CC BY
267
roc
Лоббистская деятельность в законодательном процессе: негативный и позитивный аспекты
DOI: http://dx.doi.Org/10.14420/ru.2015.1.6
Магомедов Руслан Юрьевич, военнослужащий, инженер-технолог (контроль качества нефтепродуктов), начальник службы горючего воинской части, магистр юриспруденции, e-mail: magomedov_r_u@bk.ru.
Аннотация: статья представляет собой анализ негативных и позитивных
аспектов лоббистской деятельности в законодательном процессе. Отмечается, что негативные проявления лоббизма достаточно часто являются следствием несовершенства существующих парламентских процедур. Ключевые слова: лоббистская деятельность, законодательный процесс, теневое лоббирование, мониторинг правового пространства, Государственная Дума РФ, фракции.
Законодательный процесс во всех странах во многом зависит от процесса лоббирования со стороны различных политических сил. Именно поэтому вопросы оценки позитивных и негативных аспектов подобного влияния лоббистской деятельности являются актуальными.
Результативность теневого лоббирования, о чем свидетельствует практика, в наибольшей степени зависит от методов воздействия на содержание деятельности, связанной с осуществлением права законодательной инициативы.
В ряде случаев законопроект готовится по прямому поручению отдельных представителей бизнеса и предпринимательства, финансовых групп, коммерческих организаций с одновременной разработкой определенной стратегии продвижения подготовленного законопроекта по стадиям законодательного процесса1. Методами лоббирования на этапе прохождения законопроекта в законодательном органе служат: выход лоббистов на фракции, парламентские комитеты в целях получения их поддержки; участие лоббирующих структур в работе заседаний комитетов и комиссий, рабочих групп. Возможно лоббирование при содействии сторонников, имеющихся среди депутатов, которыми законопроект в порядке осуществления права законодательной инициативы вносится на рассмотрение парламента, а также депутатов или членов Совета Федерации, не выработавших четкой
1 См.: Чехарина В.И. Право законодательной инициативы и его влияние на процесс стабилизации закона / Концепция стабильности закона. - М., 2012. - С. 94.
Право и современные государства
2015 / № 1
позиции по обсуждаемому законопроекту, в ситуации, когда их мнение может оказаться решающим при голосовании за принятие закона.
Влияние, оказываемое лоббистами на законодательный процесс, нередко связывается с процедурой внесения в законопроект поправок, доработкой законопроекта комитетами, осуществлением голосования по законопроекту, работой согласительных комиссий.
Негативному проявлению лоббизма в законодательном процессе могут содействовать имеющиеся недостатки в регламентировании отдельных парламентских процедур. Так, в соответствии с п. 3 ст. 108 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ, если, по мнению профильного комитета, нарушены параметры надлежащего оформления вносимого в законодательный орган законопроекта, Совет Государственной Думы по предложению комитета принимает решение о возвращении его субъекту права законодательной инициативы. Такой законопроект не считается внесенным в Государственную Думу. Анализируя приведенное регламентное предписание, можно с достаточной степенью определенности констатировать, что установленное им полномочие комитета на совершение действий, связанных с оценкой вносимого законопроекта, обеспечивает комитету возможность самостоятельно определять судьбу движения законопроекта в законодательном органе. Действуя по своему усмотрению, комитет волен не допустить проект к рассмотрению парламентом, т.е. фактически отклонить законодательную инициативу на стадии внесения законопроекта в законодательный орган.
Одной из проблем остается недостаточная разработанность парламентских процедур, связанных с получением заключения Правительства РФ на законопроекты, касающиеся финансовой сферы деятельности (ч. 3 ст. 104 Конституции РФ). Статья 105 Регламента Государственной Думы предписывает необходимость получения заключения Правительства РФ непосредственно субъектом права законодательной инициативы, адресуя ему требование о внесении законопроектов, предусмотренных ч. 3 ст. 104 Конституции РФ, в законодательный орган только при наличии заключения Правительства РФ. На инициатора как субъекта, обязанного получить заключение Правительства РФ, возлагается задача оценить, попадает ли вносимый им в Государственную Думу законопроект под действие ч. 3 ст. 104 Конституции, и, сопроводив его финансово-экономическим обоснованием, представить в Правительство РФ. Определение финансовой природы законопроекта является весьма трудоемким, поскольку требует знания специальных вопросов бюджетного, налогового, финансово-экономического характера. Задача осложняется тем, что в настоящее время не выработано четких критериев принадлежности законопроектов (в содержательном плане) к категории так называемых финансовых законопроектов, на которые распространяется действие ч. 3 ст. 104 Конституции РФ. В силу указанных обстоятельств субъект ограничивается в своем праве на реализацию законодательных инициатив, блокируется их рассмотрение
Магомедов Р.Ю. Лоббистская деятельность в законодательном процессе: негативный и позитивный аспекты
законодательным органом. Как следствие, появляются широкие возможности для незаконного лоббирования финансовых законопроектов, что ведет порой к уклонению от определенных финансовых обязательств, иным финансовым правонарушениям.
Активное противодействие процессу теневого лоббирования сегодня призвано оказывать планирование законодательной деятельности1. Базирующееся на научных прогнозах, планирование дает возможность объемно представлять текущие и стратегические цели, находить наиболее предпочтительное решение правовой задачи, в максимальной степени учитывающее общественный интерес. Являясь своего рода источником информации для субъектов, обладающих законотворческими правомочиями, планирование создает условия, содействующие успешной подготовке законодательного акта, организации контроля над соблюдением сроков выполнения этой работы, соответствием формы проектируемого законодательного акта как вполне определенной юридической категории содержанию разрешаемой актом правовой задачи. Тем самым снижается вероятность проявления стихийности в законотворчестве, влияния на него отдельных заинтересованных субъектов.
Целью предупреждения теневого лоббирования, предотвращения его негативных сторон может служить организация обсуждения особо проблемных вопросов, требующих законодательного урегулирования, в рамках заседаний круглых столов, парламентских слушаний, на научных конференциях с привлечением к обсуждению представителей различных политических и социальных групп, научной общественности. Такого рода обсуждения и публикация материалов по их итогам, в том числе в средствах массовой информации, обеспечивают открытый публичный обмен мнениями и выработку согласованных позиций по наиболее спорным моментам обсуждаемого вопроса. Кроме того, они способствуют выявлению действительной потребности в принятии конкретного законодательного акта, его ближайших и отдаленных целей, ожидаемого результата, выступая эффективной мерой превентивного характера.
Целесообразным представляется более широкое использование в законотворчестве данных мониторинга правового пространства и правоприменительной практики. Основная составляющая такого мониторинга - базирующийся на системе наблюдений комплексный анализ как самой сферы регулирования, так и необходимости, возможности и достаточности правового регламентирования отношений в этой сфере, происходящих в ней реальных изменений. Существенной чертой, присущей данному виду мониторинга, является максимальный учет разноплановых интересов, опыта возможного взаимодействия субъектов лоббирования с законодательными
1 См.: Мазуренко А.П. Правотворческая политика как способ оптимизации правотворчества в Российской Федерации / Правотворчество в Российской Федерации: проблемы теории и практики: Сб. науч. ст. - М., 2010. - С. 245.
Право и современные государства
2015 / № 1
структурами, участия их в подготовке законодательных предложений по ключевым вопросам соответствующей сферы деятельности. Смысл этих процедур заключается в том, чтобы донести до субъектов законодательной инициативы, а также до парламента целесообразность введения установлений законодательного порядка, имеющих особую общественную значимость.
Позитивный характер лоббизма выражается, прежде всего, в том, что он позволяет расширить информационную и организационную базу принимаемых решений, в определенном смысле актуализировать социальные притязания, нуждающиеся в правовой регламентации, привлечь внимание законодателя к существующим проблемам. Его положительное влияние на процесс законотворчества проявляется главным образом в обеспечении гласности данного процесса, открытости для контроля со стороны общества, публичности. Речь идет о предоставлении населению полной, доступной, своевременной информации о парламентских мероприятиях, связанных с рассмотрением конкретного законопроекта, о регламенте работы над законопроектом, проводимой комитетами, комиссиями, о порядке формирования, составе и деятельности рабочих групп. Это способствует развитию демократических традиций и институтов, преодолению любой попытки блокировать и отклонить действительно необходимые законодательные решения, направленные на удовлетворение общественно значимых законодательных интересов, соблюдению их социальной и политической анонимности, снижению вероятности принятия произвольных законодательных решений.
Подводя итог сказанному, отметим, что необходимым условием лоббистской деятельности следует признать ее социальную эффективность, которая проявляется в фактически достигнутом уровне приоритетного удовлетворения общественного интереса. Для повышения потенциала лоббизма в законотворчестве представляется целесообразным усиление его правовой регламентации.
Библиографический список
1. Конституция Российской Федерации.
2. Регламент Государственной Думы РФ: принят Постановлением Государственной Думы РФ от 22 января 1998 г. - № 2134-11 ГД.
3. Мазуренко А.П. Правотворческая политика как способ оптимизации правотворчества в Российской Федерации / Правотворчество в Российской Федерации: проблемы теории и практики: Сб. науч. ст. - М., 2010.
4. Чехарина В.И. Право законодательной инициативы и его влияние на процесс стабилизации закона / Концепция стабильности закона. - М., 2012.
