CC BY
192
В.К. Быковский*
Лесоустройство как основная функция государства по обеспечению охраны лесов**
Аннотация. Статья посвящена лесоустройству как основной функции государственного управления в области охраны и обеспечения рационального использования лесов. Большое значение для охраны лесов имеет государственное регулирование лесных отношений. Лесоустройство рассмотрено в статье в качестве науки и в качестве практической деятельности, проанализировано законодательство в данной области, основное внимание уделено ЛК РФ. Также в работе исследовано соотношение лесоустройства с государственной инвентаризацией лесов, определено содержание лесоустройства. Автором выявлены тенденции развития лесного законодательства, приводятся предложения по его совершенствованию, в конце статьи приводятся выводы по теме исследования.
Ключевые слова: лесоустройство, лес, лесное право, лесное законодательство, государственное управление в области использования и охраны лесов.
Лесоустройство — это центральная функция государственного управления в области охраны и обеспечения рационального использования лесов. Лесоустройством является совокупность мероприятий по организации рационального использования лесов, поэтому ему принадлежит, пожалуй, решающая роль в организации охраны лесов. Полноценная охрана лесов невозможна без лесоустройства.
Правовое регулирование лесоустройства осуществляется ЛК РФ1 (гл. 5), приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 12.12.2011 № 516 «Об утверждении Лесоустроительной инструкции»2, приказом Рослесхоза от 15.07.1997 № 94 «Об установлении порядка проведения лесоустройства (парко- и лесоустройства) и о перечне лесоустроительной документации по лесам, не входящим в лесной фонд»3 и др. В ЛК РФ лесоустройство занимает особое место: данные нормы выделены в отдельную главу — пятую.
Понятия лесоустройства не содержится в ЛК РФ. Для того чтобы дать определение лесоустройства, необходимо обратиться к специальной лесоводческой литературе.
Лесоустройство в литературе советского периода понималось достаточно широко. К нему относилось хозяйственно-техническое деление
1 Лесной кодекс РФ от 04.12.2006 г. №200-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2006. № 50. Ст. 5278.
2 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2012. № 23.
3 СПС «Гарант».
леса, инвентаризация лесов, изучение условий роста леса, составление проекта перспективного плана организации лесного хозяйства и др.4
Лесоустройство можно рассматривать в качестве науки и в качестве практической деятельности.
Лесоустройство как наука разрабатывает принципы, методы и технику организации лесного хозяйства, повышения эффективности его ведения. В рамках данной науки устанавливаются обороты и возрасты рубок, способы рубок и способы лесовозобновления, определяются наиболее эффективные методы инвентаризации лесных ресурсов, даются обобщающие положения по проектированию всего комплекса лесохозяй-ственных мероприятий, выполняются исследования и теоретические разработки по проблемам и запросам практики лесоустройства.
Лесоустройство как практическая система (деятельность), опираясь на научный фундамент, осуществляет наиболее целесообразную организацию территории устранимого объекта; производит инвентаризацию лесов: изучает экономические и природные условия, состояние лесного хозяйства за предыдущие годы; исследует лесово-зобновительные процессы, рост и состояние лесонасаждений.
В результате обработки этой информации о лесах лесоустроители получают достоверные сведения о лесных ресурсах и динамике протекающих процессов в лесу, создают и обновля-
4 См.: Мотовилов Г.П. Лесоустройство. М.; Л.: Гослесбумиз-дат, 1951. С. 5.
© Быковский В.К., 2015
* Быковский Вадим Кириллович — кандидат юридических наук, доцент кафедры экологического и природо-ресурсного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА). [[email protected]]
123995, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9.
** При написании статьи использована СПС «Гарант».
ют информационные базы данных, содержащие информацию о лесах и лесохозяйственной деятельности, составляют лесоинвентаризационные документы и лесные карты, подготавливают и оформляют государственный учет лесных ресурсов в рамках лесничества, составляют проект организации и ведения лесного хозяйства5.
Основой для разработки лесохозяйственного регламента являются материалы лесоустройства лесничества (лесопарка), материалы специальных изысканий и исследований.
В ЛК РФ 1997 г. в отличие от действующего ЛК РФ в ст. 72 содержалось следующее определение лесоустройства: лесоустройство включает в себя систему мероприятий по обеспечению рационального использования лесного фонда, повышению эффективности ведения лесного хозяйства и осуществлению единой научно-технической политики в лесном хозяйстве. Иными словами, под лесоустройством понималась совокупность мероприятий, обеспечивающих рациональное использование лесов.
Действующий ЛК РФ в ст. 68 определяет содержание лесоустройства через проведение определенных мероприятий:
1) проектирование лесничеств и лесопарков;
2) проектирование эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, а также особо защитных участков лесов;
3) проектирование лесных участков;
4) закрепление на местности местоположения границ лесничеств, лесопарков, эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, особо защитных участков лесов и лесных участков;
5) таксацию лесов;
6) проектирование мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов.
Однако на основании только данной статьи ЛК РФ нельзя в полной мере правильно дать понятие лесоустройства (определить круг деятельности, подпадающей под понятие лесоустройства).
К лесоустройству необходимо отнести в первую очередь мероприятия по планированию рационального использования лесов. Планирование — это наиболее эффективный инструмент по обеспечению рационального лесопользования. Прежде всего планированию подлежит размер лесных ресурсов, которые можно изъять без значительного вреда лесной экосистеме с учетом ежегодного прироста древесины. Лесной план субъектов РФ и лесохозяйственный регламент являются документами лесного планирования.
Осуществлять результативно данные мероприятия можно только на основании достоверной информации. Поэтому к лесоустройству не-
5 См.: Неволин О.А., Третьяков С.В., Ердяков С.В. и др. Лесоустройство: учеб. пособие для вузов. Архангельск: Изд-во Арханг. гос. техн. ун-та, 2005. С. 8-9.
обходимо отнести также мероприятия по таксации лесов.
Таким образом, можно утверждать, что лесоустройство является широким понятием, означающим систему разнообразных мероприятий, направленных на организацию рационального использования и охраны лесов. В лесоустройство должны входить те мероприятия, которые направлены на организацию рационального использования лесов.
Понятие лесоустройства, которое можно вывести из ст. 68 ЛК РФ, заужено. Его содержание необходимо расширить. В это понятие необходимо включить также лесное планирование (ст. 85 ЛК РФ), в том числе составление лесного плана субъектов РФ (ст. 86 ЛК РФ), составление лесохо-зяйственного регламента (ст. 87 ЛК РФ), лесора-стительное районирование (ст. 15 ЛК РФ). Данные мероприятия осуществляются для реализации целей, которые стоят перед лесоустройством.
Таким образом, вышеуказанные направления деятельности следует признать подфункциями государственного управления, входящими в основную функцию государственного управления — лесоустройства: лесное планирование, в том числе составление лесного плана субъектов РФ, проектирование лесов, составление лесохозяйствен-ного регламента, лесорастительное районирование, таксацию лесов и др.
Необходимо определить соотношение лесоустройства с государственной инвентаризацией лесов. Согласно ч. 1 ст. 90 ЛК РФ, государственная инвентаризация лесов представляет собой мероприятия по проверке состояния лесов, их количественных и качественных характеристик. Данное понятие пересекается с понятием таксации лесов.
В соответствии со ст. 69. 1 ЛК РФ, таксация лесов проводится для выявления, учета и оценки количественных и качественных характеристик лесных ресурсов. При этом таксация лесов относится, согласно ЛК РФ, к лесоустройству, а инвентаризация лесов — нет. С отнесением лесной таксации к лесоустройству следует согласиться.
Толкование гл.10 ЛК РФ позволяет утверждать, что ЛК РФ относит государственную инвентаризацию лесов к самостоятельной функции государственного управления в области использования и охраны лесов.
Скорее всего, целесообразно объединить данные, полученные в процессе государственной инвентаризации лесов и таксации лесов, в единую информационную базу.
Государственная инвентаризация лесов проводится уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (ч. 4 ст. 90 ЛК РФ). Фактически она проводится федеральным государственным унитарным предприятием «Рослесин-форг». Получателем результатов работ является Федеральное агентство лесного хозяйства РФ.
Целями государственной инвентаризации лесов являются:
- своевременное выявление и прогнозирование развития процессов, оказывающих негативное воздействие на леса;
- оценка эффективности мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов;
- информационное обеспечение управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, а также в области государственного лесного контроля и надзора. Государственная инвентаризация лесов обладает самостоятельным, контрольным характером, служит для оценки эффективности мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов. По этим причинам ее нецелесообразно включать в понятие лесоустройства.
В соответствии со ст. 70 ЛК РФ, выполнение работ, оказание услуг по лесоустройству осуществляются в соответствии с гражданским законодательством, если иное не установлено ЛК РФ. Органы государственной власти или органы местного самоуправления осуществляют закупки работ, услуг по лесоустройству в порядке, установленном законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Существующая тенденция развития лесного законодательства заключается в передаче части государственных функций, например в области охраны лесов, частным организациям. Данную тенденцию вряд ли следует оценить положительно. Задача обеспечения охраны лесов носит общегосударственный характер, и только государство может на необходимом высоком уровне выполнить эту задачу, поскольку заинтересовано в качестве лесоустроительных работ. Достаточно сложно наладить эффективный надзор за качеством лесоустроительных работ, производимых частными предприятиями. Так, в настоящее время государство практически самоустранилось от выполнения одной из основных своих функций в области обеспечения охраны лесов — лесоустройства.
1. Лесоустройство — это, пожалуй, главная функция государственного управления в области охраны лесов. Лесоустройством является планирование в области использования, охраны,
Библиография:
защиты, воспроизводства лесов (включая принятие лесного плана субъектов РФ и составление лесохозяйственного регламента каждого лесничества), проектирование лесов, районирование лесов, таксация лесов, проектирование мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов, инвентаризация лесов.
2. Отсутствие определения лесоустройства в ЛК РФ следует признать его недостатком.
3. Можно выделить следующие направления проведения лесоустройства:
- планирование в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов (включая принятие лесного плана субъектов РФ и составление лесохозяйственного регламента каждого лесничества),
- проектирование лесов,
- районирование лесов,
- таксация лесов,
- проектирование мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов.
4. Органы государственной власти посредством собственных учреждений должны проводить полный цикл лесоустроительных работ. Фактически государство частично самоустранилось от обязанности по охране лесов. Объединение различных видов деятельности в единую систему и выполнение всех видов лесоустроительных работ государственными учреждениями упросит систему государственного управления в области использования и охраны лесов, что повысит его эффективность. В области обеспечения качества лесоустроительных работ работу государственных учреждений проще проконтролировать, чем деятельность частных фирм-однодневок.
Проведение лесоустройства негосударственными организациями следует оценить отрицательно. Это новелла ЛК РФ. Только государство может обеспечить надлежащее качество лесоустроительных работ. Поэтому целесообразно проводить лесоустройство государственными лесоустроительными учреждениями. При правовом регулировании лесоустройства должен использоваться императивный метод правового регулирования, поэтому проведение лесоустройства необходимо регулировать в первую очередь лесным законодательством, а не гражданским.
1. Мотовилов Г.П. Лесоустройство. М.; Л.: Гослесбумиздат, 1951. 379 с.
2. Неволин О.А., Третьяков С.В., Ердяков С.В. и др. Лесоустройство: учеб.пособие для вузов. Архангельск: Изд-во Арханг. гос. техн. ун-та, 2005. 588 с.
References (transliteration):
1. Motovilov G.P. Lesoustrojstvo. M.; L.: Goslesbumizdat, 1951. 379 s.
2. Nevolin O.A., Tret'jakov S.V., Erdjakov S.V. i dr. Lesoustrojstvo: ucheb. posobie dlja vuzov. Arhangel'sk: Izd-vo Arhang. gos. tehn. un-ta, 2005. 588 s.
Материал поступил в редакцию 18 марта 2015 г.
Land plots for common use: elements and legal regulation
BYKOVSKIY, Vadim Kirillovich — PhD in Law, Associate Professor of the Department of Environmental and Natural
Resources Law of the Kutafin Moscow State Law University.
123995, Russia, Moskva, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, 9.
Review. The article is devoted to the forestry management as the main function of state management in the sphere of protection and guarantees of rational use of forests. State regulation of forestry relations plays an important role in adequate protection of forests. The forestry management is viewed in the article both as a science and as a theoretical activity, the author has analyzed the legislation in this sphere, key attention is paid to the Forest Code of the Russian Federation. The article also contains analysis of the forestry in relation with the state inventory of forests, the author defines the forestry management. In his scientific article the author reveals the tendencies in the development of the forestry legislation, making proposal for its improvement, finally the article contains his conclusions related to the topic of the study.
Keywords: forestry management, forest, forest law, forest legislation, state administration in the sphere of use and protection of forests.
