CC BY
28
73
■стник Ш. Ш. Кокошким О Л ^^
УНИВЕРСИТЕТА Лекции по общему государственному праву (фрагменты) ' ^^
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Юридическое наследие
ЛЕКЦИИ ПО ОБЩЕМУ
ГОСУДАРСТВЕННОМУ ПРАВУ (фрагменты)1
КОКОШКИН Федор Федорович (1871—1918) — юрист, профессор кафедры государственного права Московского университета. Депутат IГосударственной думы от Москвы. С 1905 г. — один из основателей и руководителей партии кадетов, член ее ЦК. После Февральской революции возглавлял Юридическое совещание и Особое совещание по подготовке закона о выборах в Учредительное собрание. Государственный контролер в составе 2-го коалиционного Временного правительства с 24 июля по 26 августа 1917 г. Депутат Учредительного собрания. 28 ноября 1917 г. был арестован и заключен в Петропавловскую крепость. В связи с заболеванием (туберкулез) переведен в Мариинскую тюремную больницу вместе с А. И. Шингаревым, где они были зверски убиты в ночь с 6 на 7 января 1918 г. ворвавшимися в больницу матросами и солдатами.
КОНСТИТУЦИОННОЕ ГОСУДАРСТВО
Понятие конституционного государства
Конституционное государство есть практическое осуществление идеи правового государства. Эта идея с давних времен теоретически развивалась в политических учениях, но только в конституционном государстве она нашла себе практическое выражение. Правовое государство есть государство, которое в своих отношениях к подданным связано правом, подчиняется праву, иными словами — государство, члены которого по отношению к нему имеют не только обязанности, но и права: являются не только подданными, но и гражданами. Как мы выяснили выше, при рассмотрении вопроса о взаимном отношении государства и права, всякое государство, даже и деспотическое, в той или иной мере
1 Кокошкин Ф. Ф. Лекции по общему государственному праву. М., 1912.
ПРЕЛОМЛЕНИИ /^университета
подчинено праву, ибо право в своем последнем основании (заключающемся в общественном признании) независимо от государства, и сама государственная власть везде основана на неписаных нормах права. Поэтому везде существуют нормы, ограничивающие государственную власть, и за подданными признаются в принципе известные права по отношение к государству (например, право гражданского иска, т.е. право на защиту со стороны суда). Но то право, которое образуется совершенно независимо от государства, путем непосредственного общественного признания (в форме обычая или общественного провозглашения) содержит обыкновенно лишь немногочисленные общие положения. Большая часть норм публичного права создается путем косвенного признания, через посредство государства, в форме закона.
Таким образом, государство является одновременно и субъектом права, и фактором правообразования. Поэтому для того, чтобы государство было действительно подчинено праву, это подчинение должно быть обеспечено известными гарантами. Совокупность таких гарантий и образует то, что называется конституцией. Государство, подчинение которого праву гарантировано, есть конституционное государство.
Прежде всего необходимо гарантировать, чтобы право, создаваемое государством (закон), находилось в соответствии с первоисточником всякого права — народным правосознанием. Этой цели служит участие народа (совокупности активных граждан) или народного представительства в законодательстве.
Степени этого участия могут быть различны. Идея создания права самим народом всего полнее и последовательнее осуществляется там, где все полноправные граждане непосредственно участвуют в законодательстве в форме плебисцитов (референдума) и так называемой народной инициативы. Но эти институты существуют пока лишь в немногих странах. В большинстве государств народ законодательствует через посредство избранных им представителей, причем законодательная власть или всецело принадлежит народному представительству, или делится между ним и другими органами (монархом, аристократической верхней палатой). Во всяком случае, необходимость для издания законов согласия выборных представителей населения есть тот минимум участия народа в законодательстве, без которого государство не может быть признано конституционным.
Но участие народа или его представителей в осуществлении законодательной власти еще недостаточно гарантирует подчинение государства праву. Необходимо, чтобы государство не только
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
создавало юридические нормы в соответствии с народным правосознанием, но и действовало в конкретных случаях согласно этим нормам, было действительно ими связано. Трудность этой проблемы лежит в том, что в области публичного права одно и то же юридическое лицо — государство — и создает право, и осуществляет его в качестве субъекта прав и обязанностей, и является судьей в случае спора о праве или правонарушения. Практическое разрешение этой проблемы дает разделение властей, благодаря которому государство в качестве законодателя, правителя и судьи выступает в лице различных, независимых друг от друга органов.
Разделение властей есть второй существенный признак, отличающий конституционное государство от абсолютного. Французское учредительное собрание 1789 года, провозглашая в ст. 16 Декларации прав, что «общество, в котором не установлено разделения властей, не имеет конституции», высказало вполне верную мысль. Заметим, что абсолютизм возможен не только при монархической, но и при республиканской форме правления. В республике, где все власти соединены в руках одного собрания, как это было, например, во Франции в эпоху Национального конвента, права граждан так же мало обеспечены против произвола власти, как и в неограниченной монархии.
Таким образом, конституционное государство характеризуется прежде всего тем, что в нем подчинение государства праву обеспечено: 1) участием народа или народных представителей в законодательстве; 2) разделением властей. Эти две основные гарантии правомерности государственной власти составляют конституционный принцип. Но конституционный принцип достигает своей цели и сам, в свою очередь, является устойчивым лишь в том случае, когда он обставлен рядом дополнительных гарантий, образующих в своей совокупности конституционный строй. Важнейшие из этих гарантий (которые, впрочем, не вполне одинаковы во всех конституционных государствах и могут быть комбинированы различным образом) суть следующие.
Подчинение государства праву может быть прежде всего нарушено законодательной властью. Законы, издаваемые на основании решения большинства народных представителей или даже всех активных граждан, в конце концов, далеко не всегда яв- й
ляются действительным выражением народного правосознания; И
они могут нарушать права меньшинства и отдельных граждан. И
Кроме того, как справедливо указывал Монтескье, мысль которо- Е
го была позднее подтверждена историей, законодательный орган ^
может уничтожить самостоятельность других органов и, таким о
ПРЕЛОМЛЕНИИ /^университета
образом, захватить в свои руки все власти. Предохранительной мерой против ошибок и злоупотреблений законодательной власти является прежде всего осуществление ее не одним, а несколькими органами вместе. Сюда относится участта в законодательстве главы исполнительной власти (в большинстве монархий — в форме санкции законов или, что то же, абсолютного veto; в некоторых монархиях и в большинстве республик — в ослабленной форме суспензивного, или отсрочивающего, veto), образование двух законодательных палат; в некоторых республиках также совместное осуществление законодательной власти и народным представительством, и самим народом. Далее, той же цели служит выделение из компетенции законодательной власти основных прав граждан и главных оснований организации государства и формулировка их в особом акте, носящем название конституции, или основных законов. Изменение этого акта или пересмотр конституции (учредительная власть) осуществляется или теми же законодательными органами, но в более сложных формах и с соблюдением особых условий (большей частью требуется усиленное большинство), или специальными органами (учредительным собранием). В Швейцарской Республике и некоторых ее кантонах, а также в некоторых штатах Североамериканского Союза обыкновенные законы могут быть издаваемы народным представительством, но для изменения конституции необходимо всенародное голосование. Есть, однако, государства, где различия между конституцией и обыкновенными законами не делается. Таковы Англия и Венгрия. Конституция в этих странах сложилась путем обычая и, благодаря этому, настолько прочно внедрилась в народное правосознание, что особые меры охраны ее против возможных посягательств со стороны народного представительства признаются излишними. В Соединенных Штатах Северной Америки отделение конституции от обыкновенных законов сопровождается еще одной дополнительной гарантией против произвола законодательной власти, а именно — правом верховного суда объявлять неконституционными и не имеющими силы обыкновенные законы, противоречащие конституции. Гарантиями против правонарушений и захватов со стороны исполнительной власти служат: 1) право народного представительства ежегодно определять бюджет и численность армии, ставящее в зависимость от законодательной власти те материальные и личные силы государства, которыми распоряжается исполнительная власть; 2) ответственность министров перед народным представительством, выражающаяся в праве последнего делать им запросы, выражать свое мнение по поводу их действий и пре-
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
давать их суду за преступления по должности, причем министры, скрепляя своей подписью все акты главы государства, отвечают в силу этого и за его действия (в большинстве республик, впрочем, министры не ответственны за действия главы государства, но он сам может быть привлечен к ответственности парламентом за преступления по должности); 3) право судебной власти в конкретных случаях, подлежащих ее рассмотрению, проверять законность правительственных распоряжений и оставлять без исполнения распоряжения, не согласные с законом.
Во многих европейских государствах существуют, кроме того, специальные судебные учреждения, которые рассматривают жалобы частных лиц на административные распоряжения и могут отменять эти последние, если они оказываются незаконными (административная юстиция).
Что касается судебной власти, то ее независимость по отношению к другим властям и согласие с общественным правосознанием в истолковании и применении права гарантируется несменяемостью судей и судом присяжных в уголовных делах. Надо заметить, впрочем, что суд присяжных признается необходимым теорией и практикой не во всех уголовных делах, а лишь в более важных, угрожающих подсудимому более или менее серьезной карой. С точки зрения обеспечения прав граждан по отношению к государству, суд присяжных особенно необходим в делах о политических преступлениях, так как здесь государство более чем в какой-либо иной области уголовного правосудия является заинтересованной стороной и потому беспристрастие профессиональных судей, состоящих на службе государства, подвергается наиболее сильному искушению. Наконец, гарантией против возможных ошибок уголовного правосудия или слишком строгого применения закона служит право помилования, принадлежащее в большинстве государств главе правительственной власти.
Предшествовавшие конституционному
государству политические формы
Предком современного европейского государства является средневековое патримониальное государство, которое представляло собой не юридическое лицо, а совокупность юридических отношений й между государем (патримониальным владельцем государственной И территории) и его подданными. Эти последние стояли в различных И юридических отношениях к государю и делились поэтому на резко обособленные сословные группы. Главными такими группами были вассалы государя, или феодальные владельцы, крепостные
х
гп С
л
□
гп
ПРЕЛОМЛЕНИИ /^университета
крестьяне (в большинстве подчиненные феодалам и потому не стоявшие в непосредственных отношениях к Государю) и городские общины. Местами, кроме того, сохранились свободные от крепостной зависимости сельские общины. Между этими разнообразными элементами государства велась постоянная борьба. Более сильные из них, главным образом, крупные феодалы и значительные города, с одной стороны, стремились подчинить себе более слабых, с другой стороны, — боролись за сохранение и расширение своих прав против монарха, вступая обыкновенно для этой цели в союзы между собой. Некоторым городам, а местами также союзам сельских общин удалось в этой борьбе совершенно стряхнуть с себя патримониальную власть и образовать, таким образом, республики. Таково происхождение городских республик в Италии и Германии и сельских крестьянских народоправств в Швейцарии. Эти республики, однако, мало походили на современные конституционные государства. В них не существовало ни правильного разделения властей, ни гражданского равенства. Большей частью они имели аристократическое устройство, и даже те из них, которые вначале имели совершенно демократический характер, с течением времени, в силу внутренней общественной дифференциации или в силу завоеваний, расширивших их территорию, превратились в аристократии, где население делилось на граждан в собственном смысле слова и подданных. Большинство средневековых республик впоследствии было поглощено более крупными монархическими государствами. Некоторые из них вошли в состав федеративных государств, сохранив благодаря этому внутреннюю политическую самостоятельность (кантоны Швейцарии и вольные города Германии). В качестве особых государств уцелели, как любопытный обломок старины, лишь две сельские республики, затерянные в глухих горных уголках Европы: Андорра на границе между Францией и Испанией и Сан-Марино в Италии.
В остальной Европе монархия сохранилась, но в различных формах, в зависимости от различного исхода средневековой борьбы общественных элементов. В некоторых государствах наиболее сильная группа подданных, сложившаяся в высшее сословие (дворянство), одержавши верх над другими общественными элементами, вместе с тем чрезвычайно ослабила монархическую власть и образовала фактически аристократическую республику под номинальным господством монарха. Таково было государственное устройство Польши вплоть до ее падения в конце XVIII в. К этому же типу приближаются и два современные го-
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
сударства, входящие в состав Германской империи: Мекленбург-Шверин и Мекленбург-Стрелиц. В других государствах между монархической властью и наиболее сильными сословными группами установилось известное равновесие сил, результатом чего явилась сословно-представительная монархия, продержавшаяся до XIX в. и преобразовавшаяся затем в современную конституционную монархию. Сюда относятся Швеция и Венгрия. Но в огромном большинстве европейских государств монархическая власть окончательно одолела сословия, пользуясь обыкновенно при этом их взаимным антагонизмом, и сделалась абсолютной. Сословное представительство, существовавшее повсюду в Средние века и в начале Нового времени, исчезло, и на развалинах его водворился абсолютизм. Абсолютизм сыграл весьма важную роль в процессе образования современных государств, прежде всего он способствовал объединению множества мелких политических единиц, на которые делилась тогдашняя Европа, в крупные национальные государства. Во-вторых, ведя борьбу с сословиями, уничтожая их политические привилегии и сглаживая сословное неравенство, абсолютизм содействовал внутреннему объединению различных общественных групп в единую нацию и тем расчистил почву для современного конституционного государства.
Развитие конституционного строя в Англии
Колыбелью конституционного государства была Англия, политическое развитие которой было весьма своеобразно и во многих отношениях резко отличалось от общего хода политической эволюции в континентальной Европе. Монархический абсолютизм является в самом начале английской истории, непосредственно после норманнского завоевания, и, вместе с тем, в противовес ему и в значительной мере в борьбе с ним создается объединение различных классов в единый народ, чувствующий свою внутреннюю солидарность. В большинстве континентальных государств монархия, опираясь большей частью на средние классы населения, главным образом на городские общины, сломила политическую силу феодалов. В Англии, наоборот, аристократия в союзе с городами и зажиточным сельским населением ограничила королевскую власть. На континенте Европы идея государственного единства й
выросла на почве абсолютной монархии, в Англии главным про- И
водником ее явилось народное правительство. И
Англия после покорения ее норманнами представляет собой, Е
п
л
□
как и большинство государств континентальной Европы, феодальную монархию. Но феодальный строй имел там совершенно
ПРЕЛОМЛЕНИИ /^университета
своеобразный характер. Современные историки английской конституции единодушно отмечают, как условие весьма благоприятное для развития в Англии конституционных учреждений, то обстоятельство, что феодализм там не развился естественно, сам собой, по мере ослабления королевской власти, как это было, например, во Франции, а был сознательно организован Вильгельмом-Завоевателем и притом организован так, что за монархической властью было сохранено полное юридическое и фактическое преобладание над феодальными владельцами. Это было достигнуто, главным образом, двумя мерами первого норманнского короля. Во-первых, он тщательно избегал создавать обширные феодальные владения в одном куске, в одном месте страны. Наиболее крупные вассалы короля получали дробные владения в различных частях Англии и благодаря этому не являлись владельцами больших сплошных территорий, могущими конкурировать с королевской властью. Во-вторых, не только непосредственные вассалы короны (tenentes т capite), но и лица, получающие лены от них (subtenentes), должны были приносить присягу королю и, таким образом, были поставлены в непосредственную зависимость от него.
Этим путем политическая сила крупных феодалов была чрезвычайно ослаблена. Они, наравне с другими классами населения, испытывали на себе тяжесть могущественной королевской власти и не могли бороться с ней иначе, как в союзе с другими общественными группами. Это же общее подчинение сильной монархии с самого начала сблизило мелких ленных владельцев с остальным населением и не дало им возможности выделиться в обособленное привилегированное сословие. Одним из наиболее характерных явлений ранней политической истории Англии, кладущим резкое различие между нею и континентальной Европой, было развитие всесословного местного самоуправления в провинциях (графствах). Самоуправление это было первоначально организовано самими королями как наиболее удобное технически средство для проведения на местах королевской политики, но оно весьма быстро приобрело широкую самостоятельность и позднее послужило фундаментом для народного представительства.
Объединение различных классов населения в общей оппозиции против королевского деспотизма ярко обнаружилось впервые в том первом акте борьбы между королевской властью и народом, результатом которого была Великая хартия вольностей 1215 г. Восстание против Иоанна Безземельного было поднято крупными феодалами в союзе с наиболее значительными городами. Но, заключая мирный договор с королем, известный под названием
73
L-i,
имени O.E. Кутафина (МГЮА)
Великой хартии, бароны и представители городов действовали не только от своего имени, то и как представители всего народа. Они выговаривали известные права, как, напр., личную неприкосновенность, не только для себя и тех классов, к которым они принадлежали, но и для «всех свободных людей Англии».
Великая хартия (впоследствии много раз нарушавшаяся и подтверждавшаяся по требованию подданных преемниками Иоанна Безземельного) провозглашала основные права английских граждан. Но эти права, в конце концов, были гарантированы лишь обещаниями королей их соблюдать. Предусмотренный одной из статей Хартии «общий совет земли» (commune consilium terrae) для установления налогов не получил практического осуществления. Не укоренился также, в виде постоянного учреждения, и организованный победителями Иоанна Безземельного наблюдательный комитет баронов, который должен был следить за соблюдением Хартии и в случае ее нарушения имел формальное право действовать вооруженной силой против короля. Таким образом, и после Хартии король оставался единственным непосредственным органом государства, не разделяющим ни с кем своей власти. Правда, как и в континентальной Европе, при нем существовал «Великий совет» (magnum concilium) из крупных вассалов и представителей высшего духовенства. В нем обсуждались, с одной стороны, важнейшие правительственные и законодательные меры, с другой стороны, разбирались наиболее крупные судебные дела, подлежавшие непосредственному разрешению короля (в качестве высшего королевского суда он назывался curia regis). Но первоначально и в административно-законодательной, и в судебной области он был лишь совещательным учреждением. Позднее он приобрел самостоятельность в качестве высшего суда и тем положил начало независимости судебной власти. Но власти законодательные и исполнительные по-прежнему остались сосредоточенными в руках короля.
Исходным пунктом развития в Англии законодательного собрания — парламента является, по меткому замечанию Еллинека, одна из провозглашенных Великой хартией основных вольностей английских граждан, а именно — неприкосновенность частной собственности. б
Власть норманнских королей и их преемников Плантагенетов И
была абсолютной в том смысле, что рядом с ней не существовало И
никакой другой самостоятельной власти. Но она была ограниче- Е
на обычным правом и договорами с подданными и более всего ^
ограничена по отношению к частной собственности. Короли имели о
ПРЕЛОМЛЕНИИ /^университета
право взимать сборы с подданных лишь в известных случаях, строго определенных феодальным правом. Сверх этих сборов всякий налог рассматривался как добровольное приношение населения, взимаемое с его согласия или с согласия его представителей. А так как узаконенные обычаем сборы были недостаточны для покрытия расходов по управлению и, главным образом, военных расходов, то короли при недостатке в денежных средствах должны были созывать подданных и просить у них субсидий (auxilia, aids). Первоначально для этой цели созывались лишь крупные вассалы короля, те самые, которые заседали в «Великом совете» (magnum concilium) и королевском суде (curia regis). Позднее к ним присоединились выборные представители городов и самоуправляющихся графств. Депутатами последних были члены высшего сословия — «рыцари», но выбирались они всеми классами населения графства. Бароны и представители высшего духовенства в соединении с представителями городов и рыцарями от графств, созываемые для вотирования необходимых королю денежных субсидий, явились первоначальной формой английского парламента.
После установления «субсидий», т.е. налогов, представители городов и графств распускались, бароны же и епископы продолжали заседать в качестве «Великого совета» и «королевского суда». Позднее, и при обсуждении податных вопросов, те и другие стали заседать отдельно, в различных помещениях. Таким путем сложилось постепенно разделение английского парламента на две палаты: палату лордов и палату общин.
Парламент в первую эпоху своего существования не имел законодательной власти. Он ограничивал власть короля лишь в деле установления налогов. Но представители населения, созываемые для вотирования денежных субсидий, пользовались этим случаем для того, чтобы представлять королю жалобы на его чиновников и петиции об улучшении управления. Подобного рода жалобы и петиции представлялись также непосредственно населением в парламент и передавались им королю. Король или давал обещание удовлетворить их, говоря, что он согласен с ними (le roy le veult), или вежливо отклонял их словами: «Король подумает» (le roy s'avisera). Многие из этих петиций имели общий характер и требовали принятия общих мер законодательного свойства. Удовлетворение их влекло за собой установление новых юридических норм, издание законов. Отсюда развилась, с одной стороны, законодательная инициатива парламента, с другой стороны — право короля санкционировать законы или отказывать в их утверждении.
73
L-—^ ii
имени O.E. Кутафина (МГЮА)
Парламент, созываемый королем для разрешения субсидий (налогов), представлял ему петиции и, желая настоять на их удовлетворении, откладывал разрешение вопроса о субсидиях впредь до получения ответа на петиции. Утвердительный ответ короля на петиции, однако же, не всегда означал действительное их удовлетворение. Иногда издаваемые в силу петиций законодательные акты не вполне соответствовали их содержанию. Тогда парламент стал редактировать петиции в форме готовых законопроектов («биллей»), так что королю оставалось ответить на них лишь «да» или «нет». Вместе с тем путем обычая установилось правило, согласно которому законы, изданные на основании ходатайства парламента (статуты), не могли быть отменяемы или изменяемы королем. Таким образом, в XV в., в царствование ланкастерской династии, установилась прочно законодательная власть парламента.
С другой стороны, жалобы парламента на нарушения закона со стороны советников и агентов короля в случае удовлетворения их королем имели последствием предание министров суду. Судом же над высшими сановниками, согласно феодальной традиции, являлась образовавшаяся из высшего феодального суда (curia regis) палата лордов. Таким путем выработался институт ответственности министров перед парламентом, право палаты общин предъявлять к ним обвинение и право палаты лордов судить их.
Результатом вышеуказанного политического развития явилось разделение властей. Формально все власти исходили по-прежнему от короля, но в осуществлении их он был связан необходимым содействием различных органов. Законодательная власть принадлежала «королю в парламенте» (king in parliament), правительственная — «королю в совете» (king in council), судебная — «королю в суде» (king in cour).
Таким образом, Англия переходит из Средних веков в Новое время уже с установившейся системой разделения властей. Нужно, однако, заметить, что граница между законодательной и правительственной властью оставалась при этом довольно неопределенной. Король не мог в порядке управления изменять статуты, изданные с согласия парламента, но принципиально за ним еще признавалась власть: 1) издавать постановления законодательного характера (ordonances, proclamations), если они прямо не б противоречили парламентским статутам; 2) в конкретных случа- И ях делать изъятия из законов и освобождать от их исполнения И (диспензационная власть). Е
Происшедшая в XVI в. реформация чрезвычайно усилила Ê
власть короля, так как он был объявлен главой церкви и в его о
ПРЕЛОМЛЕНИИ /^университета
руки перешли все права, принадлежавшие ранее католическому духовенству. С другой стороны, вскоре после реформации английский престол переходит в руки чуждой народу и тяготеющей к католицизму династии Стюартов, которая, опираясь на теократическую теорию основания государственной власти, стремится ввести в Англии абсолютную монархию по образцу континентальной. Результатом этого является в XVII в. продолжительная и упорная борьба между королевской властью и парламентом, заканчивающаяся победой последнего. Основы компромисса между народным представительством и королем, намеченные в «Петиции о праве» 1628 г., окончательно осуществляются после изгнания династии Стюартов в «Билле о правах» 1689 г. Основные права граждан, содержащиеся в Великой хартии, получают подтверждение и дальнейшее развитие. Королевская власть теряет полномочия законодательного характера и превращается в исполнительную. Вместе с тем закладываются и основы права парламента определять бюджет и численный состав армии — права, получающие полное развитие позднее, при ганноверской династии.
Участие в осуществлении законодательной власти в форме права санкции, или veto, сохранилось за королем и практиковалось реально в течение некоторого времени в царствование Вильгельма Оранского и Анны, но вскоре оно было отменено обычаем или, точнее говоря, обычай установил обязанность короля утверждать всякий законопроект, принятый обеими палатами парламента. Право отказа в утверждении закона было в последний раз осуществлено королевой Анной в 1711 г. и с тех пор не применялось ни разу.
Юридическое преобладание парламента над королевской властью, явившееся следствием революции 1688 г., первоначально сосредоточивалось фактически в верхней палате. Хотя еще задолго до окончательной победы парламента палата общин приобрела юридическое преимущество перед палатой лордов в области финансов, а именно — исключительное право инициативы в отношении законопроектов, касавшихся налогов, но, благодаря сохранившейся от Средних веков устаревшей системе выборов, дававшей огромные преимущества незначительным городкам и поселкам (так назыв. «гнилым местечкам»), население которых находилось под влиянием крупных землевладельцев, исход выборов в нижнюю палату в значительной мере зависел от земельной аристократии, представленной в палате лордов. Кроме того, на выборы могло оказывать огромное влияние и правительство при помощи подкупов избирателей и административного давления на
73
L-i,
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
них. Но после избирательной реформы 1832 г., расширившей избирательное право и установившей более справедливое распределение представительства, преобладающее влияние постепенно переходит от верхней палаты к нижней, от аристократии к средним классам, а затем (после избирательных реформ 1867 и 1884 гг.) к народным массам. Палата лордов утрачивает всякую реальную власть в области финансового законодательства, а в сфере общего законодательства сохраняет возможность противодействовать законопроектам, принятым палатой общин, лишь до тех пор, пока общественное мнение не высказывается совершенно определенно в пользу их. До последнего времени никакая юридическая норма не определяла в точности момента, когда верхняя палата должна уступить нижней, но, обыкновенно, при непримиримом разногласии между палатами палата общин распускалась, и если выборы вновь давали большинство той же партии, лорды чувствовали себя вынужденными уступить настойчивому желанию широких слоев населения. Либеральные и радикальные круги Англии, однако, не удовлетворялись этим порядком и, начиная с конца прошлого века, требовали формального изменения положения верхней палаты в том смысле, чтобы она не могла задерживать на неопределенное время осуществление реформ, проведенных через нижнюю палату. Поводом к выполнению этого требования послужил конфликт, разыгравшийся между палатами на почве финансового законодательства в конце 1909 г. Палата лордов, относясь отрицательно к бюджету, содержавшему в себе новые, невыгодные для крупных землевладельцев налоги, сделала попытку осуществить вышедшее из употребления и спорное право в финансовой области, а именно отвергла целиком бюджет. Либеральное министерство в ответ на это поставило на очередь вопрос об ограничении прав верхней палаты. После упорной борьбы, в течение которой дважды распускалась нижняя палата и происходили новые выборы, в 1911 г. был проведен (принятый верхней палатой лишь под угрозой массового назначения королем новых пэров) закон, формально лишивший палату лордов права отклонять и видоизменять: 1) финансовые законопроекты; 2) законопроекты иного содержания, принятые нижней палатой два раза в течение двух следующих одна за другой сессий. й
Параллельно с ослаблением законодательной власти короля ^
и палаты лордов идет развитие того порядка управления, который
X
п
л
□
называется парламентаризмом. С проведением разделения властей правительственный совет монарха, первоначально совпадавший по своему составу с палатой лордов (magnum concilium), выделился
ПРЕЛОМЛЕНИИ /^университета
из нее в более тесную коллегию, «тайный совет» (privy council). Но и в этом своем составе правительственная коллегия оказалась слишком обширной и разнородной для того, чтобы фактически руководить делами управления. Короли стали созывать для обсуждения важнейших правительственных мер небольшой кружок доверенных и приближенных лиц, так назыв. «кабинет». В эпоху борьбы парламента со Стюартами это новое учреждение встретило резко враждебное отношение со стороны народного представительства, признававшего его незаконным нововведением. Но так как «кабинет» являлся не только орудием абсолютизма Стюартов, но вместе с тем и необходимым органом управления, то он уцелел, несмотря на возбужденное против него движение. С течением времени стремления парламента обратились не на уничтожение «кабинета», а на преобразование его состава в смысле включения в него лиц, пользующихся доверием народного представительства. После победы парламента над королевской властью этой последней было трудно противостоять указанному стремлению. Уже в царствование Вильгельма Оранского образуется кабинет министров, составленный из членов парламентского большинства. Но этот прецедент не сразу делается общим правилом. Короли еще в течение долгого времени сохраняют свободу выбора. Призвание на английский престол ганноверской династии в 1714 г. оказывает огромное влияние на положение кабинета министров. Первый король ганноверской династии — немецкий принц, не понимавший по-английски и вынужденный объясняться со своими министрами по-латыни, не мог фактически председательствовать в совещаниях министров, как это делали его предшественники. Благодаря этому установилось правило, согласно которому министры совещаются в отсутствие короля и представляют на его благоусмотрение готовые решения, отказать в утверждении которых для него фактически в большинстве случаев крайне трудно. Таким образом, реальная исполнительная власть постепенно переходит от монарха к министрам, во главе которых становится так назыв. «первый министр». Но еще внук Георга I Георг III проводил в управлении свои личные взгляды и сохранял свободу в выборе министров, впрочем, не столько путем осуществления юридических полномочий королевской власти, сколько посредством закулисных влияний на членов парламента. Только в конце XVIII в. устанавливается правило, согласно которому министерство в случае вотума порицания или недоверия со стороны нижней палаты обязано или выйти в отставку, или же распустить парламент и апеллировать к избирателям. Окончательно же правила парламентарного режи-
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
ма складываются лишь после избирательной реформы 1832 г., в царствование королевы Виктории. В настоящее время поводом к смене министерства или роспуска парламента служит не только прямое выражение недоверия правительству со стороны нижней палаты, но и непринятие ею какого-либо крупного законопроекта, предложенного министерством.
Новейшие исследователи английского государственного строя отмечают, как последнее явление в эволюции английского парламентаризма, постепенное падение значения парламента и возрастание влияния избирателей. Перед выборами главные вопросы, подлежащие разрешению парламента, обсуждаются на митингах и в печати, причем вожди партии заявляют перед избирателями о предлагаемых ими способах разрешения этих вопросов. Исход выборов, указывая, каким государственным деятелям и какой политике избиратели дали предпочтение, определяет теперь не только состав нижней палаты, как прежде, но, вместе с тем, в значительной мере — состав министерства и направление его деятельности. Благодаря этому исполнительная власть становится все более самостоятельной по отношению к парламенту, но, вместе с тем, все более зависимой от общественного мнения. Министерство, располагающее большинством в палате общин, иногда выходит в отставку и уступает место другому потому, что оно не чувствует более за собой поддержки большинства населения.
Распространение конституционных учреждений
Конституционное государство возникло и сложилось в Англии в результате многовекового политического развития. В конце XVIII в. и в течение первых трех четвертей XIX в. конституционные учреждения распространяются в Зап. Европе и Америке; здесь окончательно они формируются после более или менее продолжительной борьбы со старым порядком, а в наше время проникают в Восточную Европу (Россия, Черногория, Турция) и в государства Азии (Япония, Персия, Китай).
Распространение конституционных учреждений в Европе совершается путем рецепции основных начал английского государственного строя, но, вместе с тем, под сильным влиянием теории, а именно политической философии XVII—XVIII вв. Уже сама й
английская конституция послужила образцом для других наро- И
дов не непосредственно, а в том истолковании, которое дали ей
Монтескье и его школа. Влияние теоретиков школы естествен- Е
п
л
□
ного права, в особенности Руссо, дополнили схему, построенную Монтескье, новыми чертами. Оно внесло в эту схему идею ра-
ПРЕЛОМЛЕНИИ /^университета
венства граждан и принцип демократизма (в форме учения о суверенитете народа), которые привели на практике к институту всеобщего избирательного права и к непосредственному участию народа в законодательстве в некоторых государствах. Влияние политических идей английского протестантизма и Локка сказалось в закреплении основных прав граждан особыми актами и в создании писаной конституции (в противоположность английскому государственному строю, который сложился путем обычая). Наконец, под влиянием школы естественного права произошло отделение учредительной власти от законодательной: в большинстве континентальных государств изменение основных государственных законов обставлено условиями более стеснительными, чем изменение законов обыкновенных.
Первый опыт практического осуществления сложившихся под влиянием английского государственного строя и школы естественного права представлений о конституционном государстве был сделан в отделившихся от Англии ее североамериканских колониях — сначала при устройстве отдельных колоний (штатов), а затем при организации составившегося из их соединения сложного государства — федеративной республики. Государственный строй Северо-амер. Соед. Штат., в свою очередь, послужил образцом для возникших впоследствии (в течение XIX в.) республик Сев. и Южн. Америки. Но самое образование этих государств, ранее бывших колониями Испании и Португалии, стояло в связи с политическими переворотами, происходившими в Европе.
В континентальной Европе конституционные учреждения прежде всего были введены во Франции и оттуда распространились по другим государствам. Распространение это совершалось не путем постепенной эволюции, как в Англии, а порывами или, вернее, — приливами и отливами, так как периоды торжества конституционных начал сменялись периодами возвращения или приближения к абсолютизму. Сигналы как к революции, так и к реакции в большинстве случаев подавались Францией. В течение почти столетия она была лабораторией, где с лихорадочной поспешностью делались опыты выработки форм конституционного государства. За сто лет Франция переменила до пятнадцати различных конституций, из которых почти все служили предметом подражания в других странах; некоторые учреждения, в самой Франции просуществовавшие самое короткое время, заносились в другие государства и там оседали более прочно. Период времени с конца XVIII в. и до последней четверти XIX стол. представляет собой эпоху усиленного взаимодействия европейских
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
народов в области их политического развития. Это был период замечательной, небывалой раньше и не повторявшейся в такой силе и потом международной связи и солидарности политических течений. Известия о революциях в Париже с быстротой молнии облетали Европу и поднимали народные массы в Германии, Австрии, Италии, Испании, Швейцарии. И точно так же заразительно действовали и реакционные течения, возникавшие во Франции: они ободряли повсюду сторонников абсолютизма и заставляли конституционалистов бессильно опускать руки перед напором надвигавшейся реакции. Франция была центром, откуда как круговые волны расходились по Европе политические движения, всякий раз оставляя за собой в виде осадка те или другие формы конституционного строя.
Первой и самой грандиозной такой волной была Великая французская революция, потрясшая Европу на рубеже XVIII и XIX столетий. В течение ее Франция перепробовала несколько резко различных между собой форм государственного устройства, а именно: 1) демократическую конституционную монархию 1791 г.; 2) якобинскую республику 1793 г. (в которой формально достигла своего крайнего развития демократическая идея, но фактически существовала диктатура комитетов Конвента); 3) умеренную республику Директории и, наконец, 4) прикрытый конституционными формами абсолютизм Наполеона I. Смена этих форм государственного строя отражалась в значительной части других европейских государств, хотя влияние их, так же как и существование их в самой Франции, было большей частью эфемерным.
За первой волной следует целый ряд других, хотя и не столь универсального, но, тем не менее, общеевропейского характера. Конституционно-монархическое течение реставрации повлияло на изменение государственного строя в южно-германских государствах и в только что соединенном с Россией Царстве Польском: дарованные им конституции имели образцом хартию Людовика 1814 г. Волна июльской революции 1830 г. привела к изгнанию из Франции старшей линии Бурбонов и к замене ее орлеанской династией; либеральная монархическая конституция, явившаяся результатом этого переворота и установившая известное равновесие между властью монарха и властью народных представителей, й послужила образцом для отделившейся от Голландии Бельгии, И
а впоследствии через нее — для целого ряда европейских го- И
х
п
л
□
сударств. Следующее движение 1848 г. было наиболее сильным после Великой французской революции; оно носило ярко демократический отпечаток и в связи с ним социализм впервые вы-
ПРЕЛОМЛЕНИИ /^университета
ступил как политическая партия. Практическими последствиями революции 1848 г. были во Франции — установление республики (просуществовавшей, впрочем, недолго); в большинстве западноевропейских государств — введение конституционного строя. Реакционная волна, поднявшаяся во Франции при Наполеоне III в начале 50-х годов, захватила всю Европу и продолжалась до середины следующего десятилетия. Только во второй половине 60-х годов она сменяется продолжительным, хотя и менее сильным и ярким, чем прежние, либеральным движением. Во Франции оно приводит к смягчению фактически абсолютного режима Наполеона III; призрачный конституционализм преобразуется в действительный, но реформы приходят слишком поздно: неудачная война с Германией вызывает крушение Наполеоновской монархии, завершающееся установлением третьей республики, существующей до сих пор. В других европейских странах либеральное движение 60-х годов сливается с национальным и приводит к созданию новых конституционных государств — объединенной Италии и объединенной Германии. В результате того же движения последнее оставшееся абсолютным государство Западной Европы — Австрия вводит у себя конституционные учреждения. С этого момента общеевропейские политические движения прежнего характера прекращаются. Государственные формы кристаллизуются более или менее прочно и не подвергаются больше резким изменениям. Дальнейшее политическое развитие совершается, по общему правилу, постепенно и касается в большинстве случаев не основных начал государственного строя, а лишь отдельных его частей, преимущественно избирательного права, которое от старых начал цензового представительства постепенно переходит или приближается к началам всеобщего, прямого, тайного и равного голосования. Лишь в самое последнее время можно отметить существенное изменение государственного строя в одном из западноевропейских государств, а именно в Португалии, где революция 1910 г. привела к смене монархии республикой. (Для полноты следует упомянуть также о совершившемся в конце того же года переходе от абсолютной монархии к конституционной в княжестве Монако, хотя княжество это, живущее доходами с игорного дома, представляет собой государство более по имени, чем по существу дела.) В остальных же странах Зап. Европы главные основания конституционного устройства с середины 70-х годов до наших дней (1912 г.) не подвергались значительным переменам.
Но процесс распространения конституционных учреждений и смены различных конституционных форм продолжался и про-
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
должается до сих пор в Восточной Европе и других частях света. На Балканском полуострове вассальные государства Турции, уже носившие в себе зачатки конституционного строя, Румыния, Сербия становятся после Берлинского конгресса 1878 г. суверенными конституционными государствами. В то же время образуется новое конституционное государство из турецкой провинции (Болгария). В Америке в 1889 г. Бразильская империя превращается в федеративную республику. В том же году конституция вводится в Японии. На южном материке вырастает фактически почти независимое государство — федеративная республика Австралия (юридически Австралия входит, в качестве колонии, в состав Британской империи). Наконец, на наших глазах развивается и приобретает международное значение русское движение 1905—1906 гг. По времени оно совпало с либерально-демократическим течением на крайнем западе Европы: в Англии законодательная власть, после долгого господства консерваторов, вновь возвращается в руки либеральной партии, рядом с ней появляется новая рабочая партия; во Франции, после дела Дрейфуса, реакционные идеи терпят полное крушение, окончательно закрепляется республиканский строй и у власти становится радикальная партия. Русское освободительное движение, имевшее своим результатом провозглашение конституционного принципа в России, уступая по значению и силе общеевропейским движениям XIX в., тем не менее имело отголоски и за пределами нашего отечества. Проникнутое демократическими идеями, оно дало толчок к проявлению назревших конституционных и демократических стремлений в других государствах. В непосредственной связи с русским движением в Финляндии восстанавливается незадолго перед тем приостановленная конституция, и вместе с тем Финляндия получает вместо старого сословного сейма наиболее демократическое в Европе представительство на основе всеобщего и прямого избирательного права, распространяющегося там и на женщин. В Австрии, не без влияния успехов демократической идеи в России, вводится всеобщее избирательное право. Введение представительных учреждений в России производит огромное моральное действие на другие страны, живущие под абсолютным режимом: конституционные учреждения вводятся в Черногории, й
Персии и Турции; пробуждается движение, направленное к вве- И
И
X
п л
дению конституции в Китае, Индии и Египте. В Китае первоначально само правительство наметило план постепенного введения конституционных учреждений (как это в свое время было сделано в Японии), но прежде чем этот рассчитанный на много Е
ПРЕЛОМЛЕНИИ /^университета
лет план был доведен до конца, в стране вспыхнула грандиозная революция, приведшая к отречению династии и провозглашению республики (1912 г.). В настоящее время абсолютный строй сохранился лишь в немногих государствах, не приобщенных к европейской культуре. В Европе конституционное устройство, по крайней мере, de jure, существует повсюду, за исключением лишь двух герцогств, входящих в состав Германской империи — Ме-кленбург-Шверина и Мекленбург-Стрелица, которые сохранили у себя средневековый представительно-вотчинный строй. В Азии из независимых туземных государств абсолютными монархиями являются только Сиам и Афганистан; Япония представляет собой конституционную монархию, а Персия и Китай переживают переходную эпоху, но, во всяком случае, падение абсолютизма в них уже совершилось.
В Африке в настоящее время осталось, собственно, только одно независимое туземное государство — Абиссиния, представляющая, по-видимому, монархию феодального типа (марокский султан уже подпал под власть Франции, а основанная освобожденными неграми республика Либерия, по газетным известиям, добровольно подчинилась Североамериканским Соединенным Штатам). Вся остальная Африка поделена между европейскими державами, причем южноафриканские колонии Англии (вместе с завоеванными ею бурскими республиками) пользуются внутренней самостоятельностью на основах конституционного, парламентарного и федеративного строя.
Америка Северная и Южная, за исключением сохранившихся там европейских колоний (из которых в английских, именно в Канаде и Ньюфаундленде, действует конституционно-парламентарный режим), состоит вся из конституционных государств с республиканской формой правления. Наконец, Австралия, как мы уже сказали, находясь в зависимости от Англии и не представляя собой государства в точном смысле этого слова, является, однако, сходным с государством политическим телом, организованным на конституционных началах в виде демократической федерации. Демократической конституцией обладает также английская колония, занимающая два крупных острова Тихого Океана, Новая Зеландия.
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
ФОРМЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ГОСУДАРСТВА
Монархии и республики
Идея конституционного государства практически осуществилась в двух основных формах: конституционной монархии и конституционной республике. Обыкновенно, отличительными признаками этих форм признаются наследственность правительственной власти в монархии и выборность ее — в республике. Ниже мы подвергнем этот критерий более подробному разбору, но пока примем его как наиболее простой и наглядный.
Чтобы уяснить себе сущность различия между конституционной монархией и республикой, нужно прежде всего бросить взгляд на происхождение этих двух главных типов конституционного государства. Конституционный принцип сам по себе стоит в непосредственной и близкой связи с принципом демократическим. Эта связь ярко выражена еще в учении первых противников неограниченной монархии — монархомахов, позднее — у Марсилия Падуанского, а еще позднее — в теории школы естественного права и у Монтескье. Еще сильнее проявляется связь демократизма с конституционализмом у Руссо, который рассеивает и обосновывает идею народного суверенитета. И на практике конституционные движения всегда, в большей или меньшей мере, были связаны с движениями демократическими. Это вполне понятно, ибо создание конституционного государства есть продукт процесса рационализации власти, который идет рука об руку с процессом ее демократизации. Конституционный строй необходимо предполагает известную степень сознательности населения в отношении его к государству и сам, в свою очередь, способствует дальнейшему развитию этой сознательности. Но раз пробудившееся политическое самосознание народа не может быть искусственно задержано в своих первоначальных формах или замкнуто лишь в верхних слоях населения. Признание конституционных начал влечет за собой, как логическое последствие, и признание начал демократических.
Вот почему движение, приведшее к установлению в Европе конституционных учреждений, с самого начала было движением демократическим. В некоторых странах оно застало готовые рес- й
публиканские формы, сохранившиеся от средних веков, и пре- И
образовало их в республики современного типа (так случилось И
в Швейцарии и в вольных городах Германской империи). Но Е
в большинстве государств конституционные и демократические ^
идеи сталкиваются с абсолютной монархией и вступают с ней Е
НАПЛЕДИЕ
>
ПРЕЛОМЛЕНИИ /^университета
в упорную и иногда долгую борьбу. В некоторых случаях борьба эта закончилась полным крушением монархии и установлением республики. Такой исход имела она прежде всего в американских колониях европейских государств, в которых стремление к политической свободе, силою вещей соединялось с стремлением к государственной независимости и потому не допускало примирения со старой властью. Таким образом возникли Североамериканские Соединенные Штаты, а вслед за ними и другие республики Америки. Из американских государств только Бразилия, при отделении которой в 1822 г. от Португалии, во главе сепаратистского движения стал португальский принц, управлявший страной в качестве регента, — сохранила монархическую форму правления почти до конца XIX века. Но и там происшедшая в 1889 году мирная революция заменила монархию республикой. Попытки установления монархии, имевшие место в некоторых американских государствах, как, например, в Мексике, не имели успеха.
Если республиканские учреждения быстро и легко распространились в Новом Свете, то гораздо менее благоприятной оказалась для них почва Старого Света, где монархия пустила глубокие корни. За исключением нескольких небольших государств, где республика существует со времени средних веков (Швейцария, Андорра, Сан-Марино, германские вольные города), единственной республиканской страной в Европе являлась до последнего времени Франция, но и там замена монархии республикой была достигнута лишь после столетней борьбы между монархическим и республиканским принципами. Со времени Великой революции, во Франции было сделано три опыта введения республиканского строя, из которых первые два, имевшие место в 1793 и 1848 годах, оказались неудачными. Оба раза республика просуществовала лишь самое короткое время и вскоре снова уступила место монархии. Существующая ныне «третья республика» начала свою жизнь при весьма неблагоприятных для нее условиях. Она была провозглашена в 1870 году, после низложения Наполеона III, которое было делом республиканской партии. Но выборы в учредительное собрание дали большинство монархистам, и только благодаря соперничеству двух династий — бурбонской и орлеанской, удобный для реставрации момент был упущен. Республиканский образ правления и позднее подвергался неоднократно опасности, и только в наше время его можно стало считать окончательно укоренившимся.
В 1910 году к существующим в Европе немногочисленным республикам прибавилась еще одна, португальская, но для суждения о степени ее прочности мы пока еще не имеем данных.
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
В остальных европейских государствах столкновение между демократическим движением и абсолютной монархией закончилось компромиссом, в виде конституционной монархии. (Попытки установления республики, имевшие место в Англии в XVII веке и в Испании в 1873 году были безуспешны.) Этот результат был обусловлен не только тем, что в большинстве европейских стран монархия в лице определенной династии представляла собой историческую силу, с которой нельзя было не считаться, но также традиционной привязанностью населения к самой идее монархии, влиянием конституционной теории, воспитанной на английском образце, наконец, иногда, кроме того и соображениями международного характера (а именно, стремлением воспользоваться взаимными родственными связями европейских владетельных домов с целью укрепления международного положения страны). В новейшей истории Европы мы неоднократно встречаемся с тем характерным явлением, что после переворота, окончательно устранившего старую династию, народ, пред которым открывается свобода выбора между республикой и монархией, народ отдает предпочтение последней. Так было в Бельгии, после отделения ее от Голландии в 1830 году; в Болгарии в 1886 году, после отречения Александра Баттенбергского; в Сербии, после убийства Александра Обреновича (1903 г.); наконец, в Норвегии, после разрыва унии ее со Швецией (1905 г.). Последний случай особенно замечателен тем, что вопрос о форме правления был решен в Норвегии плебисцитом, давшим подавляющее большинство голосов в пользу монархии.
Отличие монархии и республики
Обыкновенно отличительным признаком монархической власти считают наследственность ее монарха, отличительным признаком высшей правительственной власти в республике — ее выборность. Многие теоретики государственного права считают, однако, такое деление неправильным, указывая на существовавшие в прошлом избирательные монархии (Польша и старая Германская империя).
Возражение, поскольку оно касается классификации конституционных государств, едва ли основательно. Классификация эта не задается целью охватить все разнообразие государственных й
форм, существовавших на всем протяжении всемирной истории, И
И
X
ных монархий не существует, и это явление едва ли случайно. ^
□
но имеет в виду лишь установить группировку форм современного конституционного государства; в настоящее же время избирательных монархий не существует, и это явление едва ли случайно. С большим основанием можно утверждать, что оно обусловлено
ПРЕЛОМЛЕНИИ /^университета
и историческим происхождением современных конституционных монархий, и влиянием политической теории. Избирательная монархия везде, где она только существовала, оказывалась учреждением весьма неустойчивым и нецелесообразным. Она или приводила к разложению государственного строя, или превращалась в наследственную монархию. Старые избирательные монархии или не дожили до начала конституционно-демократических движений, как Польша, или не пережили этого критического периода, как старая Германская империя, а там, где монархия вводилась учредительным актом народа, составители конституции избегали выборной монархии как института, плохо зарекомендовавшего себя в истории.
Писатели, отвергающие наследственность как существенный признак монархической власти, ищут обыкновенно различия между монархией и республикой в распределении государственной власти между законодательным собранием, с одной стороны, и главой правительства — с другой. Но все классификации, построенные на этой почве, не выдерживают критики. Так, например, Еллинек в своем сочинении «Gesetz und Verordnung» различает монархии от республик, смотря по тому, кто является суверенным органом государства — одно физическое лицо (монарх) или коллегия (законодательное собрание или народ). Но такое определение прежде всего противоречит разработанному самим Еллинеком понятию суверенитета, согласно которому он является свойством всего государства, а не какого-либо отдельного его органа. Суверенитет поэтому приходится понимать здесь не в обычном, а в условном смысле, а именно — разуметь под ним преобладание одного органа над другими. Но установить точные юридические признаки такого преобладания невозможно. Правда, в некоторых конституциях сувереном, т.е. источником всех властей, признается монарх, а в других — народ. Но руководствоваться этими официальными определениями при научной классификации государственных форм невозможно, во-первых, потому, что во многих конституциях определений такого рода совершенно нет, во-вторых, потому, что суверенитет народа провозглашается и в некоторых монархиях, как, например, в Бельгии, в Румынии.
По мнению некоторых юристов, монархия отличается от республики тем, что в ней глава правительственной власти участвует и в осуществлении законодательной власти, тогда как в республике законодательная власть абсолютно отделена от исполнительной и осуществляется всецело народным представительством или совместно им и самим народом. Однако и этот критерий оказывается
73
L-i,
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
на практике шатким. С одной стороны, Новейшая европейская история дает нам примеры монархий, где монарх обладает не абсолютным, а только суспензивным veto, так что при известных условиях (а именно после троекратного принятия законопроекта тремя последовательными составами парламента) закон может быть издан без согласия монарха. Такой порядок существует и в настоящее время в Норвегии. С другой стороны, во многих республиках президент обладает правом, весьма близким к суспензивному veto, а именно может требовать вторичного обсуждения принятого народным представительством закона, причем в С.-А. Соединенных Штатах и в некоторых американских республиках, заимствовавших у них этот институт, возвращенный президентом палатам закон получает обязательную силу лишь в том случае, если он будет принят вторично большинством 2/3 голосов. К этому нужно прибавить, что в некоторых республиканских конституциях, как, например, в бразильской, и право президента по отношению к изданию законов официально именуется правом санкции. В вольных городах Германии законы издаются совместно народным представительством и правительством (сенатом).
Юридическое различие между монархией и республикой нужно искать не в компетенции правительственной власти, а в ее организации, именно в юридическом положении носителя этой власти. Если непременно хотят включить в классификацию избирательную монархию, то отличительным признаком главы республиканского государства нужно будет признать срочность его положения, а монарха — бессрочность (пожизненность). Но так как в системе современных конституционных государств пожизненная ненаследственная монархия представляет собой не реально существующую, а лишь логически мыслимую форму (едва ли даже, впрочем, практически осуществимую), то срочность соединяется с выборностью, а бессрочность — с наследственностью, и таким образом указанная классификация практически сводится к обычному разделению по способу преемства власти.
Переход правительственной власти в порядке наследования является, однако, не только наглядным признаком-показателем, но и существенным свойством монархии. Он указывает прежде всего на историческое происхождение современной конституци- й
онной монархии из патримониального государства. Современный И
монарх, в отличие от патримониального, является не собствен- И
ником государства, а его органом. Но порядок преемства монархической власти, выросший в Средние века на патримониальной почве, перешел и в современную монархию; изменилось только
х m П
Л
□
m
ПРЕЛОМЛЕНИИ /^университета
его внутреннее юридическое значение. Прежде право на престол было вотчинным и потому наследственным правом монарха как физического лица на территорию и подданных. Теперь оно есть переходящее от одного лица к другому, в порядке наследования, право быть органом государства. Президент республики имеет также субъективное право на свое органическое положение. Но различие в порядке возникновения права в том и другом случае кладет резкую принципиальную грань между обеими формами правления. Провозглашенное в конце XVIII в. в Америке и во Франции положение, согласно которому «все власти исходят от народа», находит себе в республике полное практическое осуществление; народ там является последним источником власти не только фактически, как совокупность всех членов общежития, из психического воздействия которых рождается власть, но и юридически, как орган государства, т.е. как совокупность избирателей, от голосования которых, в конце концов, зависит состав всех других государственных органов. В монархиях же народ может занять такое юридическое положение лишь в исключительном случае призвания на престол новой династии; при нормальном же ходе вещей субъективное право главы государства на его положение возникает вне зависимости от воли какого-либо другого органа. Наряду с наследственностью как существенным признаком монархической власти нужно поставить, в качестве ее обычного признака, безответственность ее носителя. Исторически начало безответственности установилось задолго до конституционных учреждений, явившись результатом неограниченности власти монарха, с одной стороны, бессрочности его права — с другой. Но безответственность монарха сохранилась повсюду и после введения конституционного строя, причем нашла себе практический корректив в ответственности министров за его действия; как мы уже знаем, эта комбинация способствовала переходу фактического руководительства управлением в руки министерства, т.е. установлению парламентаризма. Ответственность главы государства, существующая в республиках, хотя и не является безусловным препятствием для установления парламентарной системы управления, но чрезвычайно ее затрудняет. Это хорошо понимал Наполеон III, который именно потому и провозгласил себя «ответственным перед народом» (положение это, впрочем, не имело реального юридического значения, так как не было установлено никакого порядка привлечения императора к ответственности). Наоборот, составители ныне действующей конституции Французской республики, стремившиеся к установлению во Франции
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
парламентаризма, хотя и не решились отступить от республиканского принципа ответственности президента, но ограничили ее весьма маловероятным случаем совершения им государственной измены и, таким образом, сделали президента фактически почти безответственным.
Типы республик
Существующие республики можно классифицировать двояким образом: 1) по организации законодательной власти; 2) по организации правительственной власти. При этом первое деление не совпадает со вторым.
I. По организации законодательной власти республики делятся на два разряда: 1) в большинстве республик законодательная власть находится всецело в руках народного представительства (Франция и почти все республики Америки); 2) но есть республики, в которых законодательную власть, наряду с народным представительством, осуществляет и сам народ (в смысле совокупности всех полноправных граждан). Участие народа в законодательстве, в свою очередь, может выражаться в двух различных формах: а) в нескольких небольших кантонах Швейцарии сохранилось непосредственное народное собрание, напоминающее народные собрания античных республик и средневековое вече; оно рассматривает и голосует законопроекты, предлагаемые выборными представителями народа или отдельными членами собраний; Ъ) в других республиках народных собраний нет, но существует народное голосование законопроектов, обсужденных народным представительством (плебисцит или референдум). Этот институт существует в большинстве швейцарских кантонов, в Швейцарской федерации и в некоторых отдельных штатах Североамериканской республики. Организация его в различных государствах различна.
Плебисциту подвергаются или все законы, или исключительно законы основные, конституционные; народное голосование законопроектов бывает или обязательным, т.е. без него закон не может получить силы (большей частью оно имеет такой характер в отношении основных законов), или только факультативным (плебисцит производится лишь по требованию известного чис- й
ла граждан). В Швейцарии в последнее время развивается еще И
другая дополнительная форма непосредственного участия народа в законодательстве, а именно право известного количества граждан представлять через посредство представительного собрания на народное голосование законопроекты или сформулированные
Е И X гп П
Л
□
гп
ПРЕЛОМЛЕНИИ /^университета
в виде принципиальных положений законодательные вопросы (народная инициатива).
II. По организации правительственной власти разделяются на два типа:
1) в одних из них высшим правительственным органом является коллегия, избираемая или народным представительством, или самим народом. Сюда относятся Швейцария и ее отдельные кантоны, а также вольные города Германской империи: Гамбург, Люлек и Бремен (в которых члены правительственной коллегии сената избираются совместно и народным представительством, и самим сенатом).
На коллегиальных началах была также построена правительственная власть во Франции в 1795—1799 гг. (Директория);
2) в современной Франции и во всех американских республиках правительственная власть имеет единоличную организацию. Во главе ее стоит президент (в отдельных штатах С.-А. Союза он называется губернатором), избираемый в одних государствах (Франция, Гаити) законодательным собранием, а в других (большинство американских государств) — народом.
Типы монархии
Рассматривая конституционные монархии, не только существующие в данный момент, но и существовавшие ранее, со времени распространения конституционных учреждений в Европе, мы можем наметить несколько исторических типов конституционно-монархического устройства. Кроме первоначального английского типа, можно указать следующие главные формы, различие которых между собой обнаруживается наиболее определенно по взаимоотношению монарха и народного представительства в области законодательства.
1) Первой конституцией в современном смысле этого слова на континенте Европы была монархическая конституция 1791 г. Выработавшее ее учредительное собрание в вопросе о соотношении законодательной и исполнительной власти колебалось между теорией Монтескье, признававшей необходимым право короля препятствовать изданию не одобряемых им законов (абсолютное veto), и идеями школы Руссо, согласно которым исполнительная власть не должна была совершенно участвовать в законодательстве. Этот вопрос, разделивший по партии не только собрание, но и всю страну, был разрушен путем компромисса: королю было предоставлено суспензивное veto. Конституция 1791 г. во Фран-
73
L-i,
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
ции была весьма недолговечна, но она послужила образцом для других конституционных монархий, образовавшихся в начале XIX в. революционным путем. Основные черты ее заимствовала в 1812 г. (после свержения ига Наполеона) Испания, оттуда они проникли в Португалию, а через посредство последней — в Бразилию. По образцу конституции 1791 г. была составлена и конституция Норвегии в 1814 г., после отделения ее от Дании. В Испании и Португалии этот тип конституционной монархии с чрезвычайно ослабленной королевской властью просуществовал недолго, но в Бразилии он удержался вплоть до падения монархии, в 1889 г., а в Норвегии существует и в настоящее время. О монархии Наполеона I мы говорить здесь не будем, так как она была конституционной лишь по имени, а в действительности не только de facto, но и de jure абсолютной.
2) Восстановление на французском престоле Бурбонов сопровождалось дарованием конституционной Хартии 1814 г., которая, исходя из принципа суверенитета монарха, предоставляла королю не только право санкции, но и исключительное право законодательной инициативы; палаты не могли сами предлагать законопроекты, но могли лишь ходатайствовать перед королем, чтобы он внес желательный для них законопроект на их рассмотрение. Хартия 1814 г. послужила образцом для германских государств, перешедших от абсолютизма к конституционным учреждениям в первой четверти XIX в. Позднее, однако, в большинстве их парламент получил право инициативы, и система Хартии 1814 г. в настоящее время уцелела лишь в нескольких мелких немецких княжествах.
3) Июльская революция 1830 г. во Франции закончилась изгнанием Бурбонов и призванием на престол орлеанской династии. Конституция 1830 г., установленная соглашением Луи-Филиппа с парламентом, предоставляла королю и парламенту равную степень участия в законодательстве. Основные черты этого типа конституционной монархии были воспроизведены и развиты в конституции Бельгии 1831 г., которая впоследствии послужила образцом для большинства европейских конституций.
4) Наполеон III после захвата власти в 1851 г. установил государственное устройство, известное под названием «призрачного й конституционализма». В отношении издания обыкновенных зако- И нов распределение власти было то же, что и в Хартии 1814 г., т.е. И монарху принадлежало право инициативы, представительному же Е собранию — лишь право принимать или отвергать законопроекты. ^ Но наряду с этим сенат, составленный из назначенных импера- Е
НАСЛЕДИЕ
ПРЕЛОМЛЕНИИ /^университета
тором членов, получил право изменять, с утверждения монарха, конституцию, с тем лишь ограничением, что изменения ее основных начал должны были утверждаться плебисцитом.
Разнообразие форм конституционной монархии, наблюдаемое в истории, с течением времени постепенно сглаживалось политической эволюцией, общая тенденция которой заключалась в приближении всех отдельных видов конституций монархии к тому среднему типу, основы которого были намечены во французской конституции 1830 г. и развиты в бельгийской. В настоящее время этот тип является господствующим. К нему относится, несмотря на детальные различия, огромное большинство конституционных монархий.
Но существуют формы, отклоняющиеся от этого общего типа или в сторону республики (с более ослабленной властью монарха), или, напротив, в сторону абсолютизма (с более ослабленной властью парламента). Отступления в сторону республики мы находим в Англии, где король, в силу обычая, обязан был утвердить законопроект, одобренный палатами, и в Норвегии, где король имеет лишь суспензивное veto. Отступления некоторых монархий в сторону абсолютизма заключаются в отсутствии некоторых элементов конституционного строя. Так, например, в Пруссии и в Германской империи провозглашенная законом ответственность министров практически неосуществима, так как не установлено порядка обвинения министров. Кроме того, в Пруссии суды не могут входить в рассмотрение вопроса о законности королевских указов, которые им приходится применять. В Японии начало ответственности министров отсутствует совершенно. В России также нет министерской ответственности в смысле права палат привлекать министров к суду. Кроме того, некоторые области законодательства в материальном смысле слова изъяты у нас из ведения парламента и ограничены его права в области законодательной инициативы, установления бюджета и определения контингента новобранцев.
Иногда все монархии делят на парламентарные и дуалистические, смотря по тому, существует в них или нет парламентарная система управления. Различие это, бесспорно, весьма важно, но оно лишено полной определенности и потому не может служить основой для юридической классификации. Правила парламентаризма нигде не установлены законом, но всюду вырабатываются практикой, они не поддаются точному юридическому определению; содержание и самая возможность применения их зависит от целого ряда фактических условий, прежде всего от существо-
Ш. Ш. Кокошким
Лекции по общему государственному праву (фрагменты)
вания сплоченного большинства в парламенте. Поэтому между парламентарными и дуалистическими монархиями нельзя провести резкой границы. Правда, можно указать, с одной стороны, несколько монархий, где парламентарная система укоренилась давно и действует более или менее постоянно (Англия, Венгрия, Бельгия), и, с другой стороны, монархии бесспорно непарламентарные (Пруссия и некоторые другие немецкие государства). Но в целом ряде других монархий применение начал парламентаризма чередуется с существенными отступлениями от них. Поэтому, например, Эсмен относит Австрию к парламентарным государствам, а Еллинек — к дуалистическим.
Кроме того, нужно заметить, что различия между парламентарной и дуалистической системой управления относятся не только к монархиям, но и к республикам. Так, Франция является парламентарной республикой, а в Североамериканских Соединенных Штатах и в Швейцарии парламентаризма нет.
