CC BY
425
УДК: 343 ББК: 67.408
Фахриев ММ.
КВАЛИФИКАЦИЯ ПРЕСТУПЛЕНИЙ, СВЯЗАННЫХ СО ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЕМ ДОЛЖНОСТНЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ И ВОПРОСЫ ИХ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ
Fakhriyev M.M.
QUALIFICATION OF THE CRIMES CONNECTED WITH ABUSE OF OFFICE AND QUESTIONS OF THEIR PREVENTION
Ключевые слова: квалификация, должностные преступления, должностное лицо, коррупция, протекционизм, государственная власть, преступление, полномочия.
Keywords: qualification, malfeasances, official, corruption, protectionism, government, crime, powers.
Аннотация: юридическая наука находится в постоянном движении, в попытке найти правовые средства в повышении эффективности государственного управления в деятельности должностных лиц. Уголовный закон в этом отношении играет важную роль в обеспечении нормального функционирования аппарата власти. Потенциал уголовного закона раскрывает правильная квалификация преступлений.
Abstract: the jurisprudence is in the constant movement, in attempt to find legal means in increase in efficiency of public administration in activity of officials. The criminal law in this regard plays an important role in ensuring normal functioning of the office of the power. Potential of the criminal law is realized by the correct qualification of crimes.
При квалификации должностных преступлений судебные органы сталкиваются с проблемой четкого разграничения видов должностных преступлений.
Разные виды должностных преступлений объединены по близким признакам в главу 30 УК РФ «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления».
Большинство ученых придерживаются позиции П.С. Яни, который под «служебными преступлениями понимает преступления, нормы об ответственности которых помещены в главу 23 УК РФ «Преступления против интересов службы в коммерческих или иных организациях»1.
А.Г. Безверхов полагает, что «в строго юридическом смысле служебные преступления - это преступления, совершаемые любыми служащими, и они представляют собой весьма широкий круг социально нетер-
пимых деяний против интересов службы»2.
Ю.М. Буравлев3 и А.Я. Аснис4 считают, что служебное преступление - это разновидность должностного преступления, и в его определении указываются практически те же признаки.
Б.В. Волженкин высказывал мнение о необоснованном выделении главы 23 УК РФ «Преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях» ввиду отсутствия особо охраняемого объек-
та
Отсутствие законодательно закреп-
1 Яни, П.С. Экономические и служебные преступления.- М.: Бизнес-школа «Интел-Синтез», 1997. -C. 3, 4, 99, 122.
Безверхов, А.Г. Служебные правонарушения
(тенденция развития норм) // Российская юстиция.-2010.- № 4.
3 Буравлев, Ю.М. Государственная служба России: реформы управления // Государственная власть и местное самоуправление. - 2004. - № 5. - С. 26.
4 Аснис, А.Я. Уголовная ответственность за служебные преступления в России: проблемы законодательного закрепления и правоприменения: Дис. ... докт. юрид. наук. - М., 2005. - С. 274-277.
5 Волженкин, Б.В. Служебные преступления: Комментарий законодательства и судебной практики. - СПб., 2005. - С. 176.
ленного понятия «служебные преступления», «должностные преступления» порождает дискуссионность не только в вопросе понятийного аппарата среди ученых, но и расположения в УК РФ рассматриваемых преступлений.
Установление юридического факта, свидетельствующего о том, что совершенное деяние соответствует признакам одного из видов должностных преступлений, его закрепление в Уголовном кодексе РФ имеет важное уголовно-правовое значение. Оно находит выражение при квалификации преступного деяния. Квалификация дает возможность:
- разграничить смежные преступления, такие как злоупотребление должностными полномочиями, превышение должностных полномочий, служебный подлог;
- назначить виновному справедливое наказание;
- назначить лицу, совершившему должностное преступление, уголовно-правовые меры (вид исправительного учреждения, сроки давности, размер штрафа).
Статья 285 УК РФ, предусматривающая ответственность за злоупотребление должностными полномочиями, является общей и задает направление построения специальных норм.
«Квалификация преступления» означает закрепление в решении судебного органа результата проведенного процесса сопоставления признаков деяния с признаками состава преступления.
Неточности квалификации возникают при разграничении конкурирующих составов преступлений. Определение четких разграничивающих признаков преступлений (предусмотренных главой 30 УК РФ) является непременным условием для исключения ошибок в судебно-следственной практике, например, при разграничении хищений, совершенных виновным с использованием своего служебного положения, превышения должностных полномочий, злоупотребления должностными полномочиями и служебного подлога1.
1 Борков, В.Н. Квалификация хищений, совершаемых в сфере исполнения государственного и муниципального контракта // Законы России: опыт, анализ, практика. - 2016. - № 6. - С. 12-16.
Уголовный кодекс РФ использует понятие «злоупотребление должностными полномочиями» в отличие от УК РСФСР 1960 г., где предусматривалось «злоупотребление властью или служебным положением»; к тому же в УК РСФСР более точно была отражена связь между использованием полномочий и нарушением прав личности и общества: законодатель УК РСФСР делал акцент именно на причинении существенного вреда.
Изучение вопросов квалификации преступлений, связанных со злоупотреблением должностными полномочиями, их превышение, приобретают свойства преступлений в случае причинения должностными лицом существенного вреда законным интересам граждан, общества или государства, а также создает предпосылки выявления недостатков в конструкциях составов должностных преступлений.
Большое значение для решения вопросов квалификации играет верное представление о реальном механизме причинения вреда, связанного со злоупотреблением должностными полномочиями.2
Согласно п. 15 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16.10.2009 № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» «под использованием должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы (статья 285 УК РФ) судам следует понимать совершение таких деяний, которые хотя и были непосредственно связаны с осуществлением должностным лицом своих прав и обязанностей, однако не вызывались служебной необходимостью и объективно противоречили как общим задачам и требованиям, предъявляемым к государственному аппарату и аппарату органов местного самоуправления, так и тем целям и задачам, для достижения которых должностное лицо было наделено соответствующими должностными полномочиями. В частности, как злоупотребление должностными полномочиями должны квалифицироваться действия должностного лица, которое из корыстной или иной личной заин-
2 Борков, В.Н. Квалификация должностных преступлений. - М.: Юрлитинформ, 2018. - С. 55.
тересованности совершает входящие в круг его должностных полномочий действия при отсутствии обязательных условий или оснований для их совершения (например, выдача водительского удостоверения лицам, не сдавшим обязательный экзамен; прием на работу лиц, которые фактически трудовые
Ответственность по статье 285 УК РФ наступает также за умышленное неисполнение должностным лицом своих обязанностей в том случае, если подобное бездействие было совершено из корыстной или иной личной заинтересованности, объективно противоречило тем целям и задачам, для достижения которых должностное лицо было наделено соответствующими должностными полномочиями, и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества и государства» 1.
Как отмечает П.С. Яни, «использование должностных полномочий вопреки интересам службы представляет собой совершение должностным лицом действий (бездействия) по службе, которые оно уполномочено, то есть имеет право и обязанность совершить только при наличии особых обстоятельств, указанных в законе или подзаконном акте».2 А, например, В.Н. Борков
1 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 16.10.2009 № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» Российская газета. - 2009. - № 207.
2 Яни, П.С. Разграничение должностного злоупотребления и превышение должностных полномо-
чий // Законность. - 2007. - № 12. - С. 12.
обязанности не исполняют; освобождение командирами (начальниками) подчиненных от исполнения возложенных на них должностных обязанностей с направлением для работы в коммерческие организации либо обустройства личного домовладения должностного лица).
обращает внимание на то, что вряд ли могут возникнуть законные основания для использования командиром личного состава на работах по обустройству его домовладения. Скорее, речь идет о преступлениях в рамках превышения должностных полномочий, так как военный руководитель явно выходит за пределы предоставленных ему полномо-чий3.
Поэтому, говоря об интересах службы, следует рассматривать задачи, которые стоят перед каждым конкретным органом власти. К примеру, в обобщенной практике судов Республики Татарстан много преступлений совершается с целью повышения статистических данных (в работе органов полиции, участковых лесничих). Так, мастер леса Кумазанского участкового лесничества ГКУ «Мамадышское лесничество», находясь при исполнении своих служебных обязанностей, незаконно составил в отношении Никитина С.А. фиктивные документы: акт о лесо-нарушении, протокол об административном правонарушении (которое Никитин С.А. не совершал) по ст. 8.29 КоАП РФ за повреждение муравейника.
Желая обеспечить хорошие показатели работы, должностные лица идут на престу-
3 Борков, В.Н. Квалификация должностных преступлений. - М.: Юрлитинформ, 2018. - С. 53.
УК РСФСР УК РФ
Статья 170. Злоупотребление властью или служебным положением Злоупотребление властью или служебным положением, то есть умышленное использование должностным лицом своего служебного положения вопреки интересам службы, если оно совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и причинило существенный вред государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам и интересам граждан Статья 285. Злоупотребление должностными полномочиями 1. Использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства
пления по созданию видимости борьбы с преступностью и защите граждан, общества и государства от противоправных посягательств.
Следует отметить уголовные дела, в которых имелись случаи осуждения по ст. 285 УК РФ за бездействие должностного лица.
Так, по делу 1- 336/15 Рассыпнов И.В. обвинялся в совершении преступления, предусмотренного ч.1 ст. 285 УК РФ. Рас-сыпнов И.В., используя свои служебные полномочия начальника отдела таможенного оформления и таможенного контроля № 1 Казанского таможенного поста Татар-станской таможни, умышленно и вопреки интересам службы из корыстной и иной личной заинтересованности, выразившейся в желании продолжать дружеские и приятельские отношения с начальником отдела декларирования Казанского филиала ЗАО «СТС Логистикс» Заляловой (Блиновой) Р.А., действовавшей в интересах ЗАО «Энергомост Инт Груп», а также в получении от нее в дальнейшем выгоды имущественного характера, не предпринял никаких мер в переделах своей компетенции по пресечению административного правонарушения, предусмотренного статьей 16.22 КоАП РФ (Нарушение сроков уплаты таможенных платежей) в действиях ЗАО «Энергомост Инт Груп».
Обязательным признаком состава преступления по ст. 285 УК РФ выступает корыстная или иная личная заинтересованность, под которой следует понимать стремление должностного лица получить незаконную имущественную выгоду в денежном или другом выражении. Для должностного лица, злоупотребляющего своими полномочиями, корысть может быть выражена и в возможном уклонении от обязательных платежей или незаконном обращении имущества в свою пользу или аффилированных лиц, а также незаконное создание условий для получения привилегий.
К примеру, Высокогорским районным судом Республики Татарстан квалифицировались как злоупотребление должностными полномочиями действия руководителя исполнительного комитета сельского поселения, который путем заключения с близкими
родственниками договора социального найма жилого помещения, являющегося аварийным и непригодным для проживания, обеспечил своему близкому родственнику право на участие в государственной программе по переселению граждан из аварийного жилья (дело № 1-5/2016).
Как отмечалось, в практике встречаются случаи, вызывающие сложности при квалификации преступлений со смежными составами: злоупотребление служебным положением, превышение должностных полномочий, служебный подлог1.
Так, действия главы местного самоуправления Т., который за взятку принял решение об оплате фактически не выполненных подрядчиком М. работ, были квалифицированы по ч. 2 ст. 286 УК РФ (за получение взятки он осужден тем же приговором по ст. 290 УК РФ). Суд установил: Т., достоверно зная, что работы по контракту на ремонт дома культуры «выполнены не в полном объеме, явно превышая свои полномочия, дал незаконные указания М. составить и подписать с его стороны акты приемки выполненных работ и счета-фактуры. Затем, получив их, сам подписал и «списал» в бухгалтерию для оплаты. В результате был причинен материальный ущерб на сумму <...>, дискредитированы органы муниципальной власти, существенно нарушены охраняемые законом интересы общества и государства»2.
В другом случае, решением Агрызско-го районного суда Республики Татарстан действия руководителя исполкома Агрыз-ского муниципального района РТ были квалифицированы по ст. 285 УК РФ при следующих обстоятельствах.
Авдеев А.С. (руководитель исполкома Агрызского муниципального района РТ), преследуя цель обеспечить выполнение своих служебных интересов, подписал Акт от 05.12.2013 года о приемке выполненных работ по муниципальному контракту № 70
1 Борков, В.Н. Квалификация хищений, совершаемых в сфере исполнения государственного и муниципального контракта // Законы России: опыт, анализ, практика. - 2016. - № 6. - С. 12-16.
2 Кассационное определение Верховного Суда РФ от 22 апреля 2013 г. № 3-013-3 // СПС «Консультан-тПлюс».
от 20.11.2013 года, согласно которому МУП «Управление строительства» Агрызского муниципального района РТ было обязано выполнить работы по рекультивации земель на территории полигона твердых бытовых отходов г. Агрыз РТ в срок до 30 ноября 2013 года, притом что работы по рекультивации земель на территории полигона ТБО г. Агрыз РТ произведены не были. Авдеев А.С., подписав указанный акт, незаконно передал право на перечисление денежных средств в размере 455 576 рублей 78 копеек на расчетный счет МУП «Управление строительства» Агрызского муниципального района РТ, которое в свою очередь распорядилось указанными денежными средствами. Тем самым бюджету Республики Татарстан был причинен материальный ущерб в размере 455 576 рублей 78 копеек. 1
В Верховном Суде Республики Татарстан в апелляционной инстанции рассматривалось дело в отношении Фаткулина Э.С. -главы местного самоуправления Лениногор-ского района РТ. Должностное лицо обвинялось в совершении преступлений, связанных с превышением должностных полномочий и мошенничеством с использованием служебного положения. Приговором Лениногорско-го городского суда Фаткулин Э.С. оправдан по предъявленному органом предварительного расследования обвинению в совершении 4 эпизодов мошенничества с использованием своего служебного положения в связи с отсутствием состава преступления и осужден за совершение действий, явно выходящих за пределы его полномочий и повлекших существенное нарушение охраняемых законом интересов общества и государства, а именно: за принятие, будучи главой - руководителем исполнительного комитета муниципального образования «Письмянское сельское поселение» Лени-ногорского муниципального района РТ, незаконных решений без созыва депутатов Совета об увеличении расходной части бюджета данного сельского поселения в
1 Справка по результатам обобщения судебной практики по уголовным делам о преступлениях, связанных со злоупотреблением должностными полномочиями, ответственность за которые предусмотрена статьей 285 УК РФ Агрызского районного суда РТ (Дело №1-124/2015).
2013 и 2014 годах и в последующем по предварительной договоренности с руководителями ТСЖ «УЮТ» Насретдиновым Р.В. и ООО «ПромМеталлКаркас» Козын-баевым Л.О. о заключении фиктивных договоров на возмездное оказание услуг без их фактического исполнения. Приговор суда первой инстанции по представлению прокурора был отменен Верховным Судом РТ и дело направлено на новое рассмотрение, поскольку при рассмотрении уголовного дела в апелляционном порядке было выявлено несоответствие выводов суда, изложенных в приговоре, фактическим обстоятельствам уголовного дела, установленным судом первой инстанции. Судом достоверно установлено, что все заключенные договоры, сметы и акты выполненных работ были фиктивными, составленные по предложению осужденного с целью обналичить денежные средства. Следовательно, у суда не вызвало сомнений то, что бюджетные средства Фаткуллин Э.С. обналичил при помощи Насретдинова Р.В. и Козынбаева Л.О. Таким образом, выводы суда о недоверии к показаниям вышеуказанных лиц по факту передачи денежных средств осужденному являются противоречивыми, не подтверждаются доказательствами и не согласуются с выводами об осуждении его по 3 эпизодам по ч. 2 статьи 286 УК РФ. Кроме того, суд исключил из обвинения по ч. 2 статьи 286 УК РФ вмененный Фаткуллину Э.С. мотив преступления «из корыстных побуждений», а в постановленном приговоре не указал, каковы были истинные мотивы и цели Фаткуллина Э.С. при совершении инкриминируемых преступлений.
Данные примеры свидетельствуют о необходимости разграничения должностных преступлений, связанных со злоупотреблением должностными полномочиями, и преступлений, связанных с превышением должностных полномочий.
Как отмечает В.Н. Борков, необходимо проводить различие между осуществлением государственных функций, которые изменяют правоотношения, и другими, связанными с ним действиями должностных лиц; оно позволяет увидеть отличия между общими нормами, предусматривающими ответственность за должностные преступ-
ления1.
Реализацию возложенных на должностное лицо государственных задач, связанных с осуществлением организационно-распорядительных и административно-хозяйственных функций, необходимо охранять от злоупотребления полномочиями (ст. 285 УК РФ). В случаях, когда общественно опасное поведение должностного лица выражается в действиях, на которые оно уполномочено не было, следует констатировать превышение должностных полномочий (ст. 286 УК РФ). Превышение должностных полномочий связано с осуществляемыми функциями, закрепленными за должностным лицом. Посягательство, предусмотренное ст. 286 УК РФ, порой выражается в совершении действий, которые относятся к полномочиям другого должностного лица или коллегиального органа.
Нормы об ответственности за злоупотребление и превышение должностными полномочиями (ст. 285 и 286 УК РФ), злоупотребление полномочиями (ст. 201 УК РФ) и нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов (ст. 285.1 и. 285.2 УК РФ), незаконное задержание, заключение под стражу или содержание под стражей (ст. 301 УК РФ), вынесение заведомо неправосудного приговора, судебного решения или иного судебного акта (ст. 305 УК РФ) соотносятся между собой как обшде и специальные. Именно такого мнения придерживается большинство специалистов, исследовавших указанные служебные преступления2. В перечисленных случаях принимаемые виновными незаконные административно-хозяйственные и властные решения создают юридические последствия, общественно опасным образом изменяют правоотношения в сфере бюджетных отношений и судопроизводства.
Преступления, предусмотренные ст. 286 УК РФ, характеризуют функции, возложенные на должностное лицо, явно выходящие
1 Борков, В.Н. Квалификация должностных преступлений. - М.: Юрлитинформ, 2018. - С. 54.
2 Ответственность за нарушение финансового законодательства: науч.-практ. пособие / Р.Ю. Абросимов, О.А. Акопян, Я.В. Буркавцова и др.; отв. ред. И.И. Кучеров. - М: ИЗиСП, Инфра-М, 2014. - 225 с.
за пределы его полномочий и влекущие негативные последствия.
Среди примеров таких нарушений, явно выходящих за пределы полномочий, можно отметить:
- нарушение неприкосновенности жилища лицом с использованием своего служебного положения (ч. 3 ст. 139 УК РФ);
- воспрепятствование проведению собрания, митинга, демонстрации или участию в них должностного лица с применением насилия или с угрозой его применения (ст. 149 УК РФ);
- принуждение к даче показаний (ст. 302 УК РФ).
Зачастую должностные лица, превышающие должностные полномочия в рамках службы, считают, что действуют в интересах общества и государства.
Принятие решений, обязательных для исполнения, имеющих юридическое значение, а также обеспечивающих их аналитическую, организационную, техническую формы реализации функций связаны между собой и образуют содержание государственной деятельности. Между тем процесс реализации права ни в малейшей степени не раскрывается и не объясняется примитивной схемой «норма права - юридический факт (или также правоприменительный акт)
3
- правоотношение» .
По мнению В.Н. Боркова, функции государства реализуются в ходе конкретной деятельности должностных лиц по осуществлению возложенных на них полномочий и выполнению обязанностей4. Социальная практика свидетельствует о том, что данные субъекты часто злоупотребляют своими полномочиями, превышают их, относятся к ним халатно, а обязанности не исполняют. Обращают на себ я внимание распространенные случаи уклонения от использования полномочий. Исследование потенциала уголовного закона в пресечении общественно опасного поведения должностных лиц, анализ форм выполнения функций государства и средств их уголовно-правовой охраны по-
3 Путинский, Б.И. Понимание права с позиций современной цивилистики // Правоведение. - 2007. -№ 6. - С. 8.
4 Борков, В.Н. Квалификация должностных преступлений. - М.: Юрлитинформ, 2018. - С. 55.
зволили переосмыслить доктрину, в соответствии с которой существуют три общие нормы, предусматривающие ответственность за должностные преступления ст. 285, 286, 293 УК РФ), а все остальные посягательства должностных лиц являются специальными видами злоупотребления, превышения или халатности.
Уголовный закон содержит еще две самостоятельные группы норм о должностных преступлениях. Это преступления, предусматривающие ответственность за невыполнение обязанностей (ст. 140, 286.1, 287, 332, 345 УК РФ), и посягательства, представляющие собой несоблюдение должностными лицами запретов, обусловленных их статусом (ст. 289, 290 УК РФ).
Преступления последней группы представляют собой служебное бездействие в условиях осуществления функций, которые не связаны с принятием управленческих решений. К должностным преступлениям, способом совершения которых выступает невыполнение обязанностей, можно отнести, например, отказ в предоставлении гражданину информации (ст. 140 УК РФ), неисполнение сотрудником органов внутренних дел приказа (ст. 286.1 УК РФ), отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию Российской Федерации или Счетной палате Российской Федерации (ст. 287 УК РФ). На осуществление военной функции посягает неисполнение приказа, совершенное военнослужащим (ст. 332 УК РФ), оставление погибающего военного корабля командиром, не исполнившим до конца свои служебные обязанности (ст. 345 УК РФ). От злоупотребления должностными полномочиями, способом которого выступает бездействие, перечисленные преступления отличаются тем, что они не являются отказом от принятия решения в рамках должностных обязанностей, которое создает либо, напротив, вопреки закону, не порождает их.
В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 16.10.2009 № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» при решении вопроса о наличии в действиях (бездействии) подсудимого состава преступле-
ния, предусмотренного статьей 285 УК РФ, под признаками субъективной стороны данного преступления, кроме умысла еще указывается понятие «протекционизм». Отметим, что, кроме как в постановлении Пленума, закон не дает разъяснение данного термина. Пленум Верховного Суда под «протекционизмом» понимает незаконное оказание содействия в трудоустройстве, продвижении по службе, поощрении подчиненного, а также иное покровительство по службе, совершенное из корыстной или иной личной заинтересованности.
Вместе с тем С.А. Авакьян, рассуждая о понятийном аппарате, понимает под ним «использование преимуществ статуса для поддержки и продвижения семейных, групповых, этнических, партийных, политических интересов, обслуживание прочих привязанностей, связей и «обязательств»1.
Далее Т.Б. Басов и К.А. Волков, рассуждая о содержательной части данного понятия, полагают, что «в протекционизм, покровительство по службе не могут входить полномочия ни одного должностного лица. Речь, видимо, идет о том, что лицо, используя служебное положение, может оказать давление или попросить другого чиновника помочь с трудоустройством близких ему людей, не соответствующих занимаемой должности, принудить подчиненных ему по службе лиц сокрыть факт правонарушения, совершенного родственниками или иными лицами»2.
Ныне утративший силу Приказ МВД РФ от 24.12.2008 № 1138 «Об утверждении Кодекса профессиональной этики сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации» в статье 23 п. 2.1. давал понятие протекционизма: «протекционизм пред-
1 Противодействие коррупции: конституционно-правовые подходы: коллективная монография / С.А. Авакьян, И.П. Кененова, А.С. Ковлер и др.; отв. ред. и рук. авт. кол. С.А. Авакьян. - М.: Юстицин-форм, 2016. - 512 с.
2 Актуальные проблемы противодействия коррупционным преступлениям: Сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции (19 апреля 2013 г., г. Хабаровск) / В.А. Авдеев, О.А. Авдеева, В.В. Агильдин и др.; под ред. Т.Б. Басовой, К.А. Волкова; Хабаровский краевой суд, Дальневосточный филиал Российской академии правосудия. - Хабаровск: Юрист, 2013. - 200 с.
ставляет собой систему покровительства, карьерного выдвижения, предоставления преимуществ по признакам родства, землячества, личной преданности, приятельских отношений с целью получения корыстной выгоды». 1
В ныне действующем Типовом кодексе этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих (одобрен решением президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 г. (протокол № 21)2 понятие протекционизма уже не нашло своего выражения.
В законодательстве многих европейских стран имеются нормы закона, прямым образом регулирующие протекционизм или лоббизм на службе. В разных правовых системах они трактуются и называются по-разному, однако общее, что объединяет всех, - правовое регулирование данного факта и применение на практике.
С практически-применимой точки зрения интересна позиция французского законодателя: формой протекционизма (ведущей к коррупционным действиям) во Франции является торговля активным или пассивным влиянием.
Торговля пассивным и активным влиянием (ст. 432-11 УК Франции) возникает тогда, когда оно совершается либо лицом, являющимся представителем государственной власти, либо частным лицом, которое использует реальное или мнимое влияние на государственные органы; торговля активным влиянием (ст. 4.1,1 I УК Франции) совершается третьим лицом, которое предлагает какую-либо выгоду либо лицу, являющемуся представителем государственной власти, либо частному лицу
1 Приказ МВД РФ от 24.12.2008 № 1138 «Об утверждении Кодекса профессиональной этики сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации» // Документ утратил силу в связи с изданием Приказа МВД России от 31.10.2013 № 883.
2 Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих (одобрен решением президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 г. (протокол № 21)) // Официальные документы в образовании. -2011. - № 36.
под предлогом, что оно может оказать определенное влияние на государственные органы.
Т.Я. Хабриева отмечает, что «коррупция давно уже не сводится к тривиальным видам взяточничества и злоупотреблений. Она охватывает такие виды правонарушений, как коррупционный лоббизм, коррупционный фаворитизм, коррупционный протекционизм, непотизм, незаконное распределение и перераспределение общественных ресурсов и фондов, незаконное присвоение общественных ресурсов в личных целях, вымогательство, злоупотребление властью или должностным положением, совершаемое для удовлетворения корыстных
3
интересов...» .
Протекционизм, как противоправное действие должностного лица, совершенное из корыстной или иной личной заинтересованности, составляет большой блок преступлений, к сожалению, оставшийся за чертой законодательного регулирования РФ. Однако, как показывает практика, большая часть коррупционных преступлений совершается под покровительством вышестоящего должностного лица.
Сложности в понимании должностных преступлений возникают также и из-за отсутствия системного подхода. Считаем, что на должностное лицо воздействуют социальные факторы, влияющие на преступное поведение, которые в дальнейшем используются при оценке характера и степени совершенного деяния личности в процессе применения ответственности.
Некоторыми социальными факторами, которые наблюдаются в большом количестве преступлений, связанных со злоупотреблением должностными полномочиями, используемые судами при квалификации данного вида преступлений, являются:
- уклонение от низких статистических показателей в работе;
- создание видимости благоприятной оперативной обстановки/видимость успешной работы;
- улучшение основных показателей работы.
3 Хабриева, Т.Я. Коррупция и право: доктриналь-ные подходы к постановке проблемы // Журнал российского права. - 2012. - № 6. - С. 14.
Деятельность государственных слу-жащи х должна строиться на принципах честности, беспристрастности, объективности, неподкупности и политической нейтральности. Как отмечает А.Б. Зеленцов, в каждой стране концепция системы контроля в сфере деятельности публичной администрации, особенности использования тех или иных его видов, цели, субъекты и способы осуществления в значительной мере зависят от государственного и общественного строя, соответствующей ему правовой системы, юридических традиций, уровня развития демократии, защиты прав человека и т.д. Общим является то, что содержание контроля составляет деятельность органов государства, граждан и их организаций, которая направлена, во-первых, на наблюдение, выявление, анализ информации о происходящих управленческих процессах, во-вторых, на установление несоответствий, нарушений, отклонений от социальных, прежде всего правовых норм, целей и ценностей, в-третьих, на выдвижение требований и предложений об устранении недостатков или коррекции самих норм и целей.1
Следовательно, представляется необходимым полное реформирование системы контроля, а именно создание автоматизированной системы сводных отчетов о доходах и имуществе лица, замещающего государственную должность, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.
Реализация этого направления позволит выявить не только факты взяточничества, но и определить факты злоупотребления должностными полномочиями и выявить аффилированных лиц.
Данная концепция основана на системном подходе к контролю за доходами и расходами государственного служащего. К примеру, должностное лицо, работая в органах власти, путем своих наработанных связей обеспечивает для малоизвестной фирмы государственный контракт (тендер), а через определенное время оказывается,
1 Зеленцов, А.Б. Концептуальные модели регламентации контроля за деятельностью публичной администрации // Тенденции развития контроля за деятельностью публичной администрации в зарубежных государствах / А.Б. Зеленцов, В.И. Лафитский, И.Т. Тимошенко и др. - М.: ИНФРА -М, 2015.
что в составе акционеров супруг (супруга) должностного лица. В российской практике множество таких примеров, когда супруги регулярно получают солидные государственные контракты, лицензии на разработку новых месторождений и т.д. По мнению С. Иванова, «необходимо полностью исключить практику закупок для государственных и муниципальных нужд у аффилированных с властью структур, в том числе у родственников, друзей и других приближенных к ру-
3
ководителям лиц» .
Особая модель контроля должна строиться на отчетности по следующим позициям:
- предоставление сведений гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими при поступлении на работу;
- предоставление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, федеральных государственных служащих и членов их семей;
- межведомственное взаимодействие в рамках электронного правительства органов власти и налоговых органов по контролю имущества, приобретенного в период работы государственного служащего.
В рамках контроля предполагается сравнительный анализ того, какое имущество было у гражданина, претендующего на замещение должностей федеральной государственной службы, и имуществом, которое в последующем было приобретено государственным служащим за время работы им самим, его супругом и детьми. Необходимо предусмотреть отчетность в форме сравнения доходов семьи до поступления на государственную службу и в период работы на государственной должности. В случае отсутствия обоснования об источниках дохода необходимо дать разъяснения. Все это
2 Макспарк [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://maxpark.com/commu Tity/13/coTte Tt/ 3311389 (Дата обращения: 08.04.2018).
3 Сергей Иванов призвал избавиться от практики госзакупок у «аффилированных с властью структур» // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http: //onf.ru/2015/01/29/sergey-ivanov-prizval-izbavitsya-ot-praktiki-goszakupok-affilirovannyh-s-vlastyu-struktur/
должно быть оформлено в сводную таблицу. По ней можно было бы проследить аффилированные фирмы и доходность супругов (в случае злоупотребления должностными полномочиями в виде использования должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы и протекционизма для получения личных выгод).
В целях исключения конфликта интересов на государственной службе данная модель контроля может стать важным направлением улучшения работы госаппарата. Задачи модели - исключить использование служебных полномочий в целях личного обогащения или получения материальных или нематериальных преимуществ; исключить занятие через аффилированных лиц деятельностью, приносящей прибыль; полноценный межведомственный системный контроль за доходами и расходами государственных служащих и близких родственников в рамках единой автоматизированной системы.
Начиная с Указа Президента РФ от 21 сентября 2009 г. №° 1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными слу-жащдми требований к служебному поведению»1 и далее во всех соответствующих региональных правовых актах в качестве основания для проведения проверки данных о доходах может служить предоставление определенными субъектами «в установленном порядке достаточной информации». При этом ни порядок, ни критерии достаточно-
1 Указ Президента РФ от 21.09.2009 № 1065 (ред. от 15.07.2015) «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению» (вместе с «Положением о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению») // Российская газета. - 2009. - № 177.
сти информации ни в одном из названных актов не устанавливаются. Таким образом, неопределенность оснований принятия решения ведет к широте дискреционных полномочий должностных лиц, принимающих решение о проведении проверки, а это, согласно постановлению Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»2, является коррупционогенным фактором: описанное положение дел оставляет возможность для коррупционного поведения соответствующего должностного лица (например, для вымогательства, взятки); для пассивного поведения (т.е. непринятие решения о проведении проверки) - все это оставляет простор для коррупционной деятельности уже подконтрольного лица.
Использование понятия «близких родственников» не случайно. Российское законодательство не регулирует порядок проверки доходов гражданских супругов и их доли участия в коммерческих организациях и владения ценными бумагами. Однако, по статистике, в России 40% пар проживают в гражданском браке, ведут совместное хозяйство и не регистрируют брак из соображений карьеризма и возможности прямого осуществления предпринимательской деятельности, аффилированно от организации, где работает супруг(а). Прежнее трудовое законодательство запрещало совместную службу на одном и том же государственном или муниципальном предприятии, в учреждении, организации лиц, состоящих между собой в близком родстве или свойстве (родители, супруги, братья, сестры, сыновья, дочери, а также братья, сестры и дети супругов), если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому (ст. 20 Кодекса законов о труде РФ3).
В отечественной правовой литературе
2 Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ (ред. от 21.10.2013) «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Российская газета. -2009. - № 133.
3 Кодекс законов о тру де Российской Федерации (утв. ВС РСФСР 09.12.1971) (ред. от 10.07.2001, с изм. от 24.01.2002) // Ведомости ВС РСФСР. -1971. - № 50. - Ст. 1007.
уже были попытки регламентировать данное положение. Одним из последних был Проект Федерального закона № 700152-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О противодействии коррупции» (ред., внесенная в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 16.01.2015)1, который так и остался проектом. Суть изменения - дополнить закон статьей 13.6 следующего содержания:
«Статья 13.6. О запрете совместной работы близких родственников в одной и той же государственной, муниципальной организации или его обособленном подразделении».
Иными словами, должна быть создана информационно-правовая база отчетности, которая должна создать универсальный механизм контроля корреляционных связей по
выявлению, предупреждению коррупции и установить определенную последовательность применения технологий отчетности государственных служащих и их близких родственников по схеме «доход-расход».
Законодательство в сфере регулирования должностных преступлений динамично развивается. Так, с 09.01.2018 года введена в действие статья 285.4 УК РФ о злоупотреблении должностными полномочиями при выполнении оборонного заказа», которая на сегодняшний день является актуальной. В каких пределах будет она работать? На этот вопрос мы сможем ответить в ближайшее время, когда будет достаточно материалов судебной практики по квалификации преступлений в соответствии с принятой статьей.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Кодекс законов о труде Российской Федерации (утв. ВС РСФСР 09.12.1971) (ред. от 10.07.2001, с изм. от 24.01.2002) // Ведомости ВС РСФСР. - 1971. - № 50. - Ст. 1007.
2. Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих (одобрен решением президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 г. (протокол № 21)) // Официальные документы в образовании. - 2011. - № 36.
3. Проект Федерального закона № 700152-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О противодействии коррупции» (ред., внесенная в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 16.01.2015) // Информация о публикации: Текст документа приведен в соответствии с публикацией на сайте http://asozd.duma.
4. Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ (ред. от 21.10.2013) «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Российская газета. - 2009. - № 133.
5. Указ Президента РФ от 21.09.2009 № 1065 (ред. от 15.07.2015) «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению» (вместе с «Положением о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению») // Российская газета. - 2009. - № 177.
6. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 16.10.2009 № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» / Российская газета. - 2009. - № 207.
1 Проект Федерального закона № 700152-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О противодействии коррупции» (ред., внесенная в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 16.01.2015) // Информация о публикации: Текст документа приведен в соответствии с публикацией на сайте http://asozd.duma
7. Приказ МВД РФ от 24.12.2008 № 1138 «Об утверждении Кодекса профессиональной этики сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации» // Документ утратил силу в связи с изданием Приказа МВД России от 31.10.2013 № 883.
8. Кассационное определение Верховного Суда РФ от 22 апреля 2013 г. № 3-013-3 // СПС «КонсультантПлюс».
9. Справка по результатам обобщения судебной практики по уголовным делам о преступлениях, связанных со злоупотреблением должностными полномочиями, ответственность за которые предусмотрена статьей 285 УК РФ Агрызского районного суда РТ (Дело №1 -124/2015).
10. Актуальные проблемы противодействия коррупционным преступлениям: Сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции (19 апреля 2013 г., г. Хабаровск) / В.А. Авдеев, О.А. Авдеева, В.В. Агильдин и др.; под ред. Т.Б. Басовой, К.А. Волкова; Хабаровский краевой суд, Дальневосточный филиал Российской академии правосудия. -Хабаровск: Юрист, 2013. - 200 с.
11. Аснис, А.Я. Уголовная ответственность за служебные преступления в России: проблемы законодательного закрепления и правоприменения: Дис. ... докт. юрид. наук. - М., 2005.- С. 274-277.
12. Безверхов, А.Г. Служебные правонарушения (тенденция развития норм) // Российская юстиция. - 2010. - № 4.
13. Борков, В.Н. Квалификация должностных преступлений. - М.: Юрлитинформ, 2018. - С. 53-55.
14. Борков, В.Н. Квалификация хищений, совершаемых в сфере исполнения государственного и муниципального контракта // Законы России: опыт, анализ, практика. - 2016. -№ 6. - С. 12-16.
15. Буравлев, Ю.М. Государственная служба России: реформы управления // Государственная власть и местное самоуправление. - 2004. - № 5. - С. 26.
16. Волженкин, Б.В. Служебные преступления: Комментарий законодательства и судебной практики. - СПб., 2005. - С. 176.
17. Зеленцов, А.Б. Концептуальные модели регламентации контроля за деятельностью публичной администрации // Тенденции развития контроля за деятельностью публичной администрации в зарубежных государствах / А.Б. Зеленцов, В.И. Лафитский, И.Т. Тимошенко и др. - М.: Инфра-М, 2015.
18. Макспарк [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://maxpark.com/ соттитйу/13/ш11ет^3311389 (Дата обращения: 08.04.2018).
19. Ответственность за нарушение финансового законодательства: науч.-практ. пособие / Р.Ю. Абросимов, О.А. Акопян, Я.В. Буркавцова и др.; отв. ред. И.И. Кучеров. - М: ИЗиСП, Инфра-М, 2014. - 225 с.
20. Противодействие коррупции: конституционно-правовые подходы: коллективная монография / С.А. Авакьян, И.П. Кененова, А.С. Ковлер и др.; отв. ред. и рук. авт. кол. С.А. Авакьян. - М.: Юстицинформ, 2016. - 512 с.
21. Путинский, Б.И. Понимание права с позиций современной цивилистики // Правоведение. - 2007. - № 6. - С. 8.
22. Сергей Иванов призвал избавиться от практики госзакупок у «аффилированных с властью структур» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://onf.ru/2015/01/29/sergey-ivanov-prizval-izbavitsya-ot-praktiki-goszakupok-affllirovannyh-s-vlastyu-struktur/.
23. Хабриева, Т.Я. Коррупция и право: доктринальные подходы к постановке проблемы // Журнал российского права. - 2012. - № 6. - С. 14.
24. Яни, П.С. Разграничение должностного злоупотребления и превышение должностных полномочий // Законность. - 2007. - № 12. - С. 12
25. Яни, П.С. Экономические и служебные преступления. - М.: Бизнес-школа «Интел-Синтез». - 1997. - С. 3, 4, 99, 122.
