CC BY
36
КРИЗИС МЕЖДУНАРОДНОЙ ЗАДОЛЖЕННОСТИ* И ДОЛГОВАЯ ИНИЦИАТИВА Н1РС
А. Г. САРКИСЯНЦ, кандидат экономических наук
Тенденция резкого возрастания объемов внешнего долга и, соответственно, необходимых платежей по нему, начала выявляться с начала 1980-х годов. И это стало проблемой не только для самих стран-должников, но и для всей мировой экономики. Основные причины - довольно значительный рост дефицитов текущих платежных балансов этих стран, особенно, импортирующих нефть, а также увеличение структурных несоответствий и диспропорций в их экономике.
За 1990 - 2000 годы в 136 государствах, присоединившихся к Debt Reporting System, поступило более $0,6 трлн по линии официального финансирования развития и более $0,5 трлн экспортных кредитов (во внешнем долге России последние составляют примерно 40%). На долю Японии по официальной линии приходится более $80 млрд, США - более $70 млрд, Франции и Германии - более $50 млрд (каждая в отдельности), Великобритании - более $20 млрд.
Самыми крупными должниками, например в Латинской Америке, являются Бразилия, Аргентина и Мексика: на долю этих трех стран приходится более 70% внешнего долга региона, причем их совокупный долг за последнее десятилетие увеличился в 3 раза. Почти половина общего объема внешнего долга всех латиноамериканских стран приходится на Бразилию.
Если распределить эти три страны по показателям внешнего долга, то получится следующая картина (средние данные за 1997 - 1999 годы) (см. табл. 1).
Большой внешний долг имеют арабские страны-импортеры нефти: Египет, Иордания,
Таблица 1
Показатели внешнего долга
Внешний долг/ВВП: Внешний долг/экспорт: Платежи/экспорт:
1. Мексика (более 50%) 1. Аргентина (почти 300%) 1. Бразилия (более 20%)
2. Аргентина (около 35%) 2. Бразилия (более 200%) 2. Аргентина (менее 20%)
3. Бразилия (около 30%) 3. Мексика (более 100%) 3. Мексика (почти 10%)
Ливан и некоторые другие. Египет, например, до недавнего времени расходовал на его обслуживание более половины доходов от экспорта. В азиатском регионе крупнейшими должниками, особенно после кризиса, являются Филиппины, Таиланд, Индонезия, Южная Корея, Китай и Индия.
Напряженная долговая ситуация сохраняется на африканском континенте, особенно в тропической его части, экономика которой поддерживается в основном заемными, льготными и безвозвратными ресурсами со стороны международных финансовых организаций и государств-кредиторов. Катастрофическое нарастание негативных последствий в регионе идет еще с начала 1980-х годов, когда началось падение цен практически на всех сырьевых рынках. Внешний долг региона возрастал опережающими по сравнению с другими развивающимися странами темпами. 80% долга всех африканских стран приходится на беднейшие страны южнее Сахары, причем 2/3 его составляют обязательства перед официальными кредиторами. Среднее отношение внешний долг/ВВП равняется около 60%. Почти 100% соотношение у Ганы и Кении, значительное превышение - у Нигерии и Кот д'И-вуара. Можно сказать, что к концу столетия уровень долга большинства африканских стран стал неуправляемым. Решающую роль в этом сыграли именно внешние факторы, в частности краткосрочная политика МВФ и Всемирного банка. Об этом говорит хотя бы то, что в последние пятнадцать лет сальдо финансовых потоков между МВФ и странами южнее Сахары часто складывалось в пользу Фонда.
К концу 2000 года из 127 развивающихся стран только 7 были чистыми экспортерами капитала, остальные - чистыми импортерами или должниками. При этом 70 стран имели просроченную задолженность или реструктурировали свои долги. В целом, их дебиторская позиция, в
"Продолжение. Начало см. в журнале "Финансы и кредит" № 8(80), 2001, июль
Рис. 1. Развивающиеся рынки: погашение евробондов
частности по евробондам, не сократилась (см. рис. 1 - 3).
В 1996 году на ежегодной сессии Совета управляющих МВФ и МБРР была утверждена Инициатива по облегчению долгового бремени наименее развитых стран (HIPC). Она представляет собой механизм по оказанию помощи беднейшим странам с чрезмерной внешней задолженностью.
В соответствии с первоначальными критериями круг потенциальных пользователей Инициативы составил 20 стран.
Enhanced HIPC Initiative. В июле 1999 года на саммите "Восьмерки" в Кельне было принято решение о расширении масштабов этой программы. В заявлении лидеров Восьмерки содержался призыв к дальнейшему ускорению, расширению и углублению процесса облегчения долгового бремени.
В развитие этого указания лидеров, под эгидой МВФ и Всемирного банка были согласованы новые параметры инициативы, в результате
Рис. 2. Изменение спрэда по облигациям Брэйди, базисные пункты
Источник: Bloomberg Financial Markets, LP, 2000.
чего условия предоставления помощи были существенно смягчены. Под критерии Расширенной инициативы попадает 41 государство. Новые условия программы были опубликованы в декабре 1999 года.
В 2000 году инициатива получила дальнейшее развитие. В мае 2000 года МВФ и МБРР создали Совместный комитет по реализации инициативы. Эта инициатива была одобрена министрами финансов "Семерки" на Окинаве. В докладе министров финансов содержится призыв к Совместному комитету обеспечивать регулярные публикации информации относительно хода реализации инициативы.
В докладе министров финансов "Семерки" лидерам государств подтверждено обязательство по списанию 100% коммерческой задолженности, подпадающей под урегулирование в рамках Парижского клуба (кредиты, предоставленные негосударственным структурам, но под гарантии суверенных должников). Кроме того, в докладе содержится обращение к странам-членам ОЭСР усилить контроль за использованием странами-должниками экспортных кредитов.
Стопроцентное списание. После встречи министров финансов "Семерки" в Фукуоке страны "Семерки" и ряд других стран-кредиторов взяли на себя дополнительные обязательства по списанию долга по линии официальной помощи развитию. Как минимум 18 стран взяли на себя обязательства по списанию 100% задолженности по окончании завершающей фазы программы (completion point), в том числе Великобритания, Германия, Италия, Канада, Япония, США, Франция, Нидерланды, Норвегия, Швейцария, Австралия. Кроме того, Великобритания, Германия, Норвегия, США и Канада, взяли на себя обязательство обеспечить списание (или мораторий) по текущим платежам по долгу на протяжении всей второй фазы программы (после decision point).
Страны, выдвигающие новые предложения по развитию механизма HIPC, стараются донести их до максимально широкой аудитории и заручиться поддержкой на других международных форумах. В частности, по инициативе канадской стороны в Заявление министров финансов и председателей центральных банков G-20 в Монреале был включен следующий текст.
"Мы1 соглашаемся... создавать более благоприятные возможности для интеграции стран с неприемлемым уровнем задолженности в глобальную экономику. Призываем двусторонних и многосторонних кредиторов полностью участвовать в расширенной инициативе Н1РС. Там, где это возможно, призываем те страны-кре-диторы, которые еще этого не сделали, рассмотреть возможность совершения дополнительных шагов - принятия обязательства о 100-процентном списании долга по линии официальной помощи развитию и соответствующего коммерческого долга. Мы также призываем все страны-доноры повысить эффективность международной помощи и направлять помощь тем бедным странам, которые серьезно относятся к проведению экономических реформ и сокращению бедности."
При этом следует отметить, что первоначальный проект заявления, подготовленный канадской стороной, содержал текст о безусловном обязательстве всех стран группы 20-ти принять решение о списании всего долга со стран Н1РС. В связи с тем, что Россия выступает против 100% списания, была принята более гибкая формулировка.
Предложение японской стороны (И. Ногами) о направлении коллективного обращения С-8 к странам, подпадающим под условия инициативы и находящимся в состоянии вооруженных конфликтов, не завершилось принятием согласованного решения.
Суть Инициативы. Проект под названием "Инициатива Н1РС" предусматривает целенаправленные усилия по снижению бремени долга самых бедных развивающихся стран при условии проведения в этих странах в течение определенного периода реформ по финансовому оздоровлению, одобренных Банком и Фондом. Уникальность данной программы состоит в том, что это первый случай, когда Банк и Фонд согласились не на реструктуризацию, а именно на списание части задолженности бедных стран.
Реализация "Инициативы Н1РС" основана на использовании механизмов, уже существующих в рамках Парижского клуба. К концу трехлетнего периода, необходимого для оценки возможности применения к стране-должнику стандартной операции Парижского клуба по реорганизации долга, должен проводиться специаль-
Страны, не относящиеся к категории HIPC, 91%
Беднейшие страны, относящиеся к категории HIPC(Heavily Indebted Poor Countries), 9%
1 Министры финансов и председатели центральных банков стран 0-20.
Рис. 3. Внешний долг развивающихся стран (ок. $2 трлн)
Источник: Bloomberg Financial Markets, LP, 2000.
ный анализ для ответа на вопрос - будет ли указанная операция и аналогичные действия по облегчению долга со стороны кредиторов по двусторонним займам достаточной для достижения устойчивости внешнего долга в последующие три года.
Первоначально предполагалось реализовы-вать ее на следующих условиях:
допустимая величина показателя отношения объема долга к экспорту - от 200 до 250%, показателя отношения долга к доходам бюджета -280%;
согласие правительств стран-должников на проведение жестких программ структурной перестройки;
принятие решений об оказании помощи осуществляется на основе анализа "факторов уязвимости": ассортимента экспорта, его сезонной стабильности, размеров внешнего долга относительно ВНП, задолженности частного сектора, объема валютных резервов.
Проведенный Всемирным банком анализ показал, что в соответствии с этими условиями круг потенциальных пользователей Инициативы составил 20 стран. В 1999 году Инициатива подверглась модификации, в результате чего условия предоставления помощи были существенно смягчены. Под критерии Расширенной инициативы попадает 41 государство.
Механизм реализации Инициативы предусматривает следующие этапы.
Первая фаза
На первом этапе страна формулирует экономическую программу, поддержанную Банком и Фондом (включая стратегию управления внешним долгом), и последовательно претворяет ее в жизнь на протяжении не менее 3 лет. В тече-
ние этого времени страна должна подписать соглашения о переоформлении внешней задолженности со всеми кредиторами. Предполагается, что Парижский клуб будет переоформлять текущую задолженность по основному долгу и процентам на Неапольских условиях (сокращение приведенной стоимости указанных обязательств на 67%, увеличение сроков погашения долга до 40 лет, включая 20-летний льготный период, процентная ставка на уровне рыночной (для кредитов, полученных в рамках помощи развитию)), а прочие двусторонние и коммерческие кредиторы будут идти на льготное переоформление задолженности на аналогичных или лучших условиях.
Момент принятия решения (Decision Point1) В конце первого этапа Банк и Фонд проводят комплексный анализ бремени внешнего долга (Debt Sustainability Analysis) с прогнозом на 20 лет. Если в результате этого анализа выяснится, что оно останется непомерным, то, с согласия кредиторов и при сотрудничестве с Банком и Фондом, принимается решение о предоставлении помощи в рамках второй фазы Программы. Те страны, которым Парижский клуб уже произвел частичное списание внешней задолженности на Неапольских условиях, могут рассчитывать на досрочное вхождение во второй этап Инициативы, то есть до истечения 3 летнего периода.
Вторая фаза
В ходе этого этапа страна продолжает осуществление программ стабилизации и структурных реформ, сочетая их с улучшением структуры государственных расходов, повышением социальных индикаторов и улучшением работы государственных институтов. Официальные и коммерческие кредиторы могут поддерживать усилия стран путем переоформления задолженности, предполагающего сокращение ее приведенной стоимости на 90%.
Момент завершения (Completion Point2). Вторая фаза также рассчитана на 3 года. Однако, благодаря введению плавающих точек завершения, продолжительность второго этапа может составлять менее 3 лет, в зависимости от хода реализации согласованной программы по сни-
1 Момент принятия решения (Decision Point) - дата, с которой страна официально считается участвующей в Инициативе, начало второго этапа.
2 Момент завершения (Completion Point) - дата принятия решения о списании долга, момент завершения второго этапа Инициативы.
жению уровня бедности и осуществлению структурных реформ.
По наступлении момента завершения производится списание 90% задолженности всеми двусторонними и коммерческими кредиторами, которые еще не осуществили списание. Если окажется, что и этого будет недостаточно, будет использован механизм HI PC-Trust фонда. МВФ, МБРР и другие банки развития будут использовать средства этого фонда для погашения задолженности страны перед ними. Фактически, это аналогично списанию задолженности перед ними в пределах разницы между текущим уровнем внешнего долга и его разумным размером.
Расширенная долговая инициатива (The Enhanced HIPC Initiative)
После модификации Инициативы в конце 1999 года в сторону большей льготности для стран-должников основные ее параметры изменились следующим образом:
предусмотрено более значительное списание внешнего долга (по показателю отношения долга к объему экспорта до 150%, по показателю отношения долга к доходам бюджета до 250%);
в течение 2-й фазы отдельным странам предоставляются кредиты на погашение обязательств, которые не подлежат реструктуризации (например, займы МВФ);
введены плавающие точки завершения, то есть списание долгов напрямую увязано с выполнением заранее согласованных структурных мер;
контроль за ходом проведения реформ и предоставление финансирования осуществляются на основе Стратегии по снижению бедности (Poverty Reduction Strategy Paper - PRSP), документа, разрабатываемого правительством страны во взаимодействии с независимыми экспертами и представителями Фонда и Банка.
В результате модификации критериев Инициативы число стран, имеющих право на участие в ней, достигло 41.
В мае 2000 года было принято решение о создании Совместного комитета по реализации Инициативы (JIC - Joint Implementation Committee), в который вошли представители Фонда и Банка. Основной задачей комитета является координация усилий двух организаций для ее реализации. Кроме того, в сентября 2000 года было принято решение о продлении срока действия инициативы на два года (до конца 2002 года), вызванное тем, что ряд стран не смогли в ранее оговоренный период начать переговоры о своем участии в инициативе по ряду причин (возобновление вооруженных конфликтов и т.п.).
Источники финансирования
Общая стоимость Инициативы в терминах чистой приведенной стоимости (Net present value - NPV) на конец 1999 года составила 28,6 млрд долларов США. Из них доля двусторонних официальных и коммерческих кредиторов составляет $14,6 млрд. Остальные $14 млрд распределяются между многосторонними организациями -группой Всемирного банка, МВФ, Африканским банком развития и другими. Стоимость Инициативы для двусторонних кредиторов распределяется следующим образом: 75% - для стран-участниц Парижского клуба, 17% - для стран, не являющихся членами Парижского клуба, и 8% - для коммерческих кредиторов. В отношении 22 стран, которые достигли момента принятия решения (Decision point) до конца 2000 года, это соотношение составило 72, 25 и 3% соответственно1.
Среди стран-членов Парижского клуба наибольшая доля расходов по списанию задолженности государствам, для которых в ближайшее время должно состояться утверждение решения о переходе ко второму этапу, принадлежит Франции ($1,631 млрд), Японии ($1,436 млрд), Германии ($735 млн), России ($569 млн) и Италии ($513 млн).
Среди участников Парижского клуба 18 стран взяли на себя дополнительные обязательства по облегчению долгового бремени после оказания помощи в рамках долговой инициативы. К числу стран, взявших на себя обязательства по списанию 100% задолженности, относятся Австралия, Великобритания, Германия, Италия, Канада, Нидерланды, Норвегия, США, Франция, Швейцария, Япония. В большинстве случаев списание
1 В число этих 20 стран входят: Бенин, Буркина-Фасо, Боливия, Гондурас, Мали, Мавритания, Мадагаскар, Малави, Мозамбик, Нигер, Сан-Томе и Принсипи, Сенегал, Танзания, Уганда, Гайана, Гамбия, Гвинея, Гвинея-Бис-сау, Замбия, Камерун, Никарагуа, Руанда.
задолженности по этим двусторонним обязательствам будет осуществляться по достижении момента завершения инициативы для каждой конкретной страны, однако Великобритания, Германия, Норвегия, США и Канада взяли на себя еще и обязательство обеспечить списание текущих платежей (или мораторий) после достижения момента принятия решения.
Общая стоимость финансирования операций в рамках Инициативы по линии МВФ составляет $2,2 млрд. В том числе на долю 22 стран, момент принятия решения по которым наступил до конца 2000 года, приходится 1,7 млрд дол. Из этих средств МВФ оказывает в виде грантов промежуточную помощь. Эти гранты перечисляются на счета стран-заемщиц в МВФ и используются для осуществления платежей по обслуживанию задолженности этих стран перед Фондом. Размеры промежуточной помощи могут составлять до 20% в год от общей суммы помощи, оказываемой данной стране со стороны МВФ.
Необходимые финансовые ресурсы формируются за счет собственных средств МВФ и средств, выделяемых странами-членами Фонда. С декабря 1999 года по апрель 2000 года МВФ осуществил продажу золотого запаса в размере 12,9 млн унций. В октябре 2000 года получило одобрение решение о направлении средств, полученных от этих операций, в трастовый фонд инициативы со стороны стран, располагающих более 85% голосов, что позволяет МВФ полностью выполнить свои обязательства по финансированию Инициативы.
Последние изменения
По состоянию на 1 января 2001 года 22 страны достигли момента принятия решения (начало 2-го этапа) и 1 страна (Уганда) - момента завершения второго этапа. Полный список стран приведен в табл. 2.
Таблица 2
Страна Чистая приведенная стоимость (NPV)1 Комментарии
Origin HIPC Enhanced HIPC Итого Статус Дата принятия
Решение принято (22 страны) 3,117 17,201 20,319
Decision point reached
Бенин - 265 265 Одобрено Июль 2000
Боливия 448 854 1,302 Одобрено Январь 2000
Буркина Фасо 229 169 398 Одобрено Июнь 2000
Гондурас - 556 556 Одобрено Июль 2000
Мали 121 401 523 Одобрено Август 2000
Мавритания - 622 622 Одобрено Февраль 2000
Мозамбик 1,716 254 1,970 Одобрено Апрель 2000
Расширенная долговая инициатива - фактическая и прогнозируемая величина списываемых долгов странам Н1РС (по состоянию на январь 2001 года; в млн долларов США)
Продолжение табл. 2
Страна Чистая приведенная стоимость (NPV)' Комментарии
Origin HIPC Enhanced HIPC Итого Статус Дата принятия
Сенегал - 488 488 Одобрено Июнь 2000
Танзания - 2,026 2,026 Одобрено Апрель 2000
Уганда 347 656 1,003 Одобрено Февраль 2000
Сан-Томе и Принсипи 97 97 Одобрено Конец 2000
Камерун 1,260 1,260 Одобрено Конец 2000
Нигер 521 521 Одобрено Конец 2000
Гвинея 545 545 Одобрено Декабрь 2000
Малави 643 643 Одобрено Конец 2000
Никарагуа 3,267 3,267 Одобрено Конец 2000
Руанда 452 452 Одобрено Конец 2000
Замбия 2,499 2,499 Одобрено Конец 2000
Мадагаскар 814 814 Одобрено Конец 2000
Гайана 256 329 585 Одобрено Конец 2000
Гвинея Бисау 416 416 Одобрено Конец 2000
Гамбия 67 67 Одобрено Конец 2000
Не проходят по критериям Н1РС
Йемен2 Рассмотрено Июнь 2000
Предварительная оценка сделана по 636 ... 636
Первоначальному формату
(1 страна)
Эфиопия 636 н/д 636 Ожидается После 2000
1 Данные по чистой приведенной стоимости долга даны по состоянию на момент принятия решения (decision point).
2 В случае Йемена, после использования традиционных механизмов (реструктуризация и т.п.) величина долга будет приемлемой.
Возможно рассмотрение на предмет включения в долговую инициативу некоторых кавказских и среднеазиатских республик бывшего СССР. Точный перечень стран и сроки рассмотрения на настоящий момент не известны.
Итого по 22 странам, по которым к январю 2001 года было принято решение о начале
второго этапа Инициативы (по первоначальному или расширенному формату), общая сумма долга, как уже списанного, так и подлежащего списанию, составила 33,63 млрд долларов США в номинальном выражении, или $20,31 млрд в терминах чистой приведенной стоимости.
