КРИТЕРИИ РАЗГРАНИЧЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ И ГРАЖДАНСКИХ ДЕЛ, РАССМАТРИВАЕМЫХ В СУДАХ ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 342.9

О. В. Панкова

Московский городской суд

КРИТЕРИИ РАЗГРАНИЧЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ И ГРАЖДАНСКИХ ДЕЛ, РАССМАТРИВАЕМЫХ В СУДАХ ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

В статье анализируется проблема разграничения административны и гражданских дел, рассматриваемых в судах общей юрисдикции.

К л ю ч е в ы е с л о в а: административное судопроизводство, гражданское судопроизводство, административные дела, гражданские дела, гражданское процессуальное законодательство, органы публичной власти, юридические лица публичного права.

THE CRITERIA FOR DETERMINING OF ADMINISTRATIVE AND CIVIL CASES IN COURTS OF GENERAL JURISDICTION

The author analyzes the problem of distinction between administrative and civil cases in courts of general jurisdiction.

K e y w o r d s: administrative proceedings, civil proceedings, administrative cases, civil cases, civil procedure law, public authorities, legal entities of public law.

Признавая высшей ценностью человека, а также его права и свободы, которые определяют смысл, содержание и применение законов и обеспечиваются правосудием, включая право каждого защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом, Конституция РФ гарантирует каждому государственную, в том числе судебную, защиту его прав и свобод, возможность обжалования в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц (ст. 2; ч. 1 ст. 17; ст. 18 и 45; ч. 1 и 2 ст. 46).

Рассматриваемые в судах общей юрисдикции споры физических и юридических лиц с органами публичной власти многочисленны и разнообразны. Чаще всего они возникают в тех случаях, когда граждане, будучи участниками определенных властно-правовых отношений с органами публичной администрации, полагают, что властной стороной нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Поскольку подобные споры имеют изначально публично-правовой характер, а интересы их участников не являются тождественными и, в зависимости от различных обстоятельств, могут не совпадать, вступать между собой в

© Панкова О. В., 2017

определенное противоречие, эффективное разрешение таких дел предполагает необходимость введения особой судебной процедуры, отличной от процедуры рассмотрения дел, возникающих из правоотношений, связанных с применением материальных правовых норм частного права (гражданского, семейного и т. п.), в которых субъекты приобретают права и обязанности по своей воле и в своих интересах и фактически равноправны.

Материально-правовые особенности дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, в которых отсутствует как таковое равенство их участников, предопределили обособление в федеральном законодательстве административного судопроизводства в качестве отдельной и самостоятельной формы защиты субъективного права, обеспечивающей возможность принудительной реализации заявленных материально-правовых требований, вытекающих из публичных правоотношений, и восстановление нарушенных прав их участников. Важная роль в решении этой задачи отводится новому Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), в котором идея создания административного судопроизводства в России получила зримое и реальное воплощение, дав новый импульс становлению административного правосудия в стране. В данном акте впервые предпринята давно ожидаемая и в целом удачная попытка создания действенного механизма осуществления правосудия по адми-

нистративным делам, главной целью которого является защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан и организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений.

Вместе с тем в правовом регулировании административного судопроизводства еще имеется немало проблем, решение которых, очевидно, потребует дальнейших законодательных усилий, а также дополнительных разъяснений Верховного Суда РФ.

Так, с принятием КАС РФ лишь относительно смягчена, но не решена проблема соотношения дел, рассматриваемых в порядке, предусмотренном этим Кодексом, с делами, рассматриваемыми в ином процессуальном режиме. Достаточно ознакомиться со ст. 1 КАС РФ, посвященной предмету административного судопроизводства, чтобы убедиться в этом. Анализ указанной статьи свидетельствует о том, что предмет регулирования КАС РФ в ней четко не определен, так как критерии, позволяющие обозначить ту область правоотношений, на которую распространяется действие названного Кодекса и решить, для каких соответствующих ей категорий дел он устанавливает процессуальный порядок их рассмотрения, законодателем не выделены.

Исходя из содержания ч. 1 ст. 1 КАС РФ можно получить лишь самое общее представление о том, что предмет административного судопроизводства составляют подведомственные судам общей юрисдикции административные дела.

Таким образом, несмотря на произошедшее объединение высших судов, направленное на оптимизацию организации их деятельности и обеспечение единства судебной практики, КАС РФ не стал единственным кодифицированным федеральным законодательным актом, регламентирующим порядок осуществления административного судопроизводства в судах общей юрисдикции и арбитражных судах. Его положения касаются только тех категорий административных дел, которые относятся к компетенции судов общей юрисдикции и не распространяются на аналогичные по своей сути дела, подведомственные арбитражным судам, которые по-прежнему рассматриваются в соответствии с нормами раздела III АПК РФ. Если же учесть, что в настоящее время ведется работа над созданием единого гражданского процессуального кодекса, определяющего унифицированные правила судопроизводства, применяемые в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах, то возникает необходимость включения в него специальных норм, предназначенных для разрешения административных споров бизнеса с властью в арбитражных судах.

Кроме того, пока не решен вопрос о порядке рассмотрения в арбитражных судах дел об административных правонарушениях и жалоб на постановления по таким делам, поскольку в отличие от КАС РФ, который эти категории дел обоснованно не отнес к предмету его регулирования, справедливо полагаясь на утвердившуюся в административно-правовой науке точку зрения о том, что в подобных делах реализуется «уголовно-правовой тип охранительных отношений»1, не связанный с возникновением административно-правового спора и требующий принципиально иного порядка их разрешения, обусловленного необходимостью осуществления притязания государства к лицу, обвиняемому в совершении административного правонарушения, в АПК РФ они подпадают под понятие административного судопроизводства со всеми вытекающими отсюда правовыми последствиями.

В силу прямого указания закона к административным делам, рассматриваемым в порядке, предусмотренном КАС РФ, относятся две категории дел:

административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений (дела предварительного судебного контроля);

административные дела, связанные с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям (дела последующего судебного контроля).

В свою очередь, каждая из этих категорий дифференцируется на виды, перечень которых не является закрытым.

В принципе, подобный законодательный подход не вызывает каких-либо возражений, поскольку дать исчерпывающий перечень административных дел, подлежащих рассмотрению и разрешению в порядке, предусмотренном КАС РФ, объективно невозможно. Другой вопрос в том, что единый критерий разграничения таких дел на виды отсутствует. И действительно, трудно объяснить, чем вызвана позиция законодателя, который в одних случаях за основу предложенной им дифференциации административных дел берет предмет спора (например, по этому критерию выделяются дела о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан), а в других - орган, к компетенции которого относится рассмотрение дела (например, это дела, рассматриваемые Дисциплинарной коллегией Верховного Суда РФ).

Обращает на себя внимание и тот факт, что сформулированный в ст. 1 КАС РФ перечень дел, отнесенных к предмету административного судопроизводства, не совпадает с делами, порядок рассмотрения которых регулируется в последующих главах раздела 4 КАС РФ, причем последовательность изложения особенностей производства по данным делам сохраняется (сначала названы дела о защите права, включая дела, связанные с применением мер административного принуждения и ограничительных мер, а затем - дела обязательного судебного контроля). Неудивительно поэтому, что предпринятая в КАС РФ классификация административных дел вызывает неоднозначную оценку специалистов. Например, Т. В. Сахнова по этому поводу пишет, что ни основания предпринятой законодателем систематизации, ни ее практическая значимость не ясны, поскольку нигде в дальнейшем заданная дифференциация не используется2.

Более того, не иначе как недоразумением можно назвать то, что перечень приведенных в ст. 1 КАС РФ категорий административных дел охватывает как традиционно спорные дела, в основе которых лежит публичный интерес, так и дела, характеризуемые отсутствием спора о праве, которые до вступления в силу КАС РФ успешно рассматривались по правилам ГПК РФ в порядке особого производства. В их числе: дела о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке и иные административные дела о госпитализации гражданина в медицинскую организацию непсихиатрического профиля в недобровольном порядке. Отнесение таких дел к предмету регулирования КАС РФ можно оправдать лишь тем, что они связаны с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина при реализации отдельных административных властных требований к ним.

Иная картина складывается в том случае, когда речь идет о рассмотрении заявлений о совершенных нотариальных действиях или об отказе в их совершении (например, дела об оспаривании отказа в нотариальном удостоверении брачного договора, нотариальном удостоверении соглашения об уплате алиментов), которые по непонятным причинам были сохранены в главе 37 ГПК РФ3. По мнению авторов учебника «Административное судопроизводство» под редакцией В. В. Яркова, выведение этой категории дел за рамки административного судопроизводства обусловлено тем, что «нотариус наделен определенными публично-правовыми полномочиями, поскольку в соответствии со ст. 1 Основ законодательства РФ о нотариате совершает нотариаль-

ные действия от имени Российской Федерации. Вместе с тем он не является должностным лицом и не входит в систему органов государственной власти, поэтому прямой судебный контроль за его действиями осуществляется в порядке гражданского судопроизводства в соответствии с особым процессуальным порядком в рамках особого производства»4.

На наш взгляд, приведенная позиция выглядит по меньшей мере странной, поскольку круг властных субъектов, действия и решения которых могут быть оспорены по правилам КАС РФ, не ограничивается органами государственной власти, что прямо следует из содержания ч. 1 ст. 1 КАС РФ.

Учитывая, что нотариус является уполномоченным государством лицом, наделенным публичными полномочиями и осуществляющим нотариальную деятельность от имени государства, становится очевидным, что его следовало бы включить в круг субъектов, судебный контроль за деятельностью которых осуществляется в порядке, предусмотренном КАС РФ.

Противоречивость и незавершенность подходов федерального законодательства к правовому регулированию предмета административного судопроизводства наблюдаются и в сфере деятельности органов записи актов гражданского состояния, споры с которыми в случае их отказа внести исправления или изменения в произведенные записи, при отсутствии спора о праве (например, дела об отказе органов загса в регистрации перемены фамилии или имени, об отказе в исправлении или изменении записи об отце, произведенной в актовой записи о рождении на основании п. 1-2 ст. 51 Семейного кодекса РФ и внесении новых сведений об отце), по-прежнему рассматриваются по правилам ГПК РФ (гл. 36).

Трудно объяснить подлинные причины, по которым указанные дела были сохранены в данном Кодексе, поскольку материально-правовые отношения, лежащие в их основе, не имеют специфики, характерной для гражданских дел. Пожалуй, подобная ситуация возможна лишь потому, что ее допускает законодатель, ориентируясь на некие субъективные критерии.

В целом, оценивая достигнутый законодателем уровень систематизации административных дел, можно сделать вывод об отсутствии четкой теоретической концепции административного судопроизводства, по поводу чего в юридической литературе уже высказывалась обоснованная критика5. Причем в практическом плане подобная ситуация негативно сказывается на деятельности судов, которые в ряде случаев оказываются в положении формально-юридической непреодолимости и правовой неопределенности

при решении вопроса о том, какой вид судопроизводства им выбрать, и зачастую меняют решение из-за того, что дело пошло не по тому виду судопроизводства.

Данная проблема наиболее актуальна для практики рассмотрения дел, которые в ст. 1 КАС РФ прямо не названы и не относятся к делам, подлежащим в силу прямого указания закона рассмотрению в ином судебном порядке.

Прежде всего, это касается дел об оспаривании действий (бездействия) и решений органов публичной власти, в основе которых лежат публично-правовые отношения, встроенные в механизм гражданско-правового регулирования или так называемые «сложные» дела, связанные с применением административно-правовых норм, включенных в Жилищный, Семейный, Земельный, Трудовой кодексы и другие отраслевые кодексы и комплексные нормативные правовые акты, которые содержат положения, касающиеся вопросов реализации государственно-властных полномочий и осуществления публичной власти, а также административные дела, обремененные имущественными требованиями, например о взыскании убытков.

До недавнего времени при рассмотрении этой категории дел суды практически не обращались к институтам административного права, пытаясь их разрешать на основе гражданско-правовых отношений в порядке искового гражданского судопроизводства. Однако с созданием в Верховном Суде РФ Судебной коллегии по административным делам ситуация начала меняться: значительное внимание стало уделяться не только тому, как разрешить спор по существу, но и формальной стороне дела, имея в виду, что правильный выбор вида судопроизводства позволяет рассмотреть дело в процессуальном порядке, наиболее отвечающем характеру возникшего спора, обеспечив оптимальный баланс соотношения интересов спорящих сторон или иных противостоящих друг другу субъектов.

В свою очередь, принятие КАС РФ ознаменовало полный отказ от практики разрешения вышеупомянутых дел исключительно на основе гражданского процессуального законодательства, поставив вопрос о необходимости выработки четких критериев их дифференциации на административные, рассматриваемые в порядке административного судопроизводства, и гражданские, разрешаемые по правилам ГПК РФ.

Официальные разъяснения по этому поводу были даны в п. 1 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации», анализ которого позволяет

выделить два критерия такой дифференциации: субъектный и содержательный.

Сущность первого критерия состоит в том, что в качестве одного из обязательных участников спора, разрешаемого в порядке, предусмотренном КАС РФ, должен выступать субъект, наделенный публично-властными полномочиями по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику.

В круг данных субъектов входят органы государственной власти, иные государственные органы (например, Счетная палата, Центральная избирательная комиссия, избирательные комиссии), органы местного самоуправления, их должностные лица, государственные и муниципальные служащие. По смыслу ч. 1 ст. 1 КАС РФ данное положение является общим или основным. Уточняющее положение содержится в ч. 2 указанной статьи, согласно которой на стороне властного участника публично-правового спора могут также выступать организации, осуществляющие переданные им в установленном порядке государственно-властные полномочия, которые принято называть юридическими лицами публичного права (например, Федеральная кадастровая палата как государственное учреждение, подведомственное федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему кадастровый учет и ведение государственного кадастра недвижимости, государственные корпорации)6.

Следует отметить, что в юридической литературе к юридическим лицам публичного права относят и другие публично-правовые образования, имеющие статус юридического лица, главным предназначением которых является не участие в гражданском обороте и не осуществление предпринимательской деятельности, а решение задач общественного характера либо путем различных форм общественной самодеятельности, либо путем реализации исполнительно-распорядительных полномочий в социально значимых сферах жизни общества. В их числе могут быть названы некоторые общественные объединения и учреждения, государственные и муниципальные учреждения в сфере образования, культуры, здравоохранения, научно-исследовательские институты, государственные университеты и т. п. Вместе с тем в условиях действующего регулирования дела с участием таких организаций и их должностных лиц не подлежат рассмотрению в порядке административного судопроизводства.

Для сравнения отметим, что в странах с развитым институтом административной юстиции все (!) споры о признании незаконными действий (бездействия) и решений должностных лиц, наделенных организационно-распорядительными полномочиями, традиционно относятся

к категории административно-правовых и рассматриваются по правилам административного судопроизводства, независимо от того, осуществляют ли они указанные полномочия в государственных или муниципальных органах, либо в организациях, не являющихся таковыми, но наделенных властными полномочиями в сфере государственного управления или распорядительными полномочиями в сфере местного самоуправления, либо выполняющих важные социально значимые функции (например, врачи, учителя, должностные лица органов управления образовательными учреждениями и учреждениями здравоохранения и т. п.7).

Только при одновременном наличии описанных выше субъектного и содержательного критериев возникший спор подлежит рассмотрению в порядке, предусмотренном КАС РФ.

К сожалению, в судебной практике это обстоятельство не всегда учитывается.

По одному из дел, рассмотренных Тавдинским районным судом Свердловской области в порядке административного судопроизводства, было удовлетворено административное исковое заявление К. Т. об оспаривании действий заведующей муниципального органа управления образованием Таборинского муниципального района К. Н., являющейся председателем комиссии по противодействию коррупции данного муниципального органа, по проведению заседания указанной комиссии и признании принятого ею решения о наличии нарушений, допущенных К. Т. при организации питания обучающихся, неправомерным. Отменяя решение суда первой инстанции и прекращая производство по делу, Свердловский областной суд правомерно исходил из того, что К. Н. не является лицом, наделенным административными властными или иными публичными полномочиями, а оспариваемое истцом решение не содержит в себе властного волеизъявления и не является обязательным для исполнения, поскольку носит рекомендательный характер. При этом суд апелляционной инстанции отметил, что К. Т. не лишена права на оспаривание решения комиссии по противодействию коррупции в рамках гражданского судопроизводства, при оспаривании приказа о привлечении к дисциплинарной ответственности8.

По другому делу Октябрьский районный суд г. Мурманска, напротив, отказал в принятии административного искового заявления Ш., находящегося в следственном изоляторе, о признании незаконным бездействия начальника медицинской части ФСИН России, выразившегося в ненаправлении Ш. в медицинское учреждение для обследования. Приходя к такому выводу, суд первой инстанции, а затем и суд апелляционной инстанции, которым решение районного суда было оставлено без изменения, посчитали, что правоотношения, возникшие между истцом и от-

ветчиком по вопросу оказания медицинской помощи лицам, содержащимся под стражей в следственных изоляторах, не вытекают из административных или иных публичных правоотношений и носят гражданско-правовой характер, а потому подлежат рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ отменила все состоявшиеся по делу решения, указав, что Ш., обращаясь в суд за защитой своих прав, оспаривал бездействие должностного лица, которое, по его мнению, не исполняло требования федерального законодательства, регулирующего вопросы предоставления медицинской помощи лицам, заключенным под стражу. Как отметил суд, в силу занимаемой должности начальник медицинской части, являющейся структурным подразделением следственного изолятора, либо филиалом лечебно-профилактического учреждения, наделен властными полномочиями, реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов в сфере охраны здоровья в отношении лиц, находящихся под стражей в следственных изоляторах, т. е. правоотношения, возникающие в связи с необходимостью предоставления административному истцу медицинской помощи не основаны на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности.

На этом основании материал по административному иску Ш. был направлен в Октябрьский районный суд г. Мурманска для решения вопроса о принятии административного искового заявления к производству и рассмотрения заявленных требований по существу в порядке административного судопроизводства9.

Сходная правовая позиция по вопросу о разграничении административных и гражданских дел была также сформулирована в определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 8 июня 2016 г. № 5-КГ16-56 по делу о признании незаконными действий ФГБУ «3 Центральный военный клинический госпиталь им. А. А. Вишневского» Минобороны России, ФГКОУ «Московский кадетский корпус "Пансион воспитанниц Министерства обороны Российской Федерации"», связанных с нарушением права несовершеннолетней Г. на обучение в кадетском корпусе, в рамках которого обжаловалось решение о направлении Г. на медицинское освидетельствование и ставился вопрос об исключении записи об освидетельствовании из книги протоколов заседаний военно-врачебной комиссии и истории болезни, а также о признании заключения военно-врачебной комиссии незаконным.

Необходимо отметить, что, если бы в деле Ш. на стороне властного участника спорного правоотношения в качестве должностного лица выступал врач или главный врач лечебно-профилактического медицинского учреждения государственной или муниципальной систем

здравоохранения (например, больничного, амбу-латорно-поликлинического, санаторно-курортного, диспансерного и т. п.), а не государственный служащий, каковым является начальник медицинской части ФСИН России, то оснований для разрешения данного спора в порядке административного судопроизводства не имелось бы10. Не имелось бы таких оснований и в том случае, если бы в деле Г. на стороне ответчика выступало государственное, муниципальное или частное учебное заведение, а не подведомственное органу государственной власти образовательное учреждение, должностные лица которого имеют статус государственных служащих.

Надо сказать, что такой подход не является новым, он сформировался еще в период действия главы 25 ГПК РФ, нормы которой не допускали возможности ее применения в случае обжалования решений и действий (бездействия) органов управления организациями и их объединениями, общественными объединениями, политическими партиями, а также их руководителей11. Следуя такой логике, суды по-прежнему исходят из того, что подобные споры, связанные, например, с обжалованием результатов военно-врачебной, медико-социальной и иных экспертиз, проводимых учреждениями, подведомственными органам публичной власти, а также иных действий и решений, связанных с предоставлением государственных услуг по проведению экспертиз, или с реализацией права граждан на получение медицинской помощи либо права на образование (скажем, дела об оспаривании отказа медицинского учреждения в прикреплении к нему гражданина, споры об отказе в приеме в учебное заведение и о признании незаконным отчисления ребенка из школы или студента из вуза), должны рассматриваться по правилам искового производства12. Причем в последнем случае выбор процессуальной формы рассмотрения дела не ставится в зависимость от того, лежит ли в основе взаимоотношений сторон договор об оказании платной образовательной услуги, либо такая услуга оказывается бесплатно за счет бюджетных ассигнований, и каковы причины принятия такого решения (это может быть как неоплата обучения по договору на оказание услуг, так и невыполнение школьником или студентом учебной программы).

Объяснение тому простое: ни в одном из таких споров нет ни государственного органа, ни органа местного самоуправления, ни организации, которой делегированы государственно-властные полномочия, ни государственного или муниципального служащего, выступающих на стороне властного субъекта.

Как уже отмечалось, сказанное не касается тех организаций, которым переданы отдельные

публично значимые государственные полномочия по исполнению и применению законов. Например, из положений законодательства, устанавливающего основы государственной политики в области предупреждения распространения туберкулеза в Российской Федерации13, следует, что противотуберкулезные медицинские организации наделяются публичными полномочиями в части возложения на них обязанности по информированию территориальных органов Ро-спотребнадзора о выявлении опасного инфекционного заболевания и отказе инфицированного лица от прохождения лечения. Причем получение такой информации органом, осуществляющим федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, влечет негативные публично-правовые правовые последствия для инфицированного лица, в отношении которого может быть принято решение о нежелательности его пребывания на территории Российской Федерации, являющегося основанием для запрета его въезда в Россию. Следовательно, действия (бездействие) противотуберкулезной медицинской организации, связанные с реализацией ею государственных полномочий по выявлению опасных инфекционных заболеваний и информированию о них компетентных государственных органов, подлежат оспариванию в порядке, установленном КАС РФ14.

Во избежание ошибок в правоприменении необходимо учитывать и то, что присутствие в спорном правоотношении властного субъекта само по себе еще не свидетельствует о публично-правовом характере спора и его отнесении к предмету регулирования КАС РФ.

Приведем пример.

Н. обратился в Кувшинский городской суд Свердловской области с административным исковым заявлением к Администрации Кушвинского городского округа о признании незаконным бездействия Администрации в виде невыполнения работ, направленных на восстановление технологического подключения к централизованным сетям холодного водоснабжения индивидуального жилого дома Н. и обязании административного ответчика устранить допущенные нарушения, ссылаясь на то, что после ремонта централизованной водопроводной сети путем ее замены на новый водопровод работы по подключению его жилого дома к системе водоснабжения не были проведены.

Решением городского суда в удовлетворении требований Н. было отказано.

При рассмотрении апелляционной жалобы Н. на указанное решение Судебная коллегия по административным делам Свердловского областного суда установила, что в рамках муниципального контракта был проведен капитальный ремонт сетей ХВС с переносом нового трубопровода, предусматривающего

подключение к нему жилого дома Н. Однако новый трубопровод к дому Н. не был подключен, поскольку до ремонта системы водоснабжения коммунальную услугу ХВС он получал от ООО «Родник», а водопровод, соединяющий жилой дом и центральную магистраль не был отражен в существующей до этого схеме водоснабжения, которая стала основой для разработки технического задания к вышеуказанному муниципальному контракту.

На этом основании и принимая во внимание, что критерием правильного определения вида судопроизводства (исковое или административное), в котором подлежат защите права и свободы гражданина и организации, оспаривающих решение, действие (бездействие) органа публичной власти, является характер правоотношений, который предопределяется не только участием в них в качестве одного из субъектов такого органа, но и тем, что участники таких правоотношений не обладают равенством и один из них наделен властными полномочиями по отношению к другому, суд решил, что в рассматриваемом споре Администрация Кушвинского городского округа выступает ни как орган местного самоуправления, наделенный соответствующими публичными полномочиями по организации водоснабжения населения, а как хозяйствующий субъект, реализующий свои права и обязанности в отношении муниципального имущества - системы водопровода, находящегося на балансе муниципального образования.

С учетом изложенного суд сделал вывод о том, что заявленный спор не вытекает из административных и иных публичных правоотношений и не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке административного судопроизводства, в связи с чем решение городского суда было отменено, а производство по делу прекращено15.

Таким образом, выясняя характер требований лица, не согласного с решением или действием (бездействием) органа публичной власти, должностного лица, государственного или муниципального служащего, необходимо исходить из того, обусловлен ли возникший между ними спор осуществлением публично-правовых полномочий властного субъекта, определяющего порядок и условия вступления в правоотношения с его участием другого лица, не обладающего властными полномочиями или таким же объемом властных полномочий. Например, подобный спор может возникнуть вследствие принятия органом государственной власти, иным государственным органом или органом местного самоуправления правового акта управления, носящего исполнительно-распорядительный характер, или совершения властно-распорядительного действия, обусловленных осуществлением соответствующим органом или должностным лицом управленческих функций, в

том числе по контролю и надзору в определенной сфере деятельности, при реализации которых ни в договорные, ни в вещно-правовые, ни в какие-либо иные правоотношения, регулируемые нормами гражданского права, лицо по своему волеизъявлению на правах равной стороны с органом публичной власти не вступает.

В частности, ни у кого из представителей административно-правовой науки не возникает сомнений, что именно в порядке административного судопроизводства должны рассматриваться споры о признании незаконным решения органа власти об отказе в предоставлении ребенку места в дошкольном образовательном учреждении, о признании незаконным решения органа местного самоуправления об отказе в постановке на учет или о снятии с учета в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий, об оспаривании размера задолженности по алиментам, определенной судебным приставом-исполнителем, а также государственно-служебные споры.

Тем не менее практика Верховного Суда РФ по указанным вопросам двойственна и противоречива. Так, до принятия КАС РФ Верховный Суд РФ последовательно исходил из того, что требования о предоставлении органом местного самоуправления места ребенку в дошкольном образовательном учреждении подлежат рассмотрению в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, поскольку в данном случае ставится вопрос о надлежащем либо ненадлежащем исполнении органом публичной власти полномочий, возложенных на него законом, и о нарушении конституционного права ребенка на доступное бесплатное дошкольное образование16.

Похожая ситуация складывалась и в практике рассмотрения дел об оспаривании решений органов местного самоуправления об отказе в постановке и о снятии с учета в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий, которые до вступления в силу КАС РФ разрешались по правилам главы 25 ГПК РФ17. В качестве главного аргумента по этому поводу Верховный Суд РФ указывал на то, что при рассмотрении данной категории дел суд не разрешает спор о праве, а лишь проверяет законность оспариваемого решения с точки зрения его соответствия требованиям законодательства, регулирующего возникшие между сторонами отношения, связанные с осуществлением органом публичной власти полномочий, носящих властно-распорядительный характер, по ведению списка лиц, нуждающихся в улучшении жилищных условий. При этом в судебных постановлениях по конкретным делам Верховный Суд РФ отмечал, что оснований для рассмотрения подобных дел в порядке искового

гражданского судопроизводства не имеется, так как на момент обращения в суд жилищные правоотношения еще не возникли, каких-либо требований искового характера не предъявляется, спора о праве на конкретное жилое помещение между заявителем и другими лицами не возникает, право собственности на определенное жилое помещение никем не оспаривается.

В порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, также рассматривались дела о признании незаконными постановлений судебных приставов-исполнителей об исчислении размера задолженности по алиментам. В обоснование данной точки зрения Верховный Суд РФ справедливо отмечал, что размер такой задолженности определяется в постановлении судебного пристава-исполнителя исходя из размера алиментов, установленного судебным актом или соглашением об уплате алиментов, в связи с чем отсутствуют основания полагать об имущественном характере заявленных требований и наличии спора о размере задолженности между сторонами18.

Однако в письме от 5 ноября 2015 г. № 7-ВС-7105/15 Верховный Суд РФ сориентировал нижестоящие суды на то, что все вышеперечисленные дела должны рассматриваться в порядке искового гражданского судопроизводства19, полагая, что во всех этих случаях между сторонами правоотношений имеется спор имущественного характера, касающийся реализации гражданами их социальных прав.

Очередной поворот в решении данных вопросов произошел только после выхода постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации», с принятием которого дела об оспаривании решений органов местного самоуправления об отказе в постановке на учет или о снятии с учета в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий, а также дела об оспаривании размера задолженности по алиментам, определенной судебным приставом-исполнителем, во многих судах стали вновь рассматриваться по правилам административного судопроизводства20.

Хотя здесь следует отметить, что в практике Верховного Суда РФ единообразный подход к порядку рассмотрения указанных дел до сих пор не сложился. Так, в определении от 6 июля 2016 г. по делу № 83-КГ16-5 Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ исходила из того, что споры, связанные с постановкой на учет и снятием с учета лиц, нуждающихся в улучшении жилищных условий, подлежат рассмотрению по правилам КАС РФ, а в определении

от 7 июня 2016 г. по делу № 49-КГ16-8 Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ рассмотрела аналогичный спор по правилам гражданского судопроизводства, притом что нижестоящие суды при его разрешении руководствовались нормами КАС РФ.

Видимо, поэтому в некоторых субъектах Российской Федерации по-прежнему сохранен подход, изложенный в письме Верховного Суда РФ от 5 ноября 2015 г.21

Оценивая ситуацию, складывающуюся в сфере применения положений ст. 1 КАС РФ, следует иметь в виду, что не любое действие (бездействие) или решение органа публичной власти, связанное с осуществлением возложенных на них функций в сфере государственного управления, может быть оспорено в порядке административного судопроизводства. Некоторые из них вообще не являются объектом самостоятельной судебной защиты.

В свое время важные разъяснения на этот счет были даны в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» применительно к положениям главы 25 ГПК РФ, которая до вступления в силу КАС РФ регулировала порядок рассмотрения данной категории дел. Так, в п. 1 названного постановления Верховный Суд РФ разъяснял, какие именно действия, бездействие и решения органов публичной власти могут являться предметом самостоятельной судебной проверки в рамках производства по делам, возникающим из публичных правоотношений.

Несмотря на то что в настоящее время упомянутое постановление не подлежит применению, на что прямо указано в п. 36 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016 г. № 36, принятого в связи с вступлением в силу КАС РФ, сформулированные в нем подходы по-прежнему являются серьезным ориентиром для судей, тем более что в новом постановлении Пленума Верховный Суд РФ своего мнения по этому поводу не высказал.

Так, чрезвычайно важное для обсуждаемых проблем положение содержится в п. 7 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2, в котором определено, какие действия и решения органов публичной власти, связанные с применением норм уголовного и уголовно-процессуального права, а также норм КоАП РФ, не подлежат рассмотрению в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений.

Руководствуясь приведенными в нем разъяснениями, применяемыми с учетом норм ныне действующего КАС РФ, судебная практика правомерно исходит из того, что нельзя оспорить в суде действия должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении по применению мер обеспечения, предусмотренных главой 27 КоАП РФ (например, действия сотрудника полиции по задержанию транспортного средства, отстранению от управления транспортным средством, изъятия вещей и документов), а также процессуальные документы, составленные в рамках производства по данным делам, за исключением решений, для которых главой 30 КоАП РФ установлен порядок их обжалования.

Во всех этих случаях суды обоснованно отказывают в принятии административных исковых заявлений или прекращают производство по делу применительно к п. 1 ч. 1 ст. 128 или п. 1 ч. 1 ст. 194 КАС РФ, ссылаясь на то, что подобные действия должностных лиц не образуют самостоятельного предмета судебной защиты (материально-правового спора), а признание их неправомерными не направлено на восстановление нарушенных, по мнению административных истцов, прав. Что же касается протоколов применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и иных документов, оформленных в рамках административно-юрисдикци-онного производства (например, акта проверки соблюдения земельного законодательства, акта обмера земельного участка, протокола об административном правонарушении), то они являются доказательствами по конкретному делу об административном правонарушении, в рамках которого и подлежат оценке.

Правда, одно уточнение мы все-таки обязаны внести. В соответствии с правовой позицией Верховного Суда РФ, выраженной в п. 7 вышеупомянутого постановления Пленума от 10 февраля 2009 г. № 2, если производство по делу об административном правонарушении прекращено, то действия, совершенные при осуществлении производства по этому делу, повлекшие за собой нарушение прав и свобод гражданина или организации, создание препятствий к осуществлению ими прав и свобод, незаконное возложение какой-либо обязанности после прекращения производства по делу, могут быть оспорены по правилам производства по делам, возникающим из публичных правоотношений. В таком же порядке могут быть оспорены действия должностных лиц в случае, когда дело об административном правонарушении не возбуждалось.

Данное разъяснение не утрачивает своей актуальности и сейчас, так как в сравнении с

положениями главы 25 ГПК РФ правовое регулирование указанных вопросов в КАС РФ не претерпело каких-либо существенных изменений.

Большое значение для функционирования института административного судопроизводства имеет положение п. 9 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2, в котором закреплено, что правильный выбор вида судопроизводства (исковое или по делам, возникающим из публичных правоотношений), в котором подлежат защите права и свободы гражданина или организации, не согласных с решением, действием (бездействием) органа публичной власти, не зависит от избранной им формы обращения в суд (например, подача искового заявления или административного искового заявления).

Приведенная позиция согласуется с правовой позицией Конституционного Суда РФ, который неоднократно указывал на то, что из права на судебную защиту не следует возможность выбора лицом по своему усмотрению той или иной процедуры судебной защиты, особенности которых применительно к отдельным видам судопроизводства и категориям дел определяются исходя из Конституции РФ и федеральных законов22.

Следовательно, и суд для обеспечения права на судебную защиту граждан и организаций не вправе произвольно выбирать для себя порядок судопроизводства, а обязан действовать по правилам процедуры, установленной законодательством для данного вида судопроизводства. При этом суд определяет действительное материально-правовое положение сторон, т. е. применяет нормы права к тому или иному конкретному случаю в споре о праве.

Приведенный подход был воспринят законодателем, который предусмотрел в КАС РФ серьезные правовые последствия ошибок лица в выборе вида судопроизводства (административное или гражданское).

Так, из содержания п. 1 ч. 1 ст. 128 и п. 1 ч. 1 ст. 194 КАС РФ следует, что, если лицо оформило свои исковые требования как административное исковое заявление, суд, в зависимости от момента выявления ошибки в формулировании требований и в целях защиты интересов другой стороны спора, должен отказать в принятии заявления или прекратить производство по делу. Аналогичные положения включены в п. 1 ч. 1 ст. 134 и ст. 220 ГПК РФ.

Отметим, что такой подход, реализованный в ныне действующем законодательстве, существенно отличается от прежнего регулирования, в рамках которого производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, осуществлялось по правилам ГПК РФ, в соответствии

с которым неправильный выбор лицом вида судопроизводства мог повлечь лишь оставление заявления без движения либо без рассмотрения, сохраняя для лица возможность повторного обращения в суд, а в случае установления спора о праве, относящегося к подсудности иного суда, -возвращение заявления.

Более того, в условиях совмещения административного и гражданского судопроизводства в ГПК РФ судебная практика исходила преимущественно из того, что неправильный выбор судом вида судопроизводства (исковое или по делам, возникающим из публичных правоотношений) сам по себе не является основанием для отмены принятого решения в вышестоящем суде, если допущенное нарушение не повлияло на содержание и объем самого права лица на судебную защиту и не привело к неправильному разрешению дела по существу.

В настоящее время судебная практика по этому вопросу еще недостаточно устойчива. Однако анализ уже складывающихся тенденций свидетельствует о том, что в большинстве случаев суды склоняются в пользу сохранения уже сложившихся подходов, полагая, что незначительные процессуальные ошибки, допущенные заявителем при избрании вида судопроизводства, например неправильно избранная форма обращения в суд (административное исковое заявление вместо искового), ссылки в мотивировочной части административного искового заявления на нормы ГПК РФ и наоборот, не могут быть основанием для отказа в принятии иска или прекращения производства по делу (в зависимости от момента выявления ошибки) и могут быть устранены самим заявителем после оставления его заявления без движения с разъяснением ему формы и способа защиты своих прав23.

В свою очередь, если суд первой инстанции уже рассмотрел дело, допустив ошибку в выборе вида судопроизводства, вышестоящие суды, как правило, либо сами пересматривают данное дело в надлежащей процедуре, проверяя законность и обоснованность принятого решения с точки зрения правильности применения нижестоящим судом норм материального права и соблюдения им иных процессуальных норм, не связанных с неправильным выбором вида судопроизводства, либо отменяют судебное решение и направляют дело на новое рассмотрение, указывая на допущенное судом нарушение в определении вида судопроизводства24.

На наш взгляд, с точки зрения эффективности защиты прав граждан первый подход является наиболее предпочтительным, так как позволяет вышестоящему суду устранить ошибки, допущенные судом первой инстанции, если они не

затрагивают само существо предмета судебной деятельности и не препятствуют восстановлению прав лица, обратившегося за судебной защитой.

В практике Верховного Суда РФ уже имеются примеры решения данного вопроса именно таким образом.

Характерно в этом отношении следующее дело.

Р. обратился в суд с исковым заявлением о признании незаконным постановления судебного пристава-исполнителя о взыскании исполнительского сбора, ссылаясь на то, что исполнительский сбор в полном объеме уже был уплачен одним из солидарных должников.

Суды первой и апелляционной инстанций рассмотрели данное дело в порядке искового гражданского судопроизводства и отказали Р. в удовлетворении заявленных требований. С этим не согласилась Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ, которая рассмотрела кассационную жалобу Р. в порядке, предусмотренном КАС РФ, и, установив существенные нарушения судами первой и апелляционной инстанций норм материального права, приняла решение о признании незаконным и отмене оспариваемого Р. постановления судебного пристава-исполнителя25.

Очевидно, что если бы в рассмотренной ситуации Верховный Суд РФ прекратил производство по делу в связи с ошибочным рассмотрением его районным судом в ином процессуальном режиме, то лицо, обратившееся за защитой нарушенного права, было бы вынуждено повторно обращаться в суд первой инстанции с новым иском, облеченным в нужную процессуальную форму, что привело бы к объективной задержке в защите его прав на период очередного прохождения судебных процедур, а также к избыточности процессуальных действий, влекущих удорожание процесса как для государства, так и для его участников. И это при том, что именно суд, в который поступило первоначальное обращение лица, был обязан правильно определить предмет судебной защиты, характер требований и добиться рассмотрение дела в установленном законом порядке.

Сказанное неизбежно приводит к выводу о том, что правильное избрание вида судопроизводства, хотя и обеспечивает индивидуализацию процессуально-правового регулирования, позволяя рассмотреть дело в процессуальном режиме, наиболее отвечающем характеру возникшего спора и обеспечивающем оптимальный баланс соотношения интересов спорящих сторон, однако не должно становиться самоцелью. В связи с этим ошибки в выборе вида судопроизводства не должны создавать неоправданные помехи для лица, желающего защиты своего права.

Кстати, на это ориентирует и практика Конституционного Суда РФ, который в постановлении от 11 ноября 2014 г. № 28-П указал, что институциональные и процедурные условия осуществления права на доступ к механизмам правосудия должны не только предотвращать неоправданные задержки при рассмотрении дела, но и отвечать требованиям процессуальной эффективности, экономии в использовании средств судебной защиты и тем самым обеспечивать справедливость судебного решения.

Основываясь на правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в названном постановлении, в определении от 12 января 2017 г. по делу № 49-КГ16-27 Верховный Суд РФ сформулировал важное положение о том, что в случае прекращения производства по делу, ошибочно принятому судом к рассмотрению в порядке административного или гражданского судопроизводства, суд должен передать это дело для рассмотрения в надлежащей судебной процедуре, если не имеется иных препятствий для рассмотрения дела в том же суде в ином судебном порядке26.

Полагаем, что реализация данного подхода в деятельности судов, в числе прочего, позволит оправдать достоинства раздельного существования административного и гражданского судопроизводства и не перечеркнуть их издержками воплощенной в законе идеи, преодолев распространенную на практике ситуацию, когда после прекращения производства по гражданскому или административному делу на основании ст. 220 ГПК РФ или п. 1 ч. 1 ст. 194 КАС РФ, соответственно, гражданин вынужден повторно обращаться в тот же суд с новым иском, оформленным в соответствии с процессуальным законом, подлежащим применению.

Таким образом, если гражданин обратился в районный суд, например, с административным исковым заявлением, которое суд принял к рассмотрению в порядке, предусмотренном КАС РФ, а затем прекратил производство по делу в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 194 КАС РФ в виду необходимости его рассмотрения в порядке гражданского судопроизводства, он должен зарегистрировать данное дело в качестве гражданского и вынести определение о принятии поданного иска к производству на основании ст. 133 ГПК РФ.

Вопрос об определении границ административного судопроизводства и его соотношения с гражданским судопроизводством имеет еще один практический аспект, связанный с применением положений ст. 8 Гражданского кодекса РФ, согласно которой гражданские права и обязанности возникают, в частности, из актов государственных органов и органов местного

самоуправления. По мнению Верховного Суда РФ, выраженному в п. 1 постановления Пленума от 27 сентября 2016 г. № 36, споры о признании таких актов недействительными (незаконными), если их исполнение привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей, не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном КАС РФ.

Иначе говоря, предусмотренный КАС РФ порядок рассмотрения дел об оспаривании действий (бездействия) и решений органов публичной власти недопустим в тех случаях, когда требования, вытекающие из публичных правоотношений, носят имущественный характер, т. е. когда имеется спор о гражданских правах и (или) обязанностях27.

В свою очередь, в порядке административного судопроизводства подлежат рассмотрению дела об оспаривании правовых актов управления, принятых органами публичной власти и их должностными лицами в связи с осуществлением ими управленческих функций, в том числе по контролю и надзору в определенной сфере деятельности, при реализации которых ни в договорные, ни в вещно-правовые, ни в какие-либо иные правоотношения, регулируемые нормами гражданского права, лицо по своему волеизъявлению на правах равной стороны с органом публичной власти не вступает. Следует иметь в виду, что при рассмотрении таких дел суд также разрешает спор, однако по своей правовой природе этот спор является административно-правовым, а не гражданским28.

В частности, рассматриваемые в порядке КАС РФ требования о признании незаконными действий и решений органов публичной власти, связанных с осуществлением властно-распорядительных функций в отношении объектов недвижимости, следует отличать от рассматриваемых в порядке ГПК РФ гражданско-правовых споров о праве собственности или ином вещном праве на конкретное недвижимое имущество, в основе которых лежат вещно-правовые способы защиты прав лица, обратившегося в суд.

В соответствии с разъяснениями, содержащимися в п. 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 10, Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 29 апреля 2010 г. № 22, к гражданским искам о правах на недвижимое имущество относятся, в частности, иски об истребовании имущества из чужого незаконного владения, об устранении нарушений права, не связанных с лишением владения, о признании права, установлении сервитута, установлении границ земельного участка, освобождении имущества от ареста.

Как показывает практика, в ряде случаев выбор вида судопроизводства, в котором подлежит

разрешению тот или иной спор с участием органа публичной власти, не вызывает каких-либо сложностей.

Так, исходя из характера заявленного лицом требования, суды в основном правильно разграничивают административные и гражданские дела, связанные с оспариванием решений уполномоченных органов о государственной регистрации права на конкретный объект недвижимости. В случае, когда такое требование мотивировано нарушением государственным регистратором положений Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (по форме, срокам, основаниям, процедуре принятия оспариваемого решения), оно подлежит разрешению по нормам КАС РФ. В этом же порядке следует рассматривать дела об оспаривании отказа или приостановления государственной регистрации на недвижимое имущество по причине нарушения требований указанного закона29. Однако и в одном и другом случаях в порядке административного судопроизводства суд вправе сделать вывод о допущенном властным субъектом нарушении лишь при отсутствии уже зарегистрированного права собственности или иного вещного права третьего лица на это имущество, свидетельствующего о наличии гражданско-правового спора между заявителем и третьим лицом, который может быть разрешен только в порядке гражданского судопроизводства.

Без труда может быть также решен вопрос о порядке рассмотрения дел, связанных с реализацией органами публичной власти, наряду с полномочиями по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, иных регистрационных полномочий (например, по регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания, регистрации транспортных средств, государственной регистрации общественных организаций, средств массовой информации и др.), а также полномочий по постановке на учет (например, по постановке физических лиц на учет в налоговом органе, постановке на кадастровый учет объектов недвижимости) и по включению в списки лиц, обладающих правом на получение социальных гарантий и государственной социальной помощи, предусмотренной федеральным и региональным законодательством.

Аналогичным образом подлежит разрешению вопрос о порядке рассмотрения дел, связанных с сохранением жилого помещения в переустроенном и (или) перепланированном состоянии. Например, в порядке административного судопроизводства суд вправе признать незаконным отказ органа, уполномоченного принимать решения о согласовании переустройства и (или)

перепланировки жилого помещения, если гражданин обратился с заявлением об оспаривании такого решения, в котором содержатся выводы о несоответствии перепланированного и (или) переустроенного жилого помещения правилам и нормам технической эксплуатации жилищного фонда, либо имеется ссылка на непредставление заявителем перечисленных в ч. 2 ст. 26 Жилищного кодекса РФ документов. При этом, если в ходе судебного разбирательства будет установлено, что все необходимые документы заявителем представлены, а произведенные переустройство и (или) перепланировка отвечают требованиям закона, то в решении суда по такому делу должно быть указано о возложении на уполномоченный орган обязанности по согласованию переустройства и (или) сохранении жилого помещения в переустроенном и (или) планированном состо-янии30.

Вместе с тем, если отказ уполномоченного органа в согласовании переустройства и (или) перепланировки жилого помещения мотивирован нарушением прав и законных интересов других граждан и (или) созданием угрозы их жизни и здоровью, в частности, наличием возражений со стороны владельцев соседних квартир, то вопрос о сохранении жилого помещения в переустроенном и (или) перепланированном состоянии подлежит разрешению судом в порядке, предусмотренном ГПК РФ, в рамках искового произ-водства31. Исковой порядок рассмотрения требований граждан о сохранении жилого помещения в переустроенном и (или) перепланированном состоянии подлежит применению и в том случае, когда органом, осуществляющим согласование, предъявлен иск о продаже жилого помещения с публичных торгов или о расторжении договора социального найма.

В сфере жилищных правоотношений в порядке искового гражданского судопроизводства также необходимо рассматривать дела, связанные с заключением, изменением и прекращением договора социального найма жилого помещения, так как существенным обстоятельством для разрешения таких дел является выяснение вопроса о наличии или отсутствии у гражданина права на предоставление ему в пользование определенного жилого помещения, что относится к сфере гражданско-правового регулирования.

Следует всё же признать, что в условиях самостоятельного правового регулирования административного и гражданского судопроизводства, определенные сложности, связанные с выбором процессуальных норм, подлежащих применению (КАС РФ или ГПК РФ) в свете положений ст. 8 Гражданского кодекса РФ, всё равно остаются, поскольку основным критерием разграничения

видов судопроизводств всегда будет выступать сущность рассматриваемого дела, которая в силу ее неоднозначности, а также распространенности случаев соединения административных и гражданских требований может вызывать разную оценку природы сложившихся спорных правоотношений как правоприменителями, так и заявителями.

Возьмем, к примеру, сферу земельных правоотношений. На момент вступления в силу КАС РФ подавляющее большинство дел, связанных с оспариванием действий (бездействия) и решений органов публичной власти, уполномоченных в этой сфере, рассматривалось в рамках производства по делам, возникающим из публичных правоотношений. В частности, в порядке главы 25 ГПК РФ разрешались споры о признании незаконными решений органов местного самоуправления об утверждении или об отказе в утверждении проекта границ или акта выбора земельного участка и предоставлении его гражданину по причине несоответствия данного проекта или акта требованиям градостроительного законодательства; жалобы на решения указанных органов о предоставлении либо отказе в предоставлении конкретного земельного участка в собственность, аренду либо на ином праве, в том числе для создания крестьянского (фермерского) хозяйства, занятия садоводством или для индивидуального жилищного строитель-ства32; дела об оспаривании решений органов публичной власти об отказе в постановке земельного участка на кадастровый учет и об отказе в оформлении документов для предоставления его гражданину в собственность либо о снятии земельного участка с кадастрового учета при отсутствии фактического спора о границах данного земельного участка.

В постановлениях по конкретным делам Верховный Суд РФ обосновывал такой подход тем, что во всех этих случаях требований искового характера к кому-либо подобные заявления не содержат, материального спора о праве на конкретный земельный участок между заявителем и другими лицами, обладающими таким же объемом прав и обязанностей, нет. По мнению Верховного Суда РФ, выраженному в постановлениях по конкретным делам, сам факт того, что, помимо оспаривания действия, бездействия или решения органа публичной власти, заявителем ставится вопрос об обязании предоставить ему земельный участок в собственность или в аренду, не свидетельствует о частно-правовой природе возникших отношений, а просьба о возложении обязанности предоставить земельный участок соответствует избранному способу защиты нарушенного права.

Вместе с тем в условиях разделения административного и гражданского судопроизводства Верховный Суд РФ занял иную позицию по этому вопросу, полагая, что во всех случаях, когда требование о признании незаконным индивидуального правового акта органа публичной власти в сфере земельных правоотношений затрагивает право заявителя на предоставление ему земельного участка в собственность, аренду или на ином правовом основании, например, когда такой акт является основанием для заключения договора аренды или регистрации права собственности на земельный участок, подтверждающей соответствующее гражданское право, имеет место гражданско-правовой спор, который должен разрешаться в порядке, предусмотренном ГПК РФ, вне зависимости от того, имеются ли притязания иных лиц на этот земельный участок или часть его.

С таким выводом Верховного Суда РФ следует согласиться, так как в условиях действующего регулирования полномочия суда при осуществлении правосудия по административным делам весьма ограничены - суд вправе проверить только законность оспариваемого акта с точки зрения правомочности органа, его принявшего, соблюдения процедуры его принятия и соответствия данного акта требованиям закона по форме, срокам и основаниям принятия, но не вправе решить вопрос о наличии или отсутствии у заявителя права на получение земельного участка на том или ином основании.

Таким образом, если требование об оспаривании акта органа публичной власти заявлено в контексте «основного» требования, возникающего из гражданских правоотношений, например, о предоставлении земельного участка или о признании права на земельный участок, то предпочтение должно отдаваться правилам гражданского судопроизводства, в рамках которого оценка законности данного акта будет осуществляться для целей формирования фактического состава, лежащего в основе гражданского иска.

Показательно в этом отношении следующее дело, рассмотренное Верховным Судом РФ.

А., как член СНТ, в пользовании которой находится земельный участок, предоставленный ей данным Товариществом в пределах границ арендуемых им земель, обратилась в суд с заявлением о признании незаконным решения Комитета по землеустройству Санкт-Петербурга об отказе в осуществлении действий по постановке занимаемого ею земельного участка на кадастровый учет и подготовке документов для оформления его в собственность на основании п. 4 ст. 28 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»33. А. пола-

гала, что отказ Комитета является незаконным, так как он мотивирован ссылкой на временный характер землепользования и отсутствие правовых оснований для оформления наружных границ и границ земельных участков, относящихся к общему имуществу СНТ.

Суды первой и апелляционной инстанций, рассмотревшие данное дело до вступления в силу КАС РФ, разрешили его в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ, признав ответ Комитета принятым в рамках компетенции этого органа и не противоречащим закону, а также констатировали отсутствие у А. права на бесплатное приобретение земельного участка в собственность в соответствии с п. 4 ст. 28 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ. При этом суды признали необходимыми условиями для приобретения членом СНТ земельного участка в собственность государственную регистрацию такого СНТ, предоставление ему земельного участка, утверждение проекта организации и застройки территории этого объединения и вынесение утвержденного проекта организации и застройки в натуре его членам, которые в данном случае отсутствовали.

Верховный Суд РФ с таким выводом не согласился, указав, что суды первой и апелляционной инстанций, рассмотрев дело по правилам главы 25 ГПК РФ, фактически разрешили спор о гражданском праве, констатировав лишь принятие оспариваемого акта надлежащим органом и в соответствии с его компетенцией, тогда как данное дело подлежало рассмотрению в порядке искового гражданского судопроизводства, в рамках которого судам следовало выяснить такие обстоятельства, имеющие существенное значение для передачи земельного участка в собственность А., как: входит ли этот земельный участок в состав территории СНТ, создано ли данное СНТ до вступления в силу Федерального закона № 66-ФЗ, является ли А. членом указанного СНТ и пользовалась ли она испрашиваемым земельным участком на законных основаниях, а также имело ли место бездействие со стороны СНТ по оформлению прав на общий земельный участок и могло ли оно служить препятствием для А. для реализации права на получение земельного участка в собственность.

В обоснование такого вывода Верховный Суд РФ отметил, что в соответствии с ч. 1 ст. 25 Земельного кодекса РФ право на земельный участок возникает по основаниям, установленным гражданским законодательством, одним из которых в силу подп. 2 п. 1 ст. 8 ГК РФ является акт органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица. Как указал суд, такой акт является основанием, в частности, для регистрации права собственности на земельный участок.

С учетом изложенного и принимая во внимание, что А. обратилась в суд, ссылаясь на наличие у нее права на бесплатное приобретение земельного участка в собственность в силу прямого указания закона

и фактически ставила вопрос о признании за ней данного права, Верховный Суд РФ сделал вывод о том, что существенным обстоятельством для разрешения заявленных А. требований является решение вопроса о наличии или отсутствии у нее права на предоставление в собственность испрашиваемого земельного участка, который суды первой и апелляционной инстанций не выяснили.

При таких обстоятельствах все состоявшиеся по делу решения были отменены и дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции34.

Таким образом, при разрешении дел о признании незаконными ненормативных правовых актов органов публичной власти в сфере земельных правоотношений административное судопроизводство может быть востребовано только в тех случаях, когда истец оспаривает соответствующий акт и не предъявляет требований о признании за ним права на земельный участок или о предоставлении ему земельного участка на том или ином основании.

Например, в порядке, установленном КАС РФ, подлежат рассмотрению дела об оспаривании отказа Росреестра в государственной регистрации права собственности на земельный участок по причине несоответствия решения о его предоставлении требованиям природоохранного законодательства или непредставления заявителем необходимых для регистрации данного права документов; решения Федеральной кадастровой палаты Росреестра о приостановлении осуществления государственного кадастрового учета земельного участка по основаниям, не связанным с наличием уже зарегистрированных прав на него35; отказа органа местного самоуправления в предоставлении земельного участка под принадлежащим заявителю объектом незавершенного строительства путем выкупа36 на основании ст. 36 Земельного кодекса РФ37; отказа органа местного самоуправления в выдаче схемы расположения земельного участка под принадлежащей заявителю на праве собственности части объекта недвижимости, при отсутствии спора о границах земельных участков, находящихся в фактическом пользовании заявителя и третьих лиц, согласных на выдел заявителю земельного участка по фактическому пользованию38; отказа в изменении вида разрешенного использования земельного участка по причине отсутствия указанного заявителем вида разрешенного использования в градостроительном регламенте39; отказа регистрирующего органа во внесении в ЕГРП сведений об измененной площади земельного участка в результате уточнения местоположения его границ, согласованного со смежными землепользователями, в связи с непредставлением документов, подтверждающих законность увели-

чения площади указанного земельного участка40.

И всё же в большинстве случаев признание незаконным ненормативного правового акта органа публичной власти представляет для истца ценность не само по себе, а только как необходимое условие для удовлетворения требования гражданско-правового характера41, связанного с защитой его нарушенного гражданского права. Например, в сфере жилищных правоотношений достаточно типичны ситуации, когда граждане оспаривают решения уполномоченных органов об отказе в постановке на учет или о снятии с учета лиц, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и ставят вопрос о предоставлении им жилого помещения и заключении договора социального найма.

В качестве еще одного типичного примера так называемых «сложных» дел можно привести распространенную на практике ситуацию, при которой требование об оспаривании индивидуального правового акта органа публичной власти сопряжено с гражданско-правовым требованием о возмещении убытков.

В настоящее время такие «сложные» дела не могут рассматриваться по правилам КАС РФ, поскольку в нем реализован отличный от гражданского процессуального законодательства подход к определению субъектного состава и процессуальных прав участников процесса, а также к распределению бремени доказывания юридически значимых обстоятельств, не рассчитанный на разрешение гражданско-правовых вопросов.

Последовательное и одновременное использование административного и гражданского судопроизводства при разрешении подобных дел также нецелесообразно, так как при последовательном обращении в суд возможно увеличение общего срока защиты и восстановления нарушенного права, а при одновременном - риск принятия противоречащих друг другу судебных актов. Более того, в обоих случаях возможны несовпадение подсудности административного и гражданского дела, а также различный состав ответчиков по указанным делам.

В связи с этим представляется правильным, что Верховный Суд РФ пошел по пути разрешения подобных дел в одном судебном производстве по правилам ГПК РФ. Об этом, в частности, свидетельствует разъяснение Верховного Суда РФ, содержащееся в п. 1 и п. 82 постановления Пленума от 17 ноября 2015 г. № 50 «О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства», по смыслу которого требование о возмещении вреда, причиненного действием (бездействием) судебного пристава-исполнителя, подлежит рассмотрению в порядке искового

гражданского судопроизводства, независимо от того, признавалось ли соответствующее действие (бездействие) незаконным в отдельном судебном производстве, либо такое требование заявлено одновременно с требованием о возмещении вреда, либо требование о законности действия (решения) судебного пристава-исполнителя вообще не заявлялось.

Как справедливо отметил Верховный Суд РФ, то обстоятельство, что действия (бездействие) судебного пристава-исполнителя не были признаны незаконными по судебному решению, не является основанием для отказа в иске о возмещении вреда, причиненного этими действиями (бездействием), и их законность суд оценивает при рассмотрении иска о возмещении вреда. Приведенный подход является универсальным и подлежит применению при рассмотрении всех дел о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) и решениями органов публичной власти.

С учетом изложенного, очевидно, нельзя признать допустимой практику тех судов, которые в случае подачи административного искового заявления, содержащего требование о признании незаконными действий (бездействия) органа публичной власти, соединенное с требованием о возмещении вреда, отказывают в принятии иска или прекращают производство по административному делу в части требования о возмещении вреда.

С этой точки зрения не совсем логичной представляется позиция Верховного Суда РФ по вопросу о порядке рассмотрения дел об оспаривании действий и решений органов публичной власти, в которых требование о возмещении вреда отсутствует, но заявлено требование о компенсации морального вреда.

Признавая необоснованным рассмотрение таких дел по правилам административного судопроизводства, Верховный Суд РФ не согласился и с тем, что при наличии требования о компенсации морального вреда всё дело должно рассматриваться в порядке гражданского судопроизводства. Так, в определении от 18 января 2017 г. № 56-КГ16-37 по делу Махмудова М.Р.у. Верховный Суд РФ согласился с решением Судебной коллегии по административным делам Приморского краевого суда, которым было прекращено производство по административному делу об оспаривании действий ФБУ «Приморский краевой противотуберкулезный диспансер» в части требования о компенсации морального вреда с указанием на то, что оно подлежит рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства.

На первый взгляд, такой подход вполне оправдан, так как при рассмотрении требований о

взыскании денежных средств в счет компенсации морального вреда, равно как и требований о возмещении вреда, суд должен на основании положений ст. 15, 151 и 1064 ГК РФ установить наличие состава правонарушения, включающего факт причинения вреда, противоправность поведения причинителя вреда, причинную связь между двумя первыми элементами и вину причи-нителя вреда, т. е. разрешить гражданско-правовые вопросы, которые традиционно составляют предмет гражданского судопроизводства.

Однако если и придерживаться высказанной Верховным Судом РФ точки зрения о том, что требование о компенсации морального вреда может быть рассмотрено только по правилам ГПК РФ, то, как и в случае с делами об оспаривании действий (бездействия) органов публичной власти, соединенных с требованием о возмещении вреда, наиболее предпочтительным являлось бы рассмотрение таких дел по правилам ГПК РФ без выделения из них административно-правовых и гражданско-правовых требований, поскольку при отказе в иске или прекращении производства по административному делу в части требования о компенсации морального вреда, на что Верховный Суд РФ соориентировал нижестоящие суды в приведенном примере, не исключена возможность обращения заинтересованного лица в суд с данным требованием, заявленным в порядке, предусмотренном ГПК РФ, до разрешения административного дела в части требования о признании незаконным действия органа публичной власти со всеми последствиями, возникающими при последовательном и одновременном использовании заинтересованным лицом порядка административного и гражданского судопроизводства.

В связи с изложенным, считаем, что приведенный подход нуждается в дальнейшей корректировке, тем более что до принятия КАС РФ дела, возникающие из публичных правоотношений, обремененные требованием о компенсации морального вреда, успешно рассматривались по правилам главы 25 ГПК РФ, нормы которой не лишали суды возможности принимать правильные по существу решения, правильно применяя нормы материального права и правильно определяя обстоятельства, имеющие значение для дела42.

Полагаем, что и в настоящее время нет никаких препятствий к тому, чтобы сохранить уже сложившуюся практику и разрешать подобные дела в порядке административного судопроизводства, тем более что в большинстве случаев оснований для удовлетворения требования о компенсации морального вреда, заявленного, наряду с требованием об оспаривании действия (бездействия) или решения органа публичной

власти, не имеется, так как установить, что именно в результате незаконных действий соответствующего органа было осуществлено посягательство на нематериальные блага истца и были нарушены его личные неимущественные права, как правило, невозможно.

Хочется надеяться, что судебная практика по административным делам будет вырабатывать и уточнять критерии разграничения административных и гражданских дел, устанавливать пределы проведения судебного контроля за законностью действий и решений органов публичной власти, осуществляемого в порядке, предусмотренном КАС РФ, а также определять перспективы дальнейшего развития законодательства об административном судопроизводстве. И один лишь этот факт свидетельствует о необходимости продолжения научной дискуссии по освещенной в настоящей статье тематике.

1 Громошина Н. А. Дифференциация и унификация в гражданском судопроизводстве : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2010. С. 10.

2 См.: Аргунов В. В. О «бесспорных» моментах проекта Кодекса административного судопроизводства // Арбитражный и гражданский процесс. 2014. № 4. С. 39-44.

3 Справедливости ради отметим, что в практике Верховного Суда РФ встречаются случаи, когда дела о признании незаконными постановлений нотариусов об отказе в совершении нотариальных действий, в частности, об отказе в выдаче свидетельства о праве на наследство в связи с наличием еще одного возможного наследника, рассматриваются в порядке, предусмотренном КАС РФ. См. определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 30 ноября 2016 г. по делу № 18-КГ16-137.

4 Административное судопроизводство : учеб. для студ. высших учеб. заведений по направлению «Юриспруденция» / под ред. В. В. Яркова. М., 2016.

5 См., например: Кодекс административного судопроизводства : ожидания и перспективы : В. Ярков, А. Боннер, С. Никитин, Л. Туманова [и др.] // Закон. 2015. № 9. С. 18-32 ; Сахнова Т. В. Достижимо ли единство цивили-стического процесса? (В контексте концепции единого ГПК РФ и Кодекса административного судопроизводства) // Арбитражный и гражданский процесс. 2015. № 4. С. 3-10 ; Аргунов В. В. О «бесспорных» моментах проекта Кодекса административного судопроизводства.

6 О юридических лицах публичного права подробнее см.: Чиркин В. Юридическое лицо публичного права. М., 2007 ; Панкова О. В. Рассмотрение в судах общей юрисдикции дел об административных правонарушениях : науч.-практ. пособие / под ред. О. А. Егоровой. М., 2014. С. 92-95.

7 Например, в европейских странах в административных судах рассматриваются дела об обжаловании действий директора учебного заведения, отказавшего в приеме несовершеннолетнего в данное учебное заведение, а также издаваемые им приказы и распоряжения в отношении учащихся.

8 Апелляционное определение Свердловского областного суда от 20 июля 2016 г. по делу № 33а-11700/2016.

9 Кассационное определение Верховного Суда РФ от 2 ноября 2016 г. по делу № 34-КГ16-12.

10 См., например, кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 12 января 2017 г. по делу № 49-КГ16-27.

11 Разъяснения на этот счет были даны в п. 10 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих». См. также определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 2 марта 2011 г. по делу № 78-В11-1.

12 См., например, апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 3 марта 2016 г. № 33-3639/2016 по делу № 2-6540/2015 ; апелляционное определение Московского городского суда от 8 февраля 2016 г. по делу № 33-2710/2016.

13 См. п. 2 ст. 11 Федерального закона от 18 июня 2001 г. № 77-ФЗ « О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации и Положение о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 322.

14 Определение Судебной коллегии по административным делам от 18 января 2017 г. по делу № 56-КГ16-37.

15 Апелляционное определение Свердловского областного суда от 13 июля 2016 г. по делу № 33а-10956/2016.

16 Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 13 августа 2014 г. по делу № 35-КГ14-2.

17 Определения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 21 января 2015 г. по делу № 91-КГ14-4, от 27 мая 2015 г. по делу № 67-КГ15-2.

18 Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 20 мая 2015 г. по делу № 24-КГ15-2.

19 См. также определения Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 29 ноября 2016 г. № 1-КГ16-32, 1-КГ16-34.

20 См., например, определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 6 июля 2016 г. по делу № 83-КГ16-5 ; апелляционные определения Самарского областного суда от 18 ноября 2016 г. по делу № 33а-15118/2016, Саратовского областного суда от 28 октября 2016 г. по делу № 33а-8272/2016, Новосибирского областного суда от 25 октября 2016 г. по делу № 3311083/2016, Краснодарского краевого суда от 22 ноября 2016 г. по делу № 33А-30751/2016, постановления Президиума Санкт-Петербургского городского суда от 16 ноября 2016 г. по делу № 44га-149/2016, Кировского областного суда от 20 сентября 2016 г. по делу № 33А-4487/2016, Московского городского суда от 24 августа 2016 г. по делу № 33а-16598/2016, Свердловского областного суда от 27 июля 2016 г. по делу № 33а-12104/2016.

21 См., например, апелляционные определения Московского городского суда от 22 ноября 2016 г. по делам № 33-46561/2016, 33а-35910/2016, Московского областного суда от 12 октября 2016 г. по делу № 33а-28094/2016.

22 Постановления Конституционного Суда РФ от 22 апреля 2013 г. № 8-П, от 30 ноября 2012 г. № 29-П, от 21 января 2010 г. № 1-П.

23 См., например, апелляционное определение Московского областного суда от 14 ноября 2016 г. по делу № 33а-31337/2016.

24 Апелляционное определение Саратовского областного суда от 1 декабря 2016 г. № 33а-9219/2016.

25 Определение Верховного Суда РФ от 2 ноября 2016 г. по делу № 71-КГ16-14. См. также определения Верховного Суда РФ от 5 апреля 2016 г. по делу № 78-КГ16-3, от 17 мая 2016 г. по делу № 58-КГ16-4, от 8 июня 2016 г. по делу № 5-КГ16-56, от 7 июня 2016 г. по делу № 49-КГ16-8.

26 Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 12 января 2017 г. по делу № 49-КГ16-27.

27 Данный подход не является новым. Применительно к спорам, подведомственным арбитражным судам, подобную правовую позицию занимал Высший Арбитражный Суд РФ, который неоднократно указывал на то, что не относятся к категории дел, рассматриваемых в порядке административного судопроизводства по правилам главы 24 ГПК РФ.

28 Практическая значимость сказанного в полной мере проявляется при вынесении определения об отказе в принятии административного искового заявления или прекращении производства по административному делу в связи с тем, что данное дело подлежит разрешению в порядке гражданского судопроизводства. Как показывает практика, в подобных определениях судьи нередко ссьиаются на наличие спора о праве, не уточняя, о каком именно праве идет речь. Вместе с тем в данном случае суд должен указывать, что имеет место спор о праве, вытекающий из гражданских правоотношений, или спор о гражданских правах и обязанностях.

29 См., например, определение Верховного Суда РФ от 17 февраля 2016 г. по делу № 18-КГ15-187.

30 Такой подход сформировался еще в период действия главы 25 ГПК РФ и нашел отражение в Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ за II квартал 2006 г. См. также определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 12 января 2017 г. по делу № 56-КГ16-40.

31 См., например, определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 17 ноября 2015 г. по делу № 18-КГ15-206.

32 См., например, определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 21 января 2015 г. по делу № 18-КГ14-144.

33 В соответствии с данной нормой, действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений, в случае если земельный участок, составляющий территорию садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения, предоставлен данному некоммерческому объединению либо иной организации, при которой до вступления в силу настоящего Федерального закона было создано (организовано) данное некоммерческое объединение, гражданин, являющийся членом данного некоммерческого объединения, имеет право бесплатно приобрести в собственность земельный участок, предоставленный ему в соответствии с проектом организации и застройки территории данного некоммерческого объединения либо другим устанавливающим распределение земельных участков в данном некоммерческом объединении документом. Предоставление в указанном случае такого земельного участка в собственность этого гражданина осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, обладающими правом предоставления такого земельного участка, на основании заявления этого гражданина или его представителя.

34 Определение Судебной коллегии по гражданским судам Верховного Суда РФ от 31 мая 2016 г. по делу № 78-КГ16-20.

35 Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 3 августа 2016 г. по делу № 56-КГ16-7.

36 Указанные административные дела следует отличать от гражданских дел об оспаривании ненормативных актов органов публичной власти об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд и определении их выкупной цены.

37 Согласно приведенной норме земельные участки, занятые объектами незавершенного строительства, не могут быть предоставлены в собственность. Применение порядка выкупа земельных участков под объектами незавершенного строительства возможно в случаях, прямо указанных в законе, например, в силу положений п. 3 ст. 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» и п. 2 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного

кодекса Российской Федерации». См. определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 24 февраля 2016 г. по делу № 19-КГ15-48.

38 Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 10 февраля 2016 г. по делу № 18-КГ15-225.

39 Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 23 декабря 2015 г. по делу № 18-КГ15-182.

40 Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 16 декабря 2015 г. по делу № 80-КГ15-26.

41 См.: Юдин А. В. Режимы совместного и раздельного рассмотрения исковых требований в рамках гражданского и административного судопроизводства // Вестник экономического правосудия Российской Федерации. 2015. № 8.

42 Определения Судебной коллегии по административным делам от 28 сентября 2012 г. по делу № 66-КГ12-2, от 29 февраля 2012 г. по делу № 60-Г12-2, от 17 сентября 2014 г. по делу № 66-АПГ14-6.

Московский городской суд

Moscow City Court Judge

Панкова О. В., кандидат юридических наук, доцент, судья

e-mail: adm-mgs@mskud.ru тел.: 8 (495) 963-55-74

Pankova O. V., Candidate of Legal Sciences, Associate Professor

e-mail: adm-mgs@mskud.ru tel.: 8 (495) 963-55-74