CC BY
78
против Франции» (Dalia v. France) от 19 февраля 1998 г. // Reports 1998-I P. 91. § 52; Постановление Европейского суда по делу «Мееми против Франции» (Mehemi v. France) от 26 сентября 1997 г. // Reports 1997-V. P. 1971. § 34; Постановление Европейского суда по делу «Бултиф против Швейцарии», § 46; и Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Сливенко против Латвии» (Slivenko v. Latvia), жалоба N 48321/99, ECHR 2003-X, § 113).
19. Постановление Европейского суда по правам человека от 06.12.2007 «Дело «Лю и Лю (Liu and Liu) против Российской Федерации» // Бюллетень Европейского суда по правам человека. Российское издание. 2008. № 8. С. 104 - 120.
20. Шевцов В.С. Права человека и государство в Российской Федерации. М., 2002.
УДК 342.9
Тимошенко И.В., Вова К.П.
КРИТЕРИИ ЭФФЕКТИВНОСТИ МЕР АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕСТВЕННОСТИ В ОБЛАСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ
Содержательно статья представляет собой обзор научных взглядов на содержание критериев эффективности мер административной ответственности (административных наказаний) и их анализ применительно к области дорожного движения.
The article is a survey of scientific achievements to the contents of the criterions of the effectiveness of the types of administrative responsibility (administrative punishments) and its analysis in connection to the roadway traffic field
Ключевые слова: Административная ответственность, административное наказание, дорожное движение, критерии эффективности, правила дорожного движения
Key words: Administrative responsibility, administrative punishment, roadway traffic, criterions of the effectiveness, traffic regulations.
Исследование эффективности мер административной ответственности за правонарушения в той или иной сфере общественной жизни - это одна из наиболее важных, трудных и, как нам представляется, наименее изученных проблем современного административно-деликтного права. Поэтому настоящая публикация - это не только результат аналитических обобщений ее авторов касаемо затронутой проблематики применительно к такой области государственного управления и общественной жизни как дорожное движение, но и попытка привлечь внимание научной общественности к необходимости изучения эффективности мер административной ответственности (административных наказаний) применительно к иным сферам общественной жизни, охраняемым административно-правовыми санкциями.
Эффективность тех или иных административных наказаний за те или иные административные
правонарушения - это, с одной стороны, теоретическое осмысление механизма воздействия этих самых наказаний на нарушителей соответствующих норм и правил, что дает возможность судить о соот-носимости санкции и правонарушения, за которое она применяется, т. е. возможность установить, насколько оправдано применение тех или иных санкций в борьбе с теми или иными административными правонарушениями. А с другой стороны, такое теоретическое осмысление практически невозможно лишь на базе исследований, проводимых с помощью традиционных методов правовой науки. А возможно оно лишь в комплексном сочетании с глубокими и всесторонними исследованиями указанной проблемы с применением методов социологии, математики, психологии, статистики и ряда иных наук, которые в совокупности позволят ответить на вопрос: достигнуты ли цели той или иной санкции в отдельности или в купе с иными санкциями, иначе
говоря - какова их социальная эффективность? Поэтому сразу же оговоримся - мы перед собой такую задачу не ставили, и это должно быть предметом отдельного комплексного научного исследования.
Теоретических разработок, направленных на уяснение сущности и критериев эффективности административных наказаний не так уж и много. И все они так или иначе сводятся к фундаментальным работам таких известных ученых-административистов, как И.И. Веремеенко, Л.Л. Попови А.П. Шергин. Более современные авторы при анализе эффективности административных наказаний, как уже отмечено, так или иначе используют именно их методики.
Основным мерилом (масштабом оценки) эффективности правовой нормы является та цель, ради которой эта норма создавалась. В этой связи наиболее удачным и правильным, как отмечает И.И. Веремеенко [1, с. 167-168], представляется понимание эффективности как степени достижения тех целей, которые имел законодатель. Поэтому как И.И. Веремеенко [1, с. 170], так и Л.Л. Попов и А.П. Шергин [2, с. 182-183], справедливо выделяя в качестве целей административных наказаний (тогда -административных взысканий) общепревентивную, частнопревентивную и воспитательную цели, говорят об эффективности в трех аспектах: общепредупредительном, частнопредупредительном и воспитательном. Причем каждый из этих аспектов имеет свою четко выраженную обособленность и определенного рода смысловое значение. Так, при исследовании административно-правовых санкций может выясниться, что та или иная конкретная санкция обеспечивает достаточно хорошо достижение не всех трех целей, а только какой-либо одной либо двух. И тогда задача исследователя будет заключаться в том, чтобы выяснить причины слабой эффективности анализируемой им санкции в соответствующей части и, не предлагая коренного «ломки» этой санкции, выработать и обосновать конкретные, направленные на повышение ее эффективности, предложения о ее частичном «усовершенствовании».
Административное наказание, по-прежнему (как и ранее административное взыскание) выражая отрицательную оценку государством совершенного административного правонарушения, имеет при этом уже несколько иную, нежели ранее, целевую направленность, а именно - предупредительную (частнопревентивную) и профилактическую (общепревентивную) цели. Об этом прямо сказано в ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ: «Административное наказание яв-
ляется установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами». При этом воспитание лица, совершившего административное правонарушение, в духе соблюдения законов Российской Федерации и уважения к правопорядку (в отличие от прежнего закона - ст. 23 КоАП РСФСР 1984 г.) теперь законодателем напрямую не провозглашается в качестве самостоятельной цели административного наказания, подразумевая ее, однако, как это уже отмечалось в работах одного из авторов настоящей публикации [3, с. 80], «в опосредованном виде»: через штраф, лишение специального права и пр.
Установление целей административных наказаний само по себе является лишь предпосылкой для исследования их эффективности и не дает возможности рассуждать о ней в полном объеме. Необходимо не только закрепить нормативно цели административных наказаний, но и установить императивным путем - насколько эти цели достигаются правоприменительной практикой, ибо только результат действия есть проверка субъективного познания и критерий истинной объективности, поскольку применению подлежит закон как таковой, а не мотивы закона, т. е. не намерения законодателя.
Исходя из этих соображений эффективность административных наказаний по Веременко И.И., Попову Л.Л. и Шергину А.П. определяется как соотношение результата воздействия административных наказаний и соответствующих целей этих наказаний, что в формализованном виде выражается следующей формулой: Э = Р/Ц, где Э - это эффективность административных санкций, Р - результат действия санкции, а Ц - это цель санкции (наказания), определенная законодателем [2, с. 34].
С помощью данной абстрактной, на первый взгляд, формулы можно попробовать рассчитать эффективность административных наказаний как через призму частной, так и через призму общей превенции их целевого назначения.
В качестве примера возьмем административное наказание в виде лишения права управления транспортными средствами за управление транспортным средством водителем, находящимся в состоянии опьянения, либо за передачу управления транспортным средством лицу, находящемуся в состоянии опьянения (ст. 12.8 КоАП РФ) и попытаемся абстрактно (т. е. безотносительно к реальной статистике) рассчитать эффективность санкции данной
статьи КоАП РФ (т. е. конкретного административного наказания применительно к конкретному административному правонарушению).
Предположим, что в том или ином территориальном массиве (например, отдельном провинциальном городе) за тот или иной отчетный период (например, за год) административному наказанию в виде лишения права управления транспортными средствами сроком от полутора до двух лет за управление транспортными средствами в состоянии опьянения (ч. 1 ст. 12.8 КоАП РФ) были подвергнуты 100 человек. При этом, подвергая всех этих нарушителей указанному виду административного наказания, естественно, через призму положений ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ, преследуется вполне очевидная цель: предупреждение совершения наказанными лицами новых правонарушений аналогичной направленности.
Однако после применения данной санкции 10 человек из данной группы совершили вторично указанные административные правонарушения и были подвергнуты за это административному наказанию уже либо по части 3, либо по части 4 ст. 12.8 КоАП РФ (в зависимости от временного момента, когда ими были совершены вторичные, в том числе и повторные однородные административные правонарушения). Иными словами, целевое назначение примененного административного наказания в виде частной превенции в отношении этих 10 человек достигнуто не было. Остальные же 90 человек вторичных (в том числе и повторных) административных правонарушений не совершили, в отношении них можно с условной долей уверенности констатировать, что применение к ним административного наказания в совокупности с иными факторами возымело положительный результат и частнопре-вентивная цель административного наказания в отношении этих лиц была достигнута.
Таким образом, коэффициент эффективности частной превенции в рассматриваемом случае применительно к наказанию в виде лишения права управления транспортными средствами сроком от полутора до двух лет за управление транспортными средствами в состоянии опьянения равен:
Э = Р/Ц = (100-10)/100 = 90/100 = 0,9.
Соотношение результата действия административного наказания и его общепревентивной цели также определяется вышеуказанной формулой, однако имеет оно в этой формуле несколько иное количественное выражение: отношение общего числа адресатов правовой нормы, не нарушающих ее предписаний, к общему числу адресатов данной
нормы. Применительно к указанному выше примеру со ст. 12.8 КоАП РФ это может выглядеть так: если в городе насчитывается 10000 лиц, имеющих право управления транспортными средствами, из которых 100 были привлечены к административной ответственности за управление транспортными средствами в состоянии опьянения, то коэффициент эффективности общепревентивного воздействия административной санкции будет равен:
Э = (10000-100)/10000 = 9900/10000 = 0,99.
Разумеется, подобного рода коэффициенты дают лишь общее представление об уровне право-нарушаемости в той или иной сфере общественной жизни и применительно к нарушениям в этой сфере тех или иных конкретных норм и правил. И ответить на вопрос, является правомерное поведение адресатов следствием воздействия того или иного анализируемого и наказуемого в случае неисполнения запрета или следствием иных причин, - с помощью данного коэффициента эффективности, увы, невозможно. Однако определение этих коэффициентов позволяет сравнить эффективность различных административных наказаний, их возможности в отношении отдельных категорий правонарушителей, а также действенность административно-правовых санкций в предупреждении отдельных видов правонарушений. Следовательно, можно таким образом выявить и случаи, когда те или иные используемые законодателем средства правового воздействия оказываются малоэффективными. Ведь уже десятилетиями проверено и доказано, что простым ужесточением санкций искоренить правонарушаемость невозможно, и понизить ее уровень таким образом можно только до определенного уровня, тогда как решение проблемы должно иметь комплексный, более сложный характер, например, опосредование в правовых предписаниях требований социально-экономических и политических закономерностей развития общества и государства, учет общих принципов правового регулирования в процессе нормот-ворческой деятельности, соблюдение правил законодательной техники в процессе правотворчества, информированность адресатов о содержании обращенных к ним правовых предписаний, строжайшее соблюдение режима законности в процессе правоприменительной деятельности и пр.
И.И. Веремеенко, Л.Л. Попов и А.П. Шергин в своих работах выделяют ряд конкретных условий эффективности административно-правовых санкций, группируя их по двум направлениям:
1) условия эффективности административно-правовых санкций, связанные с действующим за-
конодательством (мы бы обозначили их, пожалуй, как условия эффективности нормативного характера), куда входят:
а) наличие систематизированного и стабильного законодательства, регулирующего применение административно-правовых санкций (мы бы, пожалуй, обозначили этот критерий несколько шире - как наличие систематизированного и стабильного законодательства, регулирующего установление и применение административных наказаний) и
б) информированность субъектов права о существующих административно-правовых запретах и санкциях за их нарушения;
2) условия эффективности административно-правовых санкций, связанные с их реализацией (мы бы, пожалуй, обозначили их несколько иначе - как условия эффективности правоприменительного характера), куда входят:
а) неотвратимость наказания за совершенный проступок;
б) оперативность (быстрота) производства по делам об административных правонарушениях;
в) последовательность (стабильность) административно-карательной практики;
г) реальность исполнения и достаточная репрессивность административных санкций;
д) использование в борьбе с административными правонарушениями всего арсенала принудительных и иных мер, предусмотренных законодательством;
е) информированность субъектов права о применении административных санкций;
ж) авторитет правоприменительного органа.
Нами проанализированы указанные критерии
(условия) применительно к сегодняшнему дню и к сфере административной ответственности за правонарушения в области дорожного движения. И результат этого анализа выглядит следующим образом.
Наличие систематизированного и стабильного законодательства является одним из наиболее важных и непременных условий эффективности административно-правовых санкций. Законодательство об административной ответственности является систематизированным, однако, стабильным его, особенно в области административной ответственности в области дорожного движения, признать, увы, нельзя. Постоянные изменения, вносимые как в Правила дорожного движения, так и, прежде всего, в главу 12 КоАП РФ, устанавливающую административную ответственность за нарушение этих правил, естественно, не могут способ-
ствовать повышению эффективности соответствующих административных санкций. Это факт и, как нам представляется, особо полемизировать здесь не о чем.
Среди условий эффективности административных наказаний, связанных с их применением, важное место занимает неотвратимость наказания. К сожалению, однако, далеко не всегда на практике за совершение административных правонарушений в области дорожного движения правонарушители даже в случаях выявления этих правонарушений сотрудниками органов ГИБДД МВД России привлекаются к административной ответственности. Единства правоприменительной практики нет не только в рамках ее сравнения на уровне отдельных (даже соседних) субъектов Российской Федерации, но и на уровне отдельных территориальных структур ГИБДД в пределах одного субъекта Российской Федерации. Так, в частности, проведенный нами анализ правоприменительной практики органов ГИБДД МВД России по Краснодарскому краю и по Ростовской области приводит к выводу о том, что нарушение правил применения ремней безопасности (ст. 12.6 КоАП РФ) - это чуть ли не основное нарушение Правил дорожного движения, наказуемое в Краснодарском крае, тогда как в Ростовской области эта норма КоАП РФ практически не применяется (во всяком случае статистика свидетельствует именно об этом). Аналогичный вывод можно сделать и в отношении так называемой «тонировки» автомобильных стекол: в Краснодарском крае это весьма распространенное административно наказуемое деяние, тогда как в Ростовской области за это практически не наказывают. И подобного рода примеров отсутствия единства правоприменительной практики, увы, предостаточно, поэтому еще раз подчеркнем, что практическая реализация принципа неотвратимости административного наказания, наравне с принципом единства правоприменительной практики, имеют далеко не последнее место на пути повышения эффективности административно-правовых санкций.
Анализируя правоприменительную практику по Южному федеральному округу, следует отметить, что уже наложенные (назначенные) административные наказания за совершение административных правонарушений в области дорожного движения на практике далеко не всегда реально исполняются. Речь идет, прежде всего, о таком виде административного наказания, как административный штраф, и о случаях не добровольного, а именно принудительного исполнения административ-
ных наказаний, опять же в сравнении правоприменительной практики Краснодарского края и Ростовской области. Так, в частности, в Краснодарском крае очень распространена система фиксации административных правонарушений в так называемом «автоматическом режиме» с использованием для этого в порядке ст. 2.6.1 КоАП РФ работающих в автоматическом режиме специальных технических средств, имеющих функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи. Штрафные квитанции (их в народе прозвали еще «письмами счастья») рассылаются затем, как того требуют положения ст. 2.6.1 КоАП РФ собственникам (владельцам) транспортных средств. Однако, в частности, в Ростовской области, как показывает проведенный нами анализ соответствующей правоприменительной практики (думается, что это общая по всей стране ситуация), механизм принудительного взыскания подобного рода штрафов в случае их неуплаты собственниками (владельцами) транспортных средств в так называемом «добровольном» порядке попросту отсутствует. Причина этого весьма банальна - из органов ГИБДД по Краснодарскому краю соответствующая информация не всегда передается в органы ГИБДД и органы ФССП по Ростовской области.
Следующим в череде обозначенных нами условий эффективности административных наказаний является оперативность (быстрота) производства по делам об административных правонарушениях. И здесь, казалось бы, особо полемизировать также не о чем: производство по делам об административных правонарушениях, как и любая иная разновидность административно-процессуальной деятельности, обладает определенного рода быстротой (оперативностью) по сравнению с иными видами юрисдикционных процессов (гражданским, уголовным и пр.). И тем не менее отметим, что оперативность (быстрота) производства по делам об административных правонарушениях не должна носить столь извращенные формы, как это, увы, имеет место быть в большинстве органов ГИБДД по тем субъектам Российской Федерации, входящими в Южный федеральный округ, чью административно-юрисдикционную практику мы анализировали. К сожалению, на практике (и весьма часто) имеют место следующие случаи попросту вопиющего нарушения прав граждан и законности в производстве по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения:
1) составление первичных процессуальных документов (протоколов опроса, объяснений и пр.)
без составления документа, процессуально свидетельствующего о делу (в частности, определения о возбуждении дела об административном правонарушении);
2) продажа гражданам в дежурных подразделениях ОГИБДД (чаще - на выходе из них или непосредственно рядом) бланков объяснений;
3) отказ в допуске к участию в деле защитника непосредственно на первоначальных этапах стадии возбуждения дела, когда профессиональная юридическая помощь особенно необходима;
4) назначение к рассмотрению одновременно по 30-40 дел об административных правонарушениях (как правило, ДТП), когда люди вынуждены часами просиживать в «живой» очереди таких же как они, а рассмотрение дел идет «поточно», а по сути - вообще без какого-либо рассмотрения как такового.
Нередки и случаи, когда человеку, явившемуся в орган ГИБДД по повестке на рассмотрение его дела по существу в назначенное время, практически сразу же вручается под расписку уже заранее отпечатанный текст постановления по делу, т. е. дела фактически рассматриваются заочно, чего КоАП РФ вообще не допускает.
Последовательность (стабильность) административно-карательной практики как критерий эффективности административных наказаний также вполне очевидна. «Шарахание из стороны в сторону в этом вопросе, увлечение на время минимальными или максимальными размерами санкций, ужесточение карательной практики в борьбе с одними проступками и послабление ее с другими самым отрицательным образом сказывается на эффективности административно-правовых санкций» [1, с. 176]. И ведь действительно, нарушения Правил дорожного движения и административно-правовые санкции за эти нарушения, что называется, «у всех на слуху», санкции за эти нарушения постоянно ужесточаются, видоизменяются и корректируются в отличие от многих иных видов административных правонарушений. Представляется, однако, что подобного рода ажиотаж вокруг административных правонарушений в области дорожного движения также излишен и не самым благоприятным образом влияет на их эффективность. Думается, что только стабильная административная практика может иметь большое общепревентивное значение, а никак не иначе. И публикуемая статистика лишь подтверждает этот тезис: карательные санкции постоянно ужесточаются, но на безопасность на дорогах страны это влияет крайне мало (линейной зависи-
мости по крайней мере, как уже выше было отмечено, точно нет).
Реальность исполнения и достаточная репрессивность административных санкций как условие эффективности административных наказаний нами уже выше были затронуты, и повторно на их анализе мы останавливаться не будем, отметив лишь, что эффективность административных санкций находится в прямой зависимости от их реального исполнения. Правовая санкция способна выполнить свою социальную функцию только тогда, когда она исполнена и виновный претерпел правоограниче-ния, составляющие ее содержание.
Использование в борьбе с административными правонарушениями всего арсенала принудительных и иных мер, предусмотренных законодательством, как условие эффективности административных санкций, в настоящее время должно сводиться именно к разнообразию административных санкций за то или иное противоправное деяние, т. е. к их альтернативности. Это условие, равно как и условие достаточной репрессивности административных наказаний, в отличие от большинства иных условий, может быть реализуемо только законодателем, а не правоприменителем. Что же касается «иных», наряду с принудительными, мер воздействия на правонарушителя (речь идет об общественном воздействии), то в современный период развития нашего государства они возможны и будут результативными лишь в аспекте создания в обществе общей непримиримости (на уровне правовой ментальности) к противоправному поведению на дорогах (равно как и в любых иных сферах общественной жизни).
Следует, пожалуй, отметить, что позитивные сдвиги в этой области уже есть. Так, в частности, постепенно водители перестают рассматривать инспектора на дороге исключительно как своего врага, призванного ущемить его (водителя) интересы всеми возможными (допустимыми законом) и невозможными (противоправными) способами. Ярким проявлением этого является существенное (как показывает личный опыт авторов настоящей публикации) снижение по сравнению с предыдущими годами и тем более десятилетиями случаев предупреждения водителями друг друга на дорогах посредством мигания дальним светом фар о том, что «мол, будь осторожен - где-то неподалеку притаился предприимчивый сотрудник ГИБДД». Ели встречный тебе водитель ничего не нарушает, то и инспектора ему боятся незачем, а если наруша-
ет - то тогда пусть его за это справедливо накажут в целях обеспечения безопасности на дорогах.
И наконец, последним из отмеченных нами выше факторов (критериев) эффективности административно-правовых санкций, связанных с их реализацией, является авторитет правоприменительного органа. И проблема-то действительно есть, поскольку в отличие от уголовно-правовых санкций, применение которых осуществляется исключительно судом, авторитет которого общепризнан, административные санкции применяются большим количеством субъектов государственного управления, должностные лица которых зачастую не имеют достаточной юридической подготовки. Причем юридическое образование уже давно стало не только общедоступным и чуть ли не самым востребованным обществом, а квалифицированных юридических кадров в органах административной юрисдикции по-прежнему явно недостаточно (в органах ГИБДД МВД России - уж точно). И эта кадровая проблема, безусловно, требует своего решения. Но только комплексными путями можно поднять авторитет правоприменителя (в частности, сотрудника ОГИБДД) в глазах обычного гражданина. И определенного рода работа государством в этом направлении ведется (была бы воля).
В заключение следует, пожалуй, отметить, что, безусловно, все указанные выше факторы (условия) эффективности административных наказаний за правонарушения в области дорожного движения не являются исчерпывающими, и, несомненно, их можно уточнить и дополнить в процессе тех или иных дальнейших конкретных исследований. Вместе с тем было бы целесообразно, чтобы как законодатель, так и правоприменитель к ним прислушались и, по возможности, учли в своей профессиональной деятельности.
Литература
1. Веремеенко И.И. Административно-правовые санкции. М., 1975.
2. Попов Л.Л., Шергин А.П. Управление, гражданин, ответственность (Сущность, применение и эффективность административных взысканий). Л., 1975.
3. Тимошенко И.В. Административная ответственность: Учебное пособие. М., 2004.
4. Веремеенко И.И., Попов Л.Л., Шергин А.П. Понятие и условия эффективности административных санкций // Правоведение. 1972. № 5.
