CC BY
108
РАЗДЕЛ II. СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО И РЕГИОНАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
А.Ю. Алексеев, А.Ю. Яковлев
КРАТКИЙ ОЧЕРК НОВЕЙШЕЙ ИСТОРИИ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В ГОРОДЕ МОСКВЕ
Аннотация. Статья посвящена эволюции органов исполнительной власти в городе Москве в период с 90-х гг. ХХ в. по настоящее время.
Ключевые слова. Москва, исполнительная власть, префектура, управа.
Формирование современной системы исполнительной власти города Москвы началось в 1991 году. В это время в Москве впервые в РСФСР был избран мэр и сформировано первое правительство города. На городских выборах 12 июня 1991 года большинством голосов москвичей Г.Х. Попов был избран Мэром Москвы, а вице-мэром - Ю.М. Лужков.
За прошедшее с 1991 года время, система органов исполнительной власти города претерпела изменения связанные с решением текущих городских задач, а также с принятием новых федеральных законов.
Нужно отметить, что управление Москвой до этого периода осуществлялась на основе взаимодействия советских и партийных органов. В конце 1980-х годов высшим органом власти в Москве оставался Московский городской совет депутатов трудящихся (Моссовет). Непосредственное руководство городским хозяйством осуществлял Исполнительный комитет Моссовета (он же Мосгорисполком), которым руководил Председатель и заместители Председателя. Они же формировали Президиум Исполкома Моссовета для оперативного решения некоторых вопросов.
В указанный период в компетенцию Мосгорисполкома входили, в частности, следующие вопросы:
- образование, преобразование, переименование, ликвидация организаций, подведомственных Моссовету, утверждение их уставов, положений и штатных расписаний, назначение и освобождение руководителей;
- отвод земельных участков под жилищное, гражданское и промышленное строительство;
- утверждение смет, проектных заданий, технических и технорабочих проектов на строительство зданий и сооружений;
- выдача разрешений на переоборудование, надстройку и снос зданий;
- переименование улиц и присвоение наименований проектируемым проездам;
- предоставление жилой площади номенклатурным работникам, видным ученым, деятелям литературы и искусства;
- определение лимитов для завоза иногородней рабочей силы;
- утверждение отчетов об исполнении районных бюджетов;
- заслушивание отчетов о работе Исполкомов районных советов.
Отдельными сферами городской жизни руководили организации подотчетные
Мосгорисполкому. Их современный аналог - это департаменты города Москвы. Кроме того, в систему Мосгорисполкома входили различные управления, отделы, инспекции и другие организации, а также действовал целый ряд постоянных комиссий.
© Алексеев А.Ю., Яковлев А.Ю., 2013
Важнейшей системообразующей функцией любого органа исполнительной власти от общегосударственного до местного уровня является охрана правопорядка и общественной безопасности. Стоит отметить, что в отличие от сегодняшних дней в советское время органы внутренних дел подчинялись городским властям, которые могли серьезно влиять как на направление их деятельности, так и на подбор кадров московской милиции.
В советское время существовала практика двойной подчиненности территориальных подразделений союзных и союзно-республиканских министерств и ведомств (высших и центральных органов управления). Они подчинялись не только вышестоящей инстанции своего ведомства, но и руководству региональных органов власти.
В настоящий момент практика двойной подчиненности отошла в прошлое и в ходе выстраивания управленческой вертикали в Москве действуют территориальные подразделения большинства федеральных органов исполнительной власти, которые городским властям не подчиняются, а лишь организовывают взаимодействие в рамках своей компетенции.
Что касается районных советов, то их в 1985 г. насчитывалось 33: Бабушкинский, Бауманский, Брежневский, Волгоградский, Ворошиловский, Гагаринский, Дзержинский, Ждановский, Железнодорожный, Зеленоградский, Калининский, Киевский, Кировский, Красногвардейский, Краснопресненский, Куйбышевский, Кунцевский, Ленинградский, Ленинский, Люблинский, Москворецкий, Октябрьский, Первомайский, Перовский, Пролетарский, Свердловский, Севастопольский, Советский, Сокольнический, Солнцевский, Тимирязевский, Тушинский, Фрунзенский.
Руководящие функции в районных советах осуществляли их исполнительные комитеты. К числу основных вопросов, решавшихся на заседаниях Исполкомов относились следующие:
- образование и ликвидация различных районных организаций, назначение и освобождение их руководителей;
- жилищные вопросы (постановка на учет для предоставления жилой площади, утверждение списков очередников района, предоставление жилплощади очередникам и гражданам, переселяемых из сносимых домов, утверждение обменов жилой площади, предоставление служебного жилья, раздел, объединение и перевод лицевых счетов;
- предоставление мест под гаражное строительство;
- вопросы семьи, брака и опеки (выдача разрешений на вступление в брак лицам, не достигшим 18-летнего возраста, усыновление, лишение родительских прав, назначение пособий многодетным семьям, установление опеки над несовершеннолетними и недееспособными).
Районным исполкомам подчинялись различные отделы и управления: внутренних дел, здравоохранения, народного образования, соцобеспечения, учета и распределения жилых и нежилых помещений и ряд других. Как правило, они имели двойное подчинение: райисполкомам и соответствующим городским структурам.
В 1988 г. была предпринята первая попытка перестройки организационной структуры московской власти. Исполком Моссовета принял 1 августа 1988 г. решение №1727, в соответствии с которым в городе создавались новые укрупненные органы управления.
Особо надо упомянуть, что до второй половины 1988 г. Моссовет, районные советы, их исполнительные комитеты и отраслевые органы управления, работали под жестким контролем партийного аппарата КПСС. В Москве все принципиальные организационные решения и кадровые назначения проходили через Бюро Московского городского комитета партии и бюро райкомов КПСС.
Ситуация начала меняться по ходу развития перестроечных процессов. Перелом в этом вопросе произошел весной 1990 г. 3-й внеочередной съезд народных депутатов СССР 14 марта 1990 г. заново сформулировал статью 6 Конституции СССР и исключил оттуда положение о руководящей и направляющей роли Коммунистической партии в жизни советского общества.
В соответствии с этой поправкой в Конституции СССР и постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 9 февраля 1990 г. руководящим органом советов вместо исполкомов становились президиумы во главе с председателями советов. В такой президиум по должности входили помимо председателя, его заместители, председатели комитетов и постоянных комиссий. Исполнительные комитеты отныне были подотчетны президиумам, а их члены и председатели не могли быть депутатами соответствующего совета.
Президиум Моссовета в соответствии с новыми принципами был сформирован 19 апреля 1990 г. Председателем Московского городского совета 20 апреля 1990 г. депутаты избрали народного депутата СССР Г.Х. Попова. Председателем Исполкома Моссовета 26 апреля 1990 г. был утвержден первый заместитель председателя Мосгорисполкома Ю.М. Лужков. В апреле - июне 1990 г. состоялись и организационные сессии районных советов, на которых сформированы их президиумы и исполнительные комитеты, избраны председатели советов и председатели исполкомов.
Что касается городской системы управления, то большая часть отраслевых органов пока осталась в подчинении Мосгорисполкома. В то же время президиум Моссовета начал переводить в свое прямое подчинение некоторые городские организации, в том числе Главное управление архитектуры и градостроительства, управление юстиции, объединение «Мосгорархив».
Насколько можно судить по организационной структуре, как Моссовета, так и Мосгорисполкома, четкого разделения между их органами так и не было проведено. Не произошло полного разграничения полномочий между Президиумом Моссовета и Исполкомом Моссовета, между председателями Моссовета и Мосгорисполкома. Такая же ситуация наблюдалась и на районном уровне. В результате и президиумы районных советов, и их исполкомы принимали решения по организационным, кадровым, хозяйственным, социально-экономическим вопросам, нередко дублировавшие друг друга. Впрочем, вскоре городская система управления претерпела принципиальные изменения. 17 марта 1991 г., одновременно с референдумом СССР о сохранении Советского Союза и референдумом РСФСР о введении поста российского президента, был проведен опрос москвичей по вопросу «Считаете ли вы необходимым провести прямые выборы мэра Москвы жителями города?». Практически речь шла о выводе исполнительной власти в столице из-под контроля Моссовета. Инициатором голосования выступил председатель Моссовета Г.Х. Попов. Проголосовало по этому вопросу 4699132 горожанина, из них «за» высказалось 3812662 (81,14%), «против» - 778497 (16,57%) [4]. В результате 12 июня 1991 г. на выборах мэра и вице-мэра столицы убедительную победу одержали Г.Х. Попов и Ю.М. Лужков.
Опираясь на столь внушительную поддержку москвичей, Г.Х. Попов смог осуществить задуманную административную реформу и создать вертикаль исполнительной власти, независимую от Московского городского и районных советов. С июня 1991 года Моссовет был определен как высший представительный орган государственной власти в Москве. Исполнительную власть стала осуществлять Мэрия Москвы.
В своих начинаниях Попов имел полную поддержку и со стороны Президента РСФСР Б.Н. Ельцина, который в 1991 г. принял три соответствующих указа - от 30 июля №22 «О полномочиях мэра города Москвы», от 28 августа №96 «О
полномочиях органов исполнительной власти города Москвы» и от 29 декабря №334 «О дополнительных полномочиях органов управления г. Москвы на период проведения радикальной экономической реформы».
Однако в полной мере реализовать свои планы Г.Х. Попов не смог. В начале лета 1992 г. он подал заявление об отставке, в связи с чем, Б.Н. Ельцин 6 июня 1992 г. подписал два указа: №564 об освобождении Г.Х. Попова и №565 о назначении мэром Ю.М. Лужкова. Впоследствии трижды на выборах мэра (1996, 1999, 2003 гг.) москвичи поддерживали именно его кандидатуру.
Выборы 2003 г. были последними, когда мэр избирался населением города. В соответствии с федеральным законом от 11 декабря 2004 г. №159-ФЗ главы субъектов Российской Федерации назначаются по постановлениям местных законодательных органов, причем кандидатуру руководителя региона выдвигал президент страны. 15 февраля 2006 г. Московская городская дума внесла соответствующее изменение в Устав города. 23 июня 2007 г. президент В.В. Путин направил предложение в Мосгордуму о наделении полномочиями мэра столицы Ю.М. Лужкова на четыре года. Голосование состоялось 27 июня, Лужков получил 32 голоса из 35. Официальное вступление в должность состоялось 6 июля 2007 г.
До конца своих полномочий Ю.М. Лужков не доработал. 28 сентября 2010 г. он был отрешен от должности по указу Президента РФ Д. А. Медведева №1183 «в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации». Тем же указом исполнение обязанностей мэра было возложено на первого заместителя мэра в Правительстве Москвы В.И. Ресина до вступления в должность лица, наделенного полномочиями мэра.
15 октября в Мосгордуму была внесена кандидатура заместителя председателя Правительства Российской Федерации, руководителя Аппарата Правительства С.С. Собянина. Голосование состоялось 21 октября 2010 г., после чего Московская городская дума приняла постановление №320: «Наделить Собянина Сергея Семеновича полномочиями мэра Москвы на пять лет».
Вторым человеком в столице являлся вице-мэр. Первым человеком, замещавшим этот пост, был Ю.М. Лужков (с 12 июня 1991 г. до назначения 6 июня 1992 г. мэром). Затем на протяжении четырех лет пост вице-мэра оставался вакантным.
На выборах 16 июня 1996 г. вице-мэром был избран В.П. Шанцев, бывший префект Южного административного округа. В связи с изменениями в Уставе города Москвы от 22 октября 2003 г., вице-мэр стал, назначался и освобождался по указу мэра Москвы. В системе исполнительной власти столицы, Шанцев проработал в Правительстве Москвы с 1996-2005 гг. он был руководителем комплексов: социальной сферы, экономической политики и развития, научно-производственного потенциала, межрегиональных и общественных отношений. В истории Правительства Москвы это был единственный случай сосредоточения в одних руках такого объема властных полномочий. После ухода В. П. Шанцева на пост губернатора Нижегородской области, пост вице-мэра остался незамещенным и в соответствии с новой редакцией Устава города Москвы от 15 февраля 2006 г. был ликвидирован.
Правительство Москвы было образовано по распоряжениям мэра от 21 июня 1991 г. №3-РМ и 4-РМ как преемник прав и обязанностей Мосгорисполкома. Оно включало в себя шесть отраслевых комплексов, которыми руководили заместители премьера - министры Правительства Москвы (они были назначены 25 июня по распоряжениям мэра №13 - №18-РМ и приступили к исполнению обязанностей с 10 июля 1991 г.).
Премьером Правительства Москвы по решению мэра от 21 июня 1991 г. №5-РМ был утвержден Ю.М. Лужков. Все члены новообразованного правительства уже имели опыт руководящей работы в столице, будучи ранее заместителями
председателя Мосгорисполкома, руководителями различных управлений и комитетов Мосгорисполкома, председателями исполкомов районных советов, председателями районных советов, первыми секретарями райкомов КПСС.
Что касается Мосгорисполкома, то он некоторое время сосуществовал параллельно с московским правительством, постепенно передавая ему свои дела. Аппарат Мосгорисполкома был ликвидирован по распоряжению мэра от 8 июля 1991 г. №43-РМ с 16 сентября 1991 г.
В связи с упразднением Мосгорисполкома подчинявшиеся ему органы городского управления перешли в ведение Правительства Москвы, войдя в состав соответствующих комплексов. Большинство ранее существовавших структур при этом подверглось реорганизации. Однако не все органы городского управления были переданы Правительству Москвы, некоторые из них находились в ведении Моссовета или в совместном подчинении Моссовета и Правительства Москвы.
После проведения мэром Москвы Г.Х. Поповым в июне - августе 1991 г. административной реформы полномочия и Моссовета, и районных советов резко уменьшились. Они потеряли главное право: формировать органы исполнительной власти и контролировать их деятельность. Все это вызывало у большинства депутатского корпуса отрицательную реакцию, и, как следствие, вся последующая деятельность Г.Х. Попова на посту сопровождалась постоянными конфликтами с депутатами городского совета.
Не изменилось положение и после назначения 6 июня 1992 г. нового мэра Ю.М. Лужкова. Большая часть депутатов Московского городского совета и районных советов, кроме того, критически относилась и к общегосударственной политике, которая проводилась под руководством Президента РФ Б. Н. Ельцина, и поддерживала линию Верховного Совета России. В ходе острого конституционного конфликта 21 сентября - 4 октября 1993 г., Московский городской совет и другие столичные советы выступили на стороне Съезда народных депутатов и Верховного Совета. В результате 7 октября 1993 г. указом Президента Российской Федерации №1594, котором Московский городской совет и все районные советы были обвинены в активном сопротивлении выполнению указа от 21 сентября 1993 г. №1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» и в «содействии вооруженному мятежу 3-4 октября в г. Москве».
После того как Московский городской совет был упразднен, мэр столицы Ю.М. Лужков подписал в октябре - декабре 1993 г. ряд распоряжений о переподчинении этих структур Правительству Москвы. Речь шла, в частности, о Фонде имущества Москвы, Московской регистрационной палате, Московском городском комитете по охране природы, Московской городской вневедомственной экспертизе и Координационном совете по реконструкции центральной части г. Москвы и ряде комиссий, таких как: административная, по делам несовершеннолетних, жилищным вопросам, прописке и выписке граждан, наименованию улиц.
На протяжении прошедших лет структура правительства неоднократно изменялась, подвергались преобразованиям и отраслевые органы управления. Так, в соответствии с распоряжением мэра №13-РМ от 23 января 1992 г. была установлена должность первого заместителя премьера Правительства Москвы. 20 августа 2001 г. указом мэра №1-УМ упразднялись должности премьера Правительства Москвы, первых заместителей премьера - руководителей комплексов городского управления, заместителей премьера Правительства Москвы, управляющего делами мэрии Москвы. Были введены новые должности: первых заместителей и заместителей мэра в Правительстве Москвы, руководителя аппарата Правительства Москвы в ранге первого заместителя мэра Москвы в Правительстве Москвы и руководителя аппарата
мэра Москвы. В состав Правительства Москвы, кроме того, входили мэр и вице-мэр, а также министры Правительства Москвы и префекты административных округов.
После утверждения мэром С.С. Собянина Правительство Москвы было сформировано заново, причем его структура претерпела некоторые изменения. В частности, в правительство больше не входят префекты округов, но за ними оставлено право присутствия на заседаниях Правительства Москвы при решении вопросов входящих в их компетенцию.
Параллельно с формированием нового аппарата Правительства Москвы по инициативе Г. Х. Попова началось создание территориальных органов исполнительной власти по новому образцу. По распоряжению мэра от 10 июля 1991 г. №47-РМ, управленческие функции во вновь создаваемых административных округах города должны были осуществлять префектуры, руководимые префектами, которые назначались и освобождались от должностей мэром Москвы. Исполкомы районных советов временно сохранялись до формирования структурных подразделений префектур. Райисполкомы были упразднены распоряжениями мэра от 19 августа 1991 г. №87 - 119-РМ с 25 августа 1991 г. Вместо прежних районных структур создавались муниципальные округа, положение о которых утвердил мэр Москвы своим распоряжением от 24 апреля 1992 г. №106-РМ.
Исполнительную власть в муниципальном округе осуществлял супрефект, который возглавлял управление округа. Супрефекты назначались и освобождались префектами соответствующего административного округа и были подотчетны ему. Супрефект назначал и освобождал должностных лиц управления муниципального округа, утверждал его штатное расписание и смету расходов, контролировал деятельность соответствующих городских служб, осуществлял управление муниципальной собственностью. В Центральном административном округе в соответствии с распоряжением мэра от 9 августа 1991 г. №81-РМ были образованы территориальные управления, которые возглавлялись начальниками управлений, а не супрефектами.
В 1996 г. были изменены принципы управления на районном уровне и созданы районные управы. В соответствии с Законом города Москвы от 11 сентября 1996 г. «О районной управе в городе Москве» глава управы назначался советниками районного собрания по представлению мэра и возглавлял само собрание и администрацию района. До выборов районных собраний продолжали работать прежние структуры управления муниципальными округами и территориальные управления.
14 декабря 1997 г. состоялись первые выборы советников 128 районных собраний, после чего были сформированы районные управы и назначены их главы. 29 декабря 1997 г. мэр Ю.М. Лужков принял специальное распоряжение №1019-РМ «Об обеспечении деятельности районных управ в городе Москве». Функции районных управ остались прежними, и их структура в целом не изменилась.
24 сентября 2002 г. Правительство Москвы приняло постановление №792-1111 «О первоочередных мерах по совершенствованию деятельности территориальных органов власти исполнительной власти и органов местного самоуправления города Москвы». Постановление предполагало создать территориальные органы исполнительной власти - управы районов. А 3 декабря 2002 г. вышло постановление Правительства Москвы №981-ПП «Об образовании территориальных органов исполнительной власти города Москвы - управ районов». Всего было образовано 123 управы в связи с уменьшением количества районов.
Литература
1. Вестник Мэрии Москвы. - 2001. - №35.
2. Вечерняя Москва. - 28.03.1991.
3. Зотов В.Б. Префекты от Древнего Рима до наших дней - власть государственная. - М., 2008.
4. Московская правда. - 15.06.1991.
Н.А. Буркутбаева, С.В. Намысов
КЛАСТЕРНАЯ ПОЛИТИКА СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ
РЕСПУБЛИКИ КАЛМЫКИЯ
Аннотация. В данной статье автором в качестве приоритета социально-экономического развития Республики Калмыкия предлагается реализация кластерной политики через формирование агропромышленного, энергетического, нефтехимического и туристического кластеров.
Ключевые слова. Кластер, кластерная политика, регион, социально-экономическое развитие.
В условиях усиления конкуренции на национальных рынках товаров, труда и капитала экономическим приоритетом для субъектов Российской Федерации становится повышение конкурентоспособности региональных хозяйств. Растет актуальность развития теоретических концепций, позволяющих обосновать и реализовать эффективные формы территориальной организации экономики и конкурентные стратегии социально-экономического развития регионов. Кластерная концепция представляет собой относительно новый подход к территориальной организации экономической системы, фокусирующий внимание на связях между фирмами, наличии кластеров взаимосвязанных отраслей. Эффективность кластерообразования в различных отраслях экономики достигается за счет использования географической локализации взаимосвязанных компаний и объединения усилий бизнеса, правительства и науки. Как показала практика, кластерная форма территориальной организации экономики позволяет увеличить производительность труда и эффективность производства, снизить трансакционные издержки, стимулировать инновации.
В современных условиях кластерный подход оказывается оптимальным для конкурентного развития как самого кластера, то есть компаний и институтов, входящих в его состав, так и для того региона, на территории которого этот кластер находится [1].
Руководство Республики Калмыкия сегодня активно способствует закреплению кластерного подхода к развитию регионального агропромышленного комплекса, промышленности, грамотному межтерриториальному разделению труда, более полному использованию региональных конкурентных преимуществ, в том числе научно-технического и образовательного потенциала региона.
Так, в соответствии со стратегией социально-экономического развития Республики Калмыкия на период до 2020 года развитие промышленности региона основывается на формировании энергетического и нефтехимического кластеров.
Развитие агропромышленного кластера Республики Калмыкия направлено на строительство откормочных площадок в рамках интенсивного развития животноводства. В Центре государственно-частного партнерства Внешэкономбанка (ГЧП ВЭБ) были также обсуждены вопросы финансирования совместного проекта по развитию в Калмыкии хлопководства путём строительства комплекса агроиндустриального типа по выращиванию и промышленной переработке хлопка-сырца.
© Буркутбаева Н.А., Намысов С.В., 2013
