CC BY
327
«KPI» СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
Валишвили Мери Амирановна К.э.н., Старший преподаватель кафедры Государственного и муниципального управления ФГБОУ ВПО «Московский институт экономики, статистики и
информатики»
Valishvili Meri Amiranovna Ph.D., Senior lecturer State and municipal management FGBOU VPO «Moscow Institute of Economics, statistics and Informatics»
Аннотация. Важность систематической оценки эффективности бюрократии при решении общественно значимых проблем является актуальной задачей современного государственного и муниципального управления. Сложность поставленной задачи заключается в широте диапазона характеристик, отвечающих потребностям совершенствования современной системы управления государством. В данной статье оценка эффективности государственного и муниципального управления проведена через призму развития человека.
Abstract. Importance of a systematic assessment of effectiveness of bureaucracy at the solution of socially significant problems is an actual problem of modern public and municipal administration. Complexity of an objective consists in the width of range of the characteristics meeting requirements of improvement of a modern control system of the state. In this article evaluation of the effectiveness of state and municipal government conducted through the prism of human development.
Ключевые слова: государственное и муниципальное управление, эффективность, качество жизни, уровень жизни, индекс развития человеческого потенциала, душевой валовой внутренний продукт по паритету покупательной способности, индекс Джини.
Keywords: state and municipal government, еffectiveness, the quality of living, the standard of living, the human development index (HDI), the total regional product per head (by Purchasing power parities (PPP)), the Gini coeffi cient.
Главной целью государственного управления является достижение такого трудно определяемого понятия как «общее благо» - понятие, основой которого является социальная составляющая.
Развитие общества характеризуется взаимозависимостью экономической и социальной составляющих. В современном государстве взаимовлияние и взаимообусловленность развития экономики и социальной сферы столь существенны, что не замечать и не учитывать данный факт невозможно [3, с. 82]. Анализ и дальнейшее планирование развития экономической подсистемы вряд ли возможен без изучения состояния социальной подсистемы общественных взаимоотношений, т.к. именно в ней формируется и развивается человеческий потенциал, который в дальнейшем реализуется в процессе производства. Кроме того, развитие самой социальной подсистемы сложно представить вне экономической деятельности, вне роста производства товаров и услуг, обеспечивающих удовлетворение человеческих потребностей.
В период реформирования системы государственного и муниципального управления значительные усилия были направлены на достижение наибольшей эффективности в деятельности органов управления на различных уровнях. Модернизация системы управления, использование передовых научных концепций и практических технологий в значительной степени связаны с применением различных показателей эффективности и результативности деятельности государственных служащих.
Все реформы в первую очередь связаны с динамично изменяющимися социально-экономическими условиями современного мира, ставящими перед органами государственной власти новые цели и задачи, несопоставимые по
своим масштабам, сложности и комплексности с задачами государства в недавней ретроспективе. Для того чтобы дать достойный ответ на современные вызовы, органы государственной власти и местного самоуправления поставлены в условия острой необходимости постоянного повышать эффективность своей деятельности. Именно повышение эффективности качества реализации государственных функций управления стали лейтмотивом реализованных и разрабатываемых реформ. Как показывает практика, в значительной степени успех проведения реформ зависит от создания эффективной системы показателей результативности деятельности госслужащих, от их заинтересованности в достижении общественно значимых, стратегических целей и задач.
Для органов государственного и муниципального управления первостепенным является достижение социального эффекта и социальной эффективности.
В отличие от эффекта, эффективность - это всегда определенное соотношение (результата с целями или результата с затратами на его получение), т.е. величина относительная.
В зарубежной литературе эффективность управления принято выражать двумя терминами: качество результата (еffectiveness) и минимизация затрат (еfficiency). Качество результата (т.е. эффективность) обозначает степень достижения целей ( стратегических или оперативных) и общая успешность деятельности. Под минимизацией затрат понимают экономичность, которая является внутренним параметром функционирования организации.
Целевой аспект эффективности очень трудно отделить от экономичности, т.к. формирование двух аспектов эффективности управления в равной степени определяется в организациях следующими обстоятельствами: качеством целеполагания; адекватностью принятых стратегий поставленным целям; уровнем мотивации персонала к достижению целей; экономичностью используемых ресурсов; процессами взаимодействия
персонала на разных уровнях иерархии; креативностью и компетенциями топ-менеджеров, их способностями к обучению и управлению знаниями и др.
Таким образом, главная цель эффективного управления - обеспечение формирования и функционирования такого состояния управляемой системы, которая в максимальной степени, насколько это возможно, соответствует требованиям внешней среды организации и наиболее эффективному использованию ресурсов и возможностей внутренней среды организации.
Сложность оценки эффективности государственного управления связана с тем, что она предполагает непосредственные и опосредованные результаты, и включает значительное число факторов (экономическое, политическое, этическое, психологическое и др.).
Если мы говорим о критериях эффективности государственного управления в срезе различных сфер жизнедеятельности общества, то главными критериями выступают:
^ для экономики - наращивание производства, повышение производительности труда, повышения качества и технологичности производимой продукции;
> для общества - социальная справедливость;
^ для духовной сферы - нравственное и эстетическое воспитание свободной личности в обществе;
^ для политики - агрегированные показатели социально-экономического развития как результат управления.
До недавнего времени для характеристики эффективности управления на государственном уровне использовался такой обобщающий экономической показатель как национальный доход (т.е. вновь созданная стоимость) за конкретный период времени. Но экономика высокоразвитых стран претерпела серьезные изменения. Социальная ориентация стала главенствующей целью разрабатываемых планов и программ развития на всех уровнях хозяйственной деятельности, будь то экономика в целом, предпринимательство, занятость, образование, здравоохранение и пр.
Подобная ориентация государства заложила фундамент под теперь ставшую базовой для цивилизованных стран концепцию развития человека. Согласно концепции в центре развития общества должен стоять человек, а не «сухие» экономические показатели. Конечная цель и мерило прогресса -расширение возможностей людей и качественное удовлетворение их потребностей, т.е первоочередность улучшения качества жизни человека.
На сегодняшний день наибольшей популярностью при оценке эффективности государственного управления пользуется интегральный показатель эффективности государственного управления GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot). Данный показатель разработан Всемирным банком на основе сотен переменных, составивших 6 индексов, отражающих 6 качественных параметров государственного управления, а именно: право голоса и подотчетность; политическая стабильность и отсутствие насилия; эффективность правительства; качество законодательства; верховенство закона и контроль коррупции. GRICS рассчитывается с 1996 г. каждые два года почти по 200 странам, в том числе по эффективности управления в России (динамику индекса GRICS России см. на рисунке 1).
Рисунок 1. Значение индексов GRICS для России (в 1996-2011 гг.)
В общем рейтинге Россия соседствует с африканскими странами и, к сожалению, экспертам Института Всемирного банка не удалось увидеть
заметного прогресса ни по одному из показателей. В России, наряду с Египтом, Пакистаном, Ираном и Венесуэлой, низкое качество государственного управления сопровождается высоким уровнем коррупции и низкой подотчетностью власти. Показатель России по параметру «учет мнения населения и подотчетности государственных органов» ниже, чем у некоторых абсолютных монархий [1].
Существуют и другие мировые методики оценки качества и эффективности государственного управления, например, показатель оценки качества целей и прогресса реформ в стране, разработанный Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Данный показатель рассчитывается по следующим параметрам: государственная служба, управление разработкой и реализацией политики, управление государственными расходами, контроль за международными финансовыми операциями, внешний аудит, государственные закупки.
Систематические национальные оценки качества государственного управления в России отсутствуют. Именно поэтому при подготовке Концепции административной реформы приходилось использовать исключительно международные индексы, а уже в 2005 году была разработана методика оценки качества государственного управления для целей мониторинга административной реформы. Необходимо отметить, что методика ориентирована именно на административную реформу и поэтому не пригодна для текущей ежегодной оценки системы государственного управления.
Как известно, в соответствии в КДР-2020 поставлен ориентир достижения показателей уровня доходов и качества жизни к 2020 г., характерных для развитых экономик [5]. Также в основном законе страны, Российская Федерация позиционирует себя как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, а, следовательно, имеет своей миссией обеспечение достойного уровня и качества жизни своих
граждан [4, с.206]. Это означает, что главной целью и ценностью государства является человек. Следовательно, направление социально-экономического развития необходимо рассматривать с точки зрения интересов человека, семьи, общества - т.е. реализуя общепризнанные гуманистические принципы. Таким образом, мы можем сказать, что эффективность деятельности органов государственного и муниципального управления необходимо рассматривать через призму уровня и качества жизни человека. В самом общем виде, в рамках настоящей статьи, мы будем говорить, что уровень жизни отражает экономическую эффективность, т.е. представляет собой количественную оценку ресурсов, которые необходимы для обеспечения качества жизни как отдельной личности, так и общества в целом. А качество жизни определяет социальную эффективность деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а именно степень удовлетворения потребностей личности и общества в целом, отражающая благосостояние государства.
Таким образом, мы можем сказать, что методика оценки эффективности государственного и муниципального управления России, в первую очередь, должна основываться на показателях уровня и качества жизни граждан. Поэтому для оценки эффективности работы органов государственного и муниципального управления важно оценить место России по важнейшим общепринятым индикаторам качества и уровня жизни населения, а именно:
1. Индекс развития человеческого потенциала;
2. Валовой внутренний продукт по паритету покупательной способности;
3. Индекс Джини;
4. Уровень бедности населения по денежным доходам.
5. Среднедушевой денежный доход населения;
6. Величина прожиточного минимума;
7. Минимальный размер оплаты труда;
8. Средний размер назначенной пенсии.
Индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП), качественный показатель, который является измерителем, который охватывает прогресс в трех направлениях - долголетие и здоровье, образованность и обладание знаниями, достойный уровень жизни. Данный показатель является сводным и измеряется от 0 до 1. Соответственно, чем значение Индекса ближе к 1, тем выше степень развития человеческого потенциала и качество жизни граждан страны.
В рейтинге ИРЧП СССР стартовал с 26 строчки, но, начиная с эпохи «шоковых» реформ показатели опускались все ниже - в 1992 году - 33 место, в 1995 году - 52 место, а в 1999 году был достигнут исторический минимум -72 место, а в последнем отчете за 2013 год - 57 место [7] (см. диаграмму 1).
Страны, обладающие высоким уровнем развития человеческого потенциала, имеют все необходимые основания для успешного и устойчивого социально-экономического развития. Однако хотелось бы особо подчеркнуть, что экономический рост не всегда является экономически эффективным, а, следовательно, направленным на развитие человека. Например, власти страны могут расходовать имеющиеся в обществе материальные ресурсы по-разному, одни потратят их на закупку вооружения, а другие на развитие социальной сферы и этим повышают уровень здоровья и продолжительность жизни своих граждан. Также как 10% самых высокообеспеченных граждан страны могут истратить на свое потребление большую часть национального дохода, обрекая 90% остальных граждан на нищету. Этот пример иллюстрирует всю значимость социально ориентированной политики государства по отношению к своим гражданам. В широком смысле можно сказать, что ИРЧП измеряет среднюю степень прогресса страны в уровне развития человека.
Следующий широко распространенный в мире показатель - Валовой внутренний продукт (ВВП) на душу населения, отражает ресурсное
обеспечение качества и уровня жизни граждан. В КДР-2020 именно ВВП на душу населения назван обобщающим показателем уровня жизни населения, исчисленный по паритету покупательной способности (ППС). Классификация стран по стандартам душевого ВВП следующая: страны с высоким доходом — от 10 тыс. дол. и выше; страны с доходом выше среднего - от 3250 до 10 тыс. дол.; страны с доходом ниже среднего - от 800 до 3250 дол.; страны с низким доходом - менее 800 дол. [2, с. 27]. Степень неравномерности распределения этих доходов среди населения и реальный уровень жизни граждан отражает Индекс Джини - индекс концентрации общего объема заработной платы. Следует отметить негативную тенденцию, объективно отражающую степень неэффективности государственного управления в России, выраженную в постоянном увеличении Индекса Джини - с 0,330 в 1990 г. до 0,418 в 2013 г. [6].
В методологии отечественных исследований важное место в характеристике уровня жизни населения занимают бюджет прожиточного минимума и минимальный размер оплаты труда. По нашему мнению, оба эти показателя возможно использовать только при расчете различных социальных пособий, штрафных санкций и пр. На сегодняшний день является прожиточный (физиологический) минимум, величина которого на III квартал 2014 года составляет 8 086 рублей, и представляет собой критерий малообеспеченности, а численность населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума составляет около 11% от общей численности населения. По данным исследований, проведенным ОАО «Всероссийский центр уровня жизни», средний уровень обеспеченности граждан соответствует 8-13 бюджетам прожиточного минимума.
Схожая ситуация сложилась и в сфере нормирования размеров оплаты труда. Минимальный размер оплаты труда определяет стандарты уровня жизни для беднейших слоев граждан. Предлагаемый «минимум» почти в 1,5 раза меньше прожиточного (физиологического) минимума, и на конец 2014 года составляет 5 554 рублей [6], что напрямую противоречит
федеральному законодательству и всем существующим нормам морали и социальной ответственности.
Структура расходов потребительского бюджета также отражает реальный уровень и качество жизни граждан. Так, в большинстве европейских стран структура расходов бюджета включает: 15% - питание, 35% - непродовольственные товары, 30% - услуги , 15% - налоги и платежи, а также около 5% на сбережения. В то время как в России на питание расходуется около 50% доходов, что свидетельствует о крайней нищете.
Сводные данные, отражающие в динамике уровень и качество жизни населения России за период с 1990 г. по 2013 г., приведены на рисунке 2.
ИРЧП ВВП по ППС (млрд. $ США) Индекс Джини Уровень бедности (% от числ-ти населения) Среднедуш. денеж. доходы насел. (тыс.руб) Величина прожиточно го минимума (тыс.руб.) Минимальн ый размер оплаты труда (тыс.руб.) Средний размер назначенно й пенсии (тыс.руб.)
2013 0,778 3 460,00 0,418 11,100 25 928,200 7 306,000 5 205,000 10 029,700
2010 0,773 2 885,00 0,421 12,500 18 958,400 5 688,000 4 330,000 7 593,900
2005 0,770 1 697,00 0,409 17,700 8 088,000 3 018,000 7 460,000 2 538,200
2000 0,750 1 000,00 0,395 29,100 2 288,000 1 210,000 107,800 1 138,000
1995 0,717 832,00 0,387 24,700 516,000 264,000 42,500 242,600
1990 0,729 1 188,00 0,330 33,500 0,217 0,600 0,700 0,113
Рисунок 2. Социально-экономические показатели уровня и качества жизни населения России, за период 1995-2013гг.
Источник: Составлена автором по материалам: Human Development Report 2014. Sustaining Human Progress: Reducing Vulnerabilities and Building Resilience; Социальное положение и уровень жизни населения России. 2013.
Анализ и сопоставление данных 1990 и 2013 годов показывает, что,
несмотря на уменьшение доли населения с наиболее низким уровнем жизни,
10
поступательного увеличения размера бюджета прожиточного минимума и минимального размера оплаты труда, а также положительной динамики всех рассмотренных показателей, все они не соответствуют понятию качественной эффективности деятельности органов государственного и муниципального управления. Действующий ориентир на минимальные социальные стандарты и гарантии не позволяет России говорить об эффективности проведенных административных реформ системы управления. Указанные стандарты обеспечивают исключительно физиологическое выживание человека как биологической особи, а не развитой личности.
Данные количественные показатели должны соответствовать мировым общепризнанным социальным стандартам качества и уровня жизни человека, т.е представлениям граждан об устройстве общества, которые отвечают гуманистическим принципам подлинно социального государства.
КДР-2020, о которой мы говорили ранее, имеет одним из целевых ориентиров высокие стандарты благосостояния человека, выражающиеся через достижение уровня и качество жизни россиян, характерных для развитых экономик западных стран. Однако, по-прежнему, в качестве обобщающего показателя уровня жизни населения используется ВВП на душу населения по ППС. Как видно из всех приведенных нами данных, объем наращивания ВВП и уровень экономического роста напрямую не связан с уровнем развития человека и не сопровождаются автоматическим повышением гуманизации социально-экономических отношений.
Аудит эффективности государственного и муниципального управления должен дать ответ на вопросы о том, насколько верно была сформулирована стратегия развития государства, позволит ли она решить общественно значимые проблемы, и насколько улучшится социально-экономическое положение граждан страны, ради которых и функционируют все государственные институты.
Библиографический список:
1. Барциц И.Н. Показатели эффективности государственного управления (субъективный взгляд на международные стандарты) (часть 1). [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://www.pvlast.ru/archive/ index.433.php
2. Бобков В.Н. Методологический подход всероссийского Центра уровня жизни к изучению и оценке качества и уровня жизни населения Вестник ВГУ. Серия: экономика и управление. 2009. № 2 с. 27.
3. Валишвили М.А. Гуманизация предпринимательской деятельности как условие устойчивого экономического развития: дис. ... кандидата экономических наук: 08.00.05, 08.00.01. Москва, 2013. С. 82.
4. Валишвили М.А. Посткризисная модернизация и социальная экономика: или почему Россия не Швеция. Сборник материалов XXI-ой научной конференции, из цикла «Лебедевские чтения» / Общ.ред. А.Н. Фоломьев. - М.: Изд-во МАТГР, 2011. - 320 с.
5. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. [Электронный ресурс] -Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_90601/ ?frame=1
6. Социальное положение и уровень жизни населения России. 2013: Стат.сб. / Росстат - M., 2013. - 327 c. [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/publications/ catalog/doc_113 8698314188
7. Human Development Report 2014. Sustaining Human Progress: Reducing Vulnerabilities and Building Resilience. [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://hdr.undp.org/en/content/human-development-report-2014.
