CC BY
20Целютина Т.В.
к.соц.н., доцент, Белгородский государственный национальный исследовательский университет
КОНВЕРГЕНЦИЯ ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА ЭКСПЕРТНЫХ ИНСТИТУТОВ В УПРАВЛЕНИИ ОБЩЕСТВЕННЫМИ ПРОЦЕССАМИ
Ключевые слова: экспертные институты, общественная экспертиза, власть, группы интересов, общество, управление, лоббизм, конвергенция.
Keywords: expert institutions, public expertise, authority, interest groups, society, management, lobbyism, convergence.
Социальной основой представительства различных групповых интересов является гражданское общество с развитыми экспертными институтами. В условиях преодоления последствий кризиса, главным критерием результативности функционирования экспертных институтов должен быть, прежде всего, показатель «качества жизни» граждан конкретного региона, области, города, и их включенность в экспертные структуры. Между гражданским обществом, органами региональной, муниципальной власти и многоликими группами интересов складываются непростые отношения. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года в ряду наиболее значимых механизмов взаимодействия органов власти с гражданским обществом названа общественная экспертиза. Функциональное представительство экспертных институтов многогранно. Правомерно определить функции по артикуляции интересов, их объединению, селекции в политической интеграции общества, в коммуникации граждан и власти, в участии граждан в конкретных политических, социально-экономических мероприятиях, в укреплении общественного порядка, в придании легитимности деятельности структур власти.
Активизация борьбы с коррупцией определяется актуализацией следующих важнейших функций экспертных институтов: обеспечение властных структур открытой, достоверной информацией; осуществление по поручению государственных органов определенных видов экспертной деятельности в отношении законодательных актов; помощь в ранней диагностике и оценке возможных последствий принимаемых решений; предоставление возможности органам власти расширить информационную и организационную базу решений; организация встреч представителей органов власти с независимыми консультантами, учеными, экспертами (в том числе зарубежными), обмен мнениями, выяснение позиций сторон; выход на общественность и другие группы интересов, или от их имени на структуры власти; посредничество между гражданами и государственными учреждениями; привлечение граждан, общественных организаций к участию в обсуждении конкретных политических, социально-экономических актуальных вопросов; укрепление общественного порядка; легитимация политических, социально-экономических решений; придание легитимности государственно-социальной жизни и деятельности структур власти; обеспечение канала взаимодействия между «гражданами и общественными структурами», «наукой и государством», «бизнес структурами и органами власти», выражение общественной дифференциации, формальное лоббирование объективно существующих групп интересов на властные структуры и многие другие.
В России, с переходной сверхсложной экономикой и складывающимся новым политико-правовым устройством, формирующимся на демократических принципах, продолжаются процессы институционализации и артикуляции групп интересов. Группы интересов постоянно ищут более эффективные формы представительства и методы реализации своих интересов и выполнения функциональных задач. В России до сих пор существует серьезное препятствие к взаимному пониманию данных субъектов политики в виде непреодоленного информационного барьера. И это препятствие не позволяет государству эффективно выполнять свою основную функцию - регулятора общественных отношений, использовать в полную силу управленческий потенциал на благо страны. Информационный барьер не дает возможности осуществлять эффективный гражданский контроль за действиями властных структур. В результате такого состояния дел в стране прогрессируют имитационные технологии борьбы с коррупцией, злоупотребления властных структур, растет преступность в экономической сфере, и как следствие, снижается доверие народа к органам власти, что чревато нестабильностью в обществе, риском социально-политического конфликта.
Одним из инструментов, позволяющим приостановить эти негативные процессы, является повышение прозрачности деятельности органов власти всех ветвей и уровней. Внедрение этого в практику политической жизни страны позволит обеспечить действенный контроль со стороны гражданского общества за деятельностью власти, повысить доверие населения к властям, снизить уровень коррумпированности в обществе.
Экспертная система представляет собой с одной стороны представительский институт групповых интересов, сложную структуру взаимосвязанных государственных, общественных и частных институтов, обеспечивающих взаимоотношения общества и органов власти; с другой - совокупность форм, методов, механизмов взаимоотношений
групп интересов, непосредственно самих субъектов экспертной деятельности и государства; с третьей - это один из более совершенных, формализованных, независимых каналов воздействия общества на власть1.
Автору статьи представляется, что именно общественная экспертиза может стать действенным каналом во взаимосвязи общества и власти.
Определим сущностные характеристики общественной экспертизы:
а) общественная экспертиза должна инициироваться общественностью и иметь законодательную базу для проведения и учета результатов на уровне принятия решений или готовности власти к сотрудничеству;
б) экспертная деятельность должна проводиться с учетом основных идей, мнений, предложений различных групп интересов; экспертная группа должна уметь оценивать, анализировать основные мнения общества в целом или отдельных социальных групп;
в) обязательно предоставление итогового обоснованного экспертного заключения с рекомендациями для лиц,
2
принимающих решение .
Кроме того, по мнению автора, общественная экспертиза выполняет следующие основные функции:
- определение соответствия документации (документально оформленные решения власти, затрагивающие жизненные интересы общества, например, новые законы, постановления, планы, проекты и пр.) действующему законодательству и нормативным актам;
- определение соответствия решений приоритетам общества; обеспечение органов власти необходимой информацией; объективная оценка рисков и возможностей реализации принимаемых решений и др.;
- определение соответствия конкретного товара или услуги существующим стандартам, нормам и/или оценка их качества;
- анализ и оценка эффективности деятельности (то есть совокупности процессов и явлений, направленных, например, на решение некоторой социальной проблемы) с точки зрения результативности решения проблемы, вкладываемых затрат и выработка рекомендаций по более эффективным способам решения конкретной проблемы;
- получение комплексной информации о состоянии проблемы (например, социальной): ее специфики, динамики, вклада различных агентов в ее решение, законодательной базы и так далее;
- анализ эффективности взаимодействия общественных, государственных, региональных, муниципальных и бизнес-структур;
- прогноз развития ситуации (проблемы) в ближайшей, среднесрочной и долгосрочной перспективе. Прогнозирование сценариев развития ситуации;
- посредничество, создание атмосферы доверия между обществом, общественными организациями и властью, государственными структурами, работающими в одной сфере. Важна включенность общественных экспертов в управленческий процесс в качестве полноправных соучастников выработки и принятия решений;
- выражение общественной дифференциации;
- трансформация интересов в конкретные требования;
- конкретизация демократических принципов участия в управлении;
- ограничение давления (лоббирования) на процесс принятия управленческих решений;
- привлечение граждан к участию в конкретных политических мероприятиях;
- укрепление общественного порядка и/или контроля;
- придание легитимности государственно-социальной жизни и деятельности структур власти (рис. 1).
Разнообразные проекты мониторинга законодательной и законотворческой деятельности, проводимые структурами гражданского общества, выполняются во многих регионах и многими некоммерческими и общественными орга-низациями3. Но суммарный эффект участия структур гражданского общества в формировании законодательства федерального, регионального и местного уровней представляется явно недостаточным. Приоритеты исполнительной власти и крупного бизнеса доминируют в современном законодательном процессе, слишком часто государственная активность является самодостаточной и отчужденной от реальных потребностей и ожиданий граждан4. Результатом является рост коррупции в государственном управлении и в обществе в целом, не решение, а усугубление важнейших проблем общества, бизнеса и государства. Высокопоставленные чиновники в России нередко лоббируют принятие таких законов, которые включают выгодные им или конкретным корпорациям правовые нормы. Гражданское общество практически не имеет возможностей противодействовать принятию таких законодательных решений, ему сложно препятствовать деятельности чиновников после принятия выгодных им законов. Эта ситуация создает расхождение норм права и норм морали. И потому самые существенные по ущербу для общества случаи использования должност-
1 См.: Целютина, Т.В. Консультационно-экспертные институты в управлении общественными процессами. - Белгород: БелГУ, 2007; Глаголев, С.Н., Дорошенко, Ю.А., Моисеев В.В. Коррупция в экономике России: монография. - Белгород. Белгородский государственный технологический университет, 2014. - С. 308.
2 Целютина Т.В. Общественная экспертиза: конвергенция системы социального контроля и гражданского участия // Управление городом: теория и практика. 2018. - № 1 (28). - С. 31.
3 Бабинцев В.П., Надуткина И.Э., Сапрыка В.А. Экспертное сообщество как субъект гражданского участия в регионе // Власть. - М., 2014. - № 7. - С. 9.
4 Целютина Т.В. 2013. Общественная экспертиза как инструмент социальной модернизации // Наука и образование в XXI веке : сб. науч. тр. по материалам междунар. науч.-практ. конф., Тамбов, 30 сент. 2013 г. : в 34 ч. / Консалтинг. компания Юком. - Тамбов, 2013. - Ч. 21. - С. 146-147; Debra A. Political Corruption. - Gale, 2007. - P. 112; Corruption: A Glossary of International Standards in Criminal Law / OECD. 2008. - P. 98.
ных полномочий в личных или узких корпоративных интересах нередко совершаются вообще без нарушения норм
законов, ведь эти законы этими же интересами и пролоббированы.
ОБЪЕКТЫ ФОРМАЛИЗОВАННОГО ВОЗДЕЙСТВИЯ ЭКСПЕРТНЫХ ИНСТИТУТОВ В РОССИИ
СУБЪЕКТЫ ЭКСПЕРТНЫХ ИНСТИТУТОВ
- Экспертные органы при Президенте РФ, в которых он преде едательству ет_
- "Экс пергшые органы при Администрации Президента РФ.
Законодательная власть
- Экспертные общественные советы, комитеты, рабочие группы при Правительстве РФ, министерствах и ведомствах.
- Экспертные структуры при законодательных органах власти на всех уровнях управления.
Исполнительная власть
ОБЩИЕ ФУНКЦИИ
-Эксперты выполняют роль источника необходимой
информации в процессе формирования решения,
выяснения характера
взаимодействия социального объекта н субъекта управления.
Эксперты осуществляют оценку хар акт ернстнк
социально-экономических объектов, протекающих
событий, принимаемых
решений. Анализ и диагностика состояния
конкретного объекта в момент исследования. - Эксперты инициируют и выдвигают ноБые идеи рекомендации. прогнозы, варианты решений.
- Независимые эксперты (высококвалифицированные ученые, ведущие специалисты-практики, представители бизнеса) - Инфраструктурные элементы (общественные организации, консультанты и эксперты внешних специализированных учреждений и предприятий) - Объединения групп интересов (союзы экспертов, экспертные сообщества), созданные и действующие под патронажем государственных учреждений - Разовые экспертные организации. действующие при органах власти
ЛОКАЛЬНЫЕ ФУНКЦИИ
- Ко н сульт ацнонно -информационная и ннформацнонно-контр ольная.
- Исследовательская.
- Диагностическая.
- Научная.
- Стратегическая.
- Посредническая.
- Интеграционная.
- Обучающая. -Реализация представительства интересов.
- Аналитическая.
- Морально-этическая.
СУЩНОСТЬ ПРОФЕССИОНАЛИЗАЦИИ ЧЕЛОВЕКА В ЭКСПЕРТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
«.. .усвоение специфики профессиональной экспертной деятельности; овладение необходимыми знаниями н практическими навыками, их пополнение, обновление, развитие и применение в практической деятельности:, превращение экспертной деятельности в основной источник генерирования лучших идей и проектов; теоретическая н практическая специализация; осознание, принятие, выполнение своей социальной роли в жизнедеятельности и развитии региона...»
Рисунок 1.
Включенность экспертных структур в систему «групповые интересы - государственная власть»
(составлено автором)
В современной системе власти России ограничением коррупции, связанной с законодательным и законотворческим процессом, может быть либо воля Президента РФ, либо общественное участие в этом процессе. Не ожидая от Президента РФ решения всех своих проблем, граждане и ассоциации граждан, разнообразные группы интересов должны активнее лоббировать во власти свои приоритеты, добиваться соответствующих им законодательных решений, снижая уровень коррупции в России. Поэтому развитие практики общественной экспертизы законопроектов и других решений государственных и муниципальных органов власти как одного из способов участия граждан в управлении делами государства должно стать необходимым элементом демократического развития России.
Отсутствие полноценной общественно-политической основы противодействия коррупции может быть признано одной из причин роста коррупционных проявлений. Так, если посмотреть на динамику Индекса восприятия коррупции (ИВК), составляемого независимой международной организацией «Transparency International» за прошедшие годы, то можно заметить, что существует некая «коррупционная стабилизация», вследствие чего позиция России в рейтинге из года в год меняется несущественно1. Международный рейтинг России на протяжении целого ряда лет находится в середине второй сотни. Согласно данным «Transparency International», Россия относится к числу наиболее коррумпированных стран мира, она соседствует в рейтинге с Нигерией, Ливаном, Кыргызстаном, Ираном и Камеруном.
Отметим, что уровень распространения коррупции в обществе в целом, по мнению россиян, остается высоким (73%, 2015 г.). Значение показателя, демонстрирующего, насколько высокой респонденты считают коррупцию непосредственно в месте своего проживания, ниже, чем по стране в целом, - он составляет 64 п. (59% называют коррупцию в своем городе/селе высокой и очень высокой). За последние годы его изменения также были незначительны. При этом более всего пораженным коррупцией социальным институтом, согласно данным опроса, является чиновничество на местах - 34% опрошенных. О том, что подобная проблема существует на уровне федеральных властей, говорят вдвое реже - 17% - за два года эта доля существенно снизилась (с 26% в 2013 г.)2. В топ-5 рейтинга коррумпи-
1 Индекс восприятия коррупции. - http://www.transparency.org.ru/indeks-vospriiatiiakorruptcii/zastriali; Dell G., Teiracol M. Using the UN Convention Against Corruption to Advance Anti-Corruption Efforts: A Guide / Transparency International and UNCAC Coalition. 2014. - P. 111; Mendez F., Sepulveda F. Corruption, Growth and Political regimes: Cross Country Evidence // European Journal of Political Economy. 2006. - Vol. 22, N 1. - P. 84.
2 Ницевич В.Ф., Моисеев В.В., Прокуратов В.Н. К вопросу о противодействии коррупции в России // Ученые записки Орловского государственного университета. 2015. - № 2 (65). - С. 86.
рованных сфер вошли: ГИБДД, полиция, судебная система, медицинская сфера и крупный бизнес. При этом более половины граждан (56%) в принципе не верят, что такое явление, как коррупция, может быть искоренено (среди жителей Москвы и Санкт-Петербурга - 71%). Обратного мнения придерживаются 40% опрошенных: по их словам, при определенных усилиях коррупцию все же можно победить1.
Автором статьи, в рамках регионального исследования Белгородской области «Институционализация общественной экспертизы в современном российском обществе» (2017, N=350), выявлены области, которые, по мнению респондентов наиболее полезны и эффективны для проведения общественной экспертизы: на первом месте - законодательство (27%), на втором - социальная политика (25%) и на третьем - экология (19%). На наш взгляд, выбор соответствующих сегментов определяется, прежде всего, недоверием общества к избираемой властями стратегии социального управления, а также отсутствием норм прямого антикоррупционного действия.
Оценка форм взаимодействия между органами власти и общественной экспертизой позволила выявить, что к наиболее действенным, в условиях региональной специфики управления, правомерно отнести: проведение экспертизы государственных законопроектов, документов, программ, проектов (61%), общественные слушания (32%) и переговорные площадки (19%).
Один из важнейших плюсов демократического устройства состоит в том, что оно поощряет интеллектуальные дискуссии и позволяет каждой общественной группе внести свой уникальный вклад в решение самых сложных вопросов управления, текущей политики. Это особенно справедливо для России, одним из ценнейших активов которой является интеллектуальный капитал2. Проблема состоит в том, что в данном качестве экспертизу можно с успехом использовать в лоббистских целях, активно воздействуя на политиков и их решения. Тем более что сложность современных сфер деятельности, неоднозначность ситуаций и их общественно-политического смысла, а также многовариантность решений создают почву для добросовестных расхождений во мнениях и оценках специалистов. Это облегчает маскировку лоббируемых проектов под научно допустимые, гипотетически эффективные.
Политикам и чиновникам приходится самим решать, имеют ли они дело с объективной экспертизой или со скрытым лоббизмом, навязывающим им (государству, партии и т.д.) выбор, решение, способ действий, которые могут соответствовать интересам не всегда известного политикам заказчика. Экспертиза без труда принимает формы инициативы снизу, «требований общественности», «локального движения» и т.п. Политики, осознав возможности, вытекающие из разногласий среди специалистов, научились играть на расхождениях и манипулировать экспертизой. Порой они обращаются к экспертам не столько за советом, сколько за вполне определенным, желаемым ответом, причем не обязательно прямо подкрепляющим позицию самого политика.
К действенным формам взаимодействия также целесообразно отнести: встречи представителей государственных органов с экспертами, обсуждение проблем на заседаниях Общественной палаты; общественные слушания, переговорные площадки, малые Гражданские форумы, конференции, «круглые столы», симпозиумы, семинары, участие экспертов в работе представительных органов власти и общественных советах при органах исполнительной власти. Эксперты также считают достаточно эффективным участие групп интересов в Интернет-форумах и СМИ с обсуждением нормативных актов и проектов решений.
Исследования показали, что из 18 субъектов ЦФО России в 7 регионах «Степень социальной активности населения по обеспечению собственного качества жизни» получила оценку «неудовлетворительно»3. Недостаточно представлена группа граждан, умеющих стратегически мыслить, желающих доказать рациональность своих идей и проектов, и, возможно, стать одним из соучастников общественной экспертизы - от 15 до 20% - в зависимости от региона ЦФО. Как следствие, одной из проблем в практике общественного участия является несоответствие интеллектуального потенциала участвующих субъектов содержанию задач, стоящих перед системой управления4.
Заключение. Функциональное представительство институтов экспертизы возможно исключительно на основе сотрудничества инициативных групп интересов, властей всех уровней и представителей «честного» бизнеса. Организация диалога предполагает четкое определение цели и предмета обсуждения, типа диалога, его участников, а также роли власти и бизнеса в данном взаимодействии. Органы власти мы рассматриваем как организатора и посредника, а также соучастника и партнера. Экспертный потенциал бизнес-сообщества должен быть направлен не на лоббирование частных интересов (например, на так называемую оптимизацию налогообложения), а использоваться для решения актуальных социальных и экономических проблем. Обществу предстоит еще дозреть до интеллектуальной самостоятельности по отношению к экспертизе, ее результатам. Изменения к лучшему возможны при последовательной демократизации общественной жизни и политической системы, что дало бы обществу более действенные средства контроля и механизмы представительства в управлении. При этом условии в дополнение к государственному и корпоративному можно будет сформировать общественный заказ на науку и экспертизу, необходимость в которой ощущается все более остро.
1 Борьба с коррупцией: миссия выполнима? Инициативный всероссийский опрос ВЦИОМ, 2015. - http://glossostav.ru/ word/1439
2 Moiseev V.V., Guzairov V.Sh., Vasneva V.A. To Question about Struggle Against Corruption in Russia // The Social Sciences. 2015. - Vol. 10, N 3. - P. 265-272. - http://medwelljournals.com/abstract/?doi=sscience
3 Мониторинг регионального управления в субъектах ЦФО: оценка качества жизни и социальная эффективность. - М.: Проспект, 2014. - С. 48.
4 Tselyutina T.V., Avilova Z.N., Moiseev V.V., Nitsevich V.F. Problems of counteraction to corruption in relationships between authority and society // The European Proceedings of Social and Behavioural Sciences. 2018. - N 8. - P. 64-76.
Развитие науки и востребованность ее достижений могут противостоять некомпетентной, недобросовестной, «заказной» экспертизе, манипулированию ею. Во многом именно развитие института общественной экспертизы может рассматриваться как показатель качественно нового уровня взаимодействия власти и структур гражданского общества: с одной стороны, оно подтверждает действительную зрелость и большой потенциал общественного сектора, с другой - демонстрирует конструктивные подходы власти к реализации принципов демократического управления, социального диалога и сотрудничества. Именно достижения образовательного сообщества и научной среды, укрепление гражданской лояльности, транспарентности управления и культивирование принципов солидарного общества обещают стать для России залогом более обеспеченного будущего, в котором институты экспертизы будут эффективными регуляторами гражданского общества.
