CC BY
104
КОНЦЕССИОННЫЕ СОГЛАШЕНИЯ: ПРИВЛЕЧЕНИЕ В РЕГИОН ИНВЕСТИЦИЙ С ПОМОЩЬЮ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА
А.Ф. СИИЯКОВА
Московский государственный институт международных отношений
(университет) МИД России
Государственно-частное партнерство представляет собой форму официального сотрудничества между государственными, региональными властями и частными инвесторами в целях разработки, планирования, финансирования, строительства и эксплуатации крупных, как правило инфраструктурных, проектов. Зарубежный опыт реализации государственно-частного партнерства доказывает его привлекательность и позволяет судить о потенциальных выгодах как для государства, так и для частных инвесторов при осуществлении их в нашей стране. Одним из механизмов реализации практики государственно-частного партнерства являются концессионные соглашения.
В июле 2005 г. был принят Государственной Думой и утвержден Советом Федерации РФ закон № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». Целями данного Федерального закона являются привлечение инвестиций в экономику Российской Федерации, обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на условиях концессионных соглашений и повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям1.
Вопросы бюджетного финансирования, создания и последующего обслуживания социально значимых инфраструктурных проектов в сфере строительства транспортных магистралей, жилищно-коммунального хозяйства, объектов ряда других отраслей являются актуальными. В нашей стране за последние годы накоплен значительный объем материальных средств, но, несмотря на это, значимость привлечения капиталов не снижается. В условиях недостатка средств национального бюджета для развития инфраструктуры государственные и
1 Федеральный закон «О концессионных соглашениях» от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ.
региональные органы власти стремятся привлечь инвестиции на условиях государственно-частного партнерства.
Основываясь на международной практике, можно говорить о том, что при ограниченности собственных инвестиционных ресурсов в качестве главных источников расширения базы финансирования инфраструктурных проектов может быть использовано:
1) выделение дополнительных бюджетных ассигнований;
2) введение дополнительных целевых налогов и сборов, в частности для пользователей услуг транспортной инфраструктуры;
3) привлечение заемных средств под гарантии Правительства РФ;
4) привлечение внебюджетных инвестиций с использованием механизмов государственно-частного партнерства.
Комплексное сочетание всех механизмов финансирования наиболее оптимально.
В странах — членах ЕС, в частности во Франции, Италии и Испании, уже многие годы существуют проекты, направленные на развитие транспортных (автомобильных и железнодорожных) систем, а также проекты в сфере коммунального хозяйства, основанные на концессиях. Предприятия данных отраслей не могут быть приватизированы по причине их стратегической, общественной и социально-политической значимости. В данном случае государственно-частное партнерство представляет собой альтернативу приватизации стратегически значимых объектов государственной собственности.
В международной практике выделяют следующие основные сферы сотрудничества государства и частных инвесторов:
а) в транспортной сфере — строительство, содержание, управление, эксплуатация: дорожных инфраструктур и инженерных сооружений, системы общественного транспорта, морских и речных портов, аэропортов;
б) в сфере городского коммунального хозяйства — услуги в области строительства и управления общественными зданиями;
в) в области здравоохранения и санитарной очистки (водоснабжение, канализация, сбор и переработка бытовых отходов);
г) в области электроэнергетики и телекоммуникаций;
д) в социальной сфере;
е) в сфере спорта и культуры. Государственно-частное партнерство в сфере
коммунального хозяйства предполагает делегированное управление услугами городского хозяйства со стороны инвестора, предоставление услуг и коммунальное обслуживание пользователей.
Таким образом, современное государственно-частное партнерство представляет собой своего рода организационный альянс между государственными структурами и частными компаниями в целях реализации национальных или международных общественно значимых проектов в самом широком спектре сфер деятельности. При этом государство передает во временное владение и пользование бизнесу объекты инфраструктуры, оставляя за собой право регулирования и контроля за их деятельностью.
Основными характеристиками государственно-частного партнерства являются:
• распределение рисков, при заключении концессионных соглашений разграничиваются риски, которые несет государство и инвестор;
• распределение обязательств государственного и частного секторов;
• продолжительность во времени, соглашения о партнерстве государства и бизнеса заключаются на длительный срок;
• право собственности на активы, на объекты инфраструктуры сохраняется у концедента, т. е. у государства;
• распределение прибыли.
Посредством реализации механизма государственно-частного партнерства государственные и региональные органы власти получают финансовые и социально-экономические выгоды. Прежде всего, осуществление проектов происходит без дополнительного использования бюджетных средств,
которые высвобождаются и могут быть направлены на другие цели. Частный инвестор, заинтересованный в более быстрой отдаче вложенных средств, идет по пути оптимизации проектного решения, использует при этом современные инженерные технологии, что в конечном итоге повышает качество результата, товара, услуги. Механизм партнерства позволяет эффективнее определить затраты на проект и распределить связанные с ним риски.
Помимо исключительно финансовых выгод в основе проектов партнерства региона и частных инвесторов лежит социально-экономическая польза. Государство, не участвуя в инвестировании, контролирует качество товара или услуги, предоставляемой пользователю. Когда проект оценивается как социально значимый для общества, создание государственно-частного партнерства может ускорить его реализацию, поскольку проект, с одной стороны, становится менее зависимым от бюджетных средств, с другой стороны, получает политическую поддержку. Ускоряя реализацию самых разных проектов, партнерство государственных структур и инвесторов содействует модернизации экономики страны и внедрению новых технологий, в том числе соответствующих современным экологическим стандартам. В целом, это вносит вклад в экономическое развитие страны.
В развивающихся странах привлечение инвесторов оказывает положительное воздействие на финансовый рынок, увеличивает приток зарубежных капиталов, улучшает инвестиционный климат. В Российской Федерации инвесторы, как российские, так и иностранные, наибольший интерес проявляют к проектам государственно-частного партнерства в области транспортной инфраструктуры. Так, доля объектов транспорта в структуре инвестиций возросла с 13 % в 2005 г. до 14,8 % в 2006 г. 2 Предусматривается, что концессионные соглашения в нашей стране будут заключаться на конкурсной основе, то есть инвестор посредством публичного тендера сможет получить право долгосрочного пользования имуществом, часто связанное с его строительством или значительным улучшением для последующего предоставления услуг. В случае, если объект является стратегически важным, по данному объекту должно быть принято отдельное решение региональных властей, Правительства РФ или даже Президента РФ. В то же время государство предъявляет определенные требования к потенциальному инвестору и устанавливает па-
2 Россия в цифрах. 2006: Крат. стат. сб. / Росстат. — М., 2006. С. 415.
раметры, которым должен будет соответствовать готовый объект инфраструктуры. В транспортной сфере, в частности в дорожном строительстве, существуют требования к качеству дорог, пропускной способности трассы. Закон «О концессионных соглашениях» предусматривает предоставление со стороны государства гарантий прав и законных интересов инвесторов.
Среди основных форм государственно-частного партнерства, при заключении которого государство и инвестор разделят риски между собой, в сфере транспортной инфраструктуры выделяют: договоры управления; низкие
договоры аренды; концессии старых объектов транспортной инфраструктуры; концессии вновь построенных объектов транспортной инфраструктуры. Основные характеристики каждой из перечисленных форм отражены в табл. 1.
Таблица 1
Виды государственно-частного партнерства3
а =
В
Уменьшение рисков для государства, увеличение для частного инвестора
Риски частного инвестора
Высокие
Вид парт- Контракт на Сдача Концес-
нерства управление в аренду сия
Собствен- Федераль- Федеральная, Федераль-
ность активов ная, региональная региональная ная, региональная
Эксплуата- Частное Частное Частное
ция, обслу-
живание
Инвестирова- Государс- Государствен- Государс-
ние капитала твенное ное твенное, частное
Коммерчес- Государс- Государствен- Частный
кий риск твенный ный и частный
Срок дейс- 3 — 5 лет 8 - 15 лет 20 - 30 лет
твия соглаше-
ния о ГЧП
Проект будет реализован посредством механизма государственно-частного партнерства в случае его финансовой привлекательности для бизнеса. Объем передаваемых инвестору рисков наиболее высок в условиях концессии, к ним относятся риски на этапе проектирования (технические и финансово-экономические), риски на
Рис. 1. Влияние моделей управления портом на инвестиционные риски
этапе эксплуатации, а также макроэкономические и юридические риски, следовательно, возрастает и стоимость привлекаемых инвесторами средств. Поэтому при заключении концессионных соглашений государство предоставляет гарантии прав и законных интересов инвесторов, которые вкладывают средства в концессионные проекты, что позволяет минимизировать их риски.
Распределение рисков между государством и частным инвестором в зависимости от выбранной модели государственно-частного партнерства показано на рис. 1, в качестве примера выбран анализ функционирования морского порта4.
Контракт на управление как одна из форм реализации государственно-частного партнерства предполагает передачу в управление специализированной управляющей компании государственного предприятия, организационно-правовая форма и собственник которого при этом не изменяются. Прибыль управляющей компании формируется за счет снижения издержек управляемого предприятия, а основные риски несет государство.
Наиболее распространенной формой концессии в ряде стран Западной Европы в области транспортной инфраструктуры является механизм ВОТ (сокращенно от англ. ВшМ-Орега1е-Тгат/ег): Строй — Эксплуатируй — Передай государству, согласно которому концессионер строит объект инфраструктуры, эксплуатирует, окупая вложен-
1 Использованы данные [3]. С. 387.
1 Использованы данные [3]. С. 62.
ные инвестиции, и затем передает его в собственность государства, предоставившего концессию — концедента.
На практике распространены еще несколько разновидностей данного концессионного механизма:
• Строй — Владей — Эксплуатируй (ВОО, сокр. от англ. Build-Own-Operate).
• Строй — Передай — Эксплуатируй (ВТО, сокр. от англ. Build-Transfer-Operate).
• Строй — Владей — Эксплуатируй — Передай (ВООТ, сокр. от англ. Build-Own-Operate — Transfer).
• Оборудуй — Эксплуатируй — Передай (ЕОТ, сокр. от англ. Equip-Operate-Transfer).
• Восстанови — Владей — Передай (ROT, сокр. от англ. Rehabilitate-Own-Transfer), что в данном случае предполагает передачу инвестору существующего объекта инфраструктуры с целью его модернизации.
Проекты государственно-частного партнерства, реализуемые на основании концессионного соглашения, как правило, задействуют большое число участников. Осуществление таких крупных проектов, как строительство автострад, морских портов, аэропортов, мостов, требует значительных
капиталовложений, и помимо государства, в лице уполномоченного ведомства или региональной администрации, и частного инвестора привлекаются также различные финансовые организации, институциональные инвесторы, строительные и консалтинговые компании.
Структура участников концессии по схеме ВОТ (Строй — Эксплуатируй — Передай государству) отражена на рис. 2.
В настоящее время инвестиции в транспортную инфраструктуру в России составляют около 2 % ВВП6, в то время как в большинстве развитых стран мира данный показатель составляет не менее 4 — 6 % от ВВП7. Очевидно, что для России с учетом потребностей в модернизации и развитии транспортной инфраструктуры, концессии, связанные с возведением новых объектов или значительным улучшением уже существующих, будут в самое ближайшее время особенно актуальны. Реализация
5 По данным [3]. С. 184.
6 Россия в цифрах. 2006: Крат. стат. сб. / Росстат. — М., 2006. С. 414.
7 World Bank, World Development Report 2005: A Better Investment Climate for Everyone. Группа Всемирного Банка www. worldbank. org
крупных инфраструктурных проектов посредством концессионного соглашения позволит значительно расширить источники финансирования, сократить сроки строительства или реконструкции объекта, снизить инвестиционные и эксплуатационные затраты, повысить производительность труда персонала.
Вместе с тем для эффективной работы транспортной концессии в российских условиях необходимо активное участие государства, его региональных представителей в подобных проектах. Согласно оценкам Министерства транспорта РФ, это связано со следующими факторами:
1) с длительными сроками окупаемости и высокой фондоемкостью;
2) с традиционно высокой социально-экономической значимостью проекта;
3) с недостаточным платежеспособным спросом конечных пользователей объекта инфраструктуры;
4) с сохранением политических, экономических и социальных рисков8.
Помимо этого, проект, реализуемый посредством сотрудничества государства и привлеченного инвестора, должен быть экономически обоснованным, он должен быть направлен на развитие и поддержание существующей транспортной инфраструктуры, на повышение доступности транспорта, и, главное — должен соответствовать экологическим нормам.
Перед российской экономикой стоит задача повышения конкурентоспособности и модернизации. В транспортной сфере в рамках стратегии до 2020 г. была принята Федеральная целевая программа «Модернизация транспортной системы России (2002 — 2010 годы)», которая охватывает приоритетные инновационные и инвестиционные проекты, а также способы их ресурсного обеспечения. В настоящее время эта программа на 60 % финансируется из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, остальные средства поступают из внебюджетных источников. В перспективе доля частных капиталовложений должна возрасти до 60 %9. В качестве основного инструмента для привлечения недостающих средств рассматривают механизмы, схемы государственно-частного партнерства. Наиболее перспективные инновационные проекты, такие как строительство платных автомобильных
8 Материалы Министерства транспорта РФ: www. mintrans. gov. го
9 Там же.
трасс, высокоскоростных железнодорожных магистралей, создание национальной сети базовых аэропортов-хабов, модернизация существующих аэропортов, предполагается реализовывать посредством концессионных соглашений с частными инвесторами. К числу проектов, по которым уже сделаны соответствующие паспорта инвестиционных проектов, а также даны распоряжения Правительства РФ, относятся:
1) строительство скоростной автомобильной дороги Москва — Санкт-Петербург для развития транспортной инфраструктуры;
2) строительство автомагистрали «Западный скоростной диаметр» в Санкт-Петербурге, которая позволит оптимизировать логистику морского порта при доставке грузов и повысит эффективность работы транспортного комплекса всего города;
3) строительство автомагистрали «Центральная кольцевая автомобильная дорога Московской области» для улучшения транспортной и логистической системы Центрального региона.
В отрасли железнодорожного транспорта наиболее реальными для реализации через механизм государственно-частного партнерства являются проекты высокоскоростной железнодорожной магистрали Москва — Санкт-Петербург, которая повысит эффективность грузоперевозок и позволит говорить об интеграции России в Европейскую сеть высокоскоростных железных дорог, а также скоростной железной дороги Санкт-Петербург — Бусловская как части единой железнодорожной системы Российская Федерация — Финляндия с одновременной модернизацией всего участка, что даст возможность увеличить объемы грузооборота в несколько раз.
Ряд проектов с инновационной составляющей есть также в сфере авиационного и морского транспорта.
Государство и частные инвесторы, участвуя в партнерстве, стремятся к оптимизации капиталовложений, распределения рисков, наращиванию объема услуг, предоставляемых пользователям объектов инфраструктуры. В итоге проекты проходят строгий отбор.
На первом этапе планирования и структуризации государственные органы проводят предварительный отбор проектов, отвечающих федеральным и региональным целям с учетом масштаба проекта и необходимых инвестиций на основе существующих международных стандартов.
На втором этапе формируется проект. Прежде всего, выбирают наиболее подходящий тип
государственно-частного партнерства: концессия на условиях ВОТ (Строй — Эксплуатируй — Передай государству) или контракт на управление и эксплуатацию, либо другая схема, и определяют срок действия проекта. На этом же этапе обозначают масштаб операций, перечень услуг и степень ответственности частного инвестора, проводят анализ вовлекаемых затрат и инвестиционных рисков.
Следующий этап предполагает сравнительный анализ партнерства с государственным сектором по соотношению цены и качества. Также оценивают стоимость реализации проекта государством, для того чтобы определить — является ли государственно-частное партнерство эффективной альтернативой другому решению.
После этого следует конкурсная процедура. Правила проведения тендера и необходимая документация определены Федеральным законом «О концессионных соглашениях». Для того чтобы результаты конкурсного отбора участия в концессии были максимально объективными, должны быть четко определены критерии оценки заявок.
Подводя итог, можно отметить, что государственно-частное партнерство успешно развивается в ряде европейских стран, в последнее десятилетие оно также стало способом модернизации инфраструктуры в странах Азии10. Использование частного капитала, в том числе зарубежных инвестиций, в
10 База данных по участию частного сектора в проектах создания инфраструктуры. Группа Всемирного Банка web. woridbank. org
реализации концессионных соглашений позволит и России решить определенные социально-экономические задачи без дополнительных бюджетных затрат, а также повысить конкурентоспособность страны посредством улучшения инфраструктуры, в частности в транспортной сфере. Результаты деятельности концессий, в свою очередь, станут базовым критерием оценки эффективности их работы.
ЛИТЕРАТУРА
1. Федеральный закон «О концессионных соглашениях» от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ — СПС «Консультант Плюс».
2. Россия в цифрах. 2006: Крат. стат. сб. / Рос-стат. - М., 2006.
3. Финансирование создания и модернизация инфраструктурных объектов транспорта и коммунального хозяйства / Под ред. Ж. Перро, Г. Шателю. — Париж: Изд-во Французского национального института мостов и дорог, 2002.
4. База данных по участию частного сектора в проектах создания инфраструктуры. Группа Всемирного банка, www. woridbank. org
5. Справка об инвестиционном климате в России за 2006 г. — Министерство экономического развития и торговли РФ, www. economy. gov. ru
6. Материалы Министерства транспорта РФ, www. mintrans. gov. ru
7. Отчет Всемирного банка за 2005 г. World Bank, World Development Report: A Better Investment Climate for Everyone. Группа Всемирного Банка, www. woridbank. org
Подписка
на электронную версию
Теперь журналы Издательского дома «Финансы и Кредит» стали доступны в электронном виде в Научной Электронной Библиотеке (eLIBRARY.RU).
• На сайте eLIBRARY.RU можно оформить годовую подписку на текущие и архивные выпуски журналов, приобрести отдельные номера изданий или статьи.
eLIBRARy.RII
