CC BY
13
УДК 338.246.025 Буровцев Владимир Викторович,
к. э. н., доцент, кафедра «Государственное и муниципальное управление», Сибирский государственный университет путей сообщения, тел. (383) 2010731, e-mail: [email protected]
КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПОДХОДЫ К ПОСТРОЕНИЮ МОДЕЛИ УПРАВЛЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТЬЮ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ РЕГУЛЯТОРОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА СФЕРЫ УСЛУГ
V. V. Burovtsev
CONCEPTUAL APPROACHES TO BUILDING A PERFORMANCE MANAGEMENT MODEL OF INTERACTION OF PUBLIC SECTOR SERVICES
Аннотация. Представленная статья посвящена актуальным вопросам повышения эффективности государственного регулирования отечественной экономики путем совершенствования условий функционирования государственного сектора сферы услуг. В частности, автором рассматривается возможность выработки системных управленческих решений, реализуемых в условиях государственно-монополистической отраслевой экономической модели. В статье представлены результаты анализа возможностей моделирования процессов управления эффективностью взаимодействия регуляторов государственного сектора сферы услуг, оказывающих значительное влияние на условия осуществления предпринимательской деятельности. Полученные результаты основываются на функциональных подходах к анализу системы государственного регулирования как инструмента, позволяющего обеспечивать управление происходящими изменениями. Особое внимание автором уделено функционированию модели управления эффективностью взаимодействия регуляторов, результатом деятельности которой является сокращение уровня административных барьеров государственного сектора сферы услуг и, как следствие, сокращение уровня издержек пользователей государственных услуг. Концептуальная модель управления процессом взаимодействия регуляторов государственного сектора сферы услуг рассматривается автором через призму идей возникновения и функционирования административных барьеров в системе государственных услуг на транспорте, совокупность описания которых позволяет упростить понимание механизма управления процессом оптимизации взаимодействия регуляторов, а также возникающих взаимообусловленных экономических закономерностей, существенных для целей повышения эффективности государственного сектора сферы услуг. Автором подробно рассмотрены понятия эффективности взаимодействия регуляторов государственного сектора сферы услуг, процесса управления его эффективностью, содержание целей, задач, этапов и результатов указанной процедуры.
Ключевые слова: государственный сектор сферы услуг, государственное управление, институциональные основы, государственное регулирование, моделирование управленческих процессов.
Abstract. The article is devoted to the actual issues of improving the effectiveness of governmental regulation of the domestic economy by improving the conditions for the functioning of the public sector services. In particular, the author discusses the possibility of a systemic managerial decisions implemented in conditions of public monopolistic industry economic model. This article presents the results of the analysis of performance management processes simulation of interaction of regulators of public sector services, with significant effect on entrepreneurial activity. The results are based on the functional approach to the analysis of the system of State regulation as a tool to manage those changes. Particular attention is paid to the functioning, author, performance management model of interaction between regulators, the result of which is the reduction of administrative barriers in the public sector services and as a consequence a reduction in the costs of users of public services. Conceptual model of interaction management services public sector regulators is considered by the author through the prism of ideas the emergence and functioning of administrative barriers in public transport services, a description of which allows to simplify the understanding of the mechanism of optimization of interaction management controls, as well as emerging but economic patterns, significant for the purposes of improving the effectiveness of public sector services. The author discussed in detail the concept of the efficiency of interaction between the regulators of public sector services, it management process efficiency, content, tasks, milestones, goals and results of the procedure.
Keywords: public sector services, public administration, transformation of the institutional framework, government regulation, modeling of management processes.
Социально-экономическое развитие страны во многом определяется эффективностью функционирования системы государственного регулирования экономики, в том числе наличием и уровнем административных барьеров, обусловленных особенностями формирования и развития общественного (государственного) сектора сферы услуг. Указанная позиция находит свое отражение в соответствующих стратегических документах: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 10.06.2011 № 1021-р «Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции»;
Стратегия развития конкуренции и антимонопольного регулирования в Российской Федерации на период 2013-2024 гг. (утв. Президиумом Федеральной антимонопольной службы России 03.07.2013); Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р (ред. от 08.08.2009) «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года»; Распоряжение Правительства РФ от 08.12.2011 № 2227-р «Об утверждении Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года» и др.
В современном общественном сознании глубоко укоренилось понимание задачи сокращения административных барьеров. Государствен-
Информатика, вычислительная техника и управление
ш
ный сектор сферы услуг сегодня представлен широким набором государственных функций, выполняемых органами государственной власти в отношении пользователей государственных услуг. Примерами таких государственных услуг, в частности на транспорте, являются лицензирование, пономерной учет подвижного состава, процедуры приемки объектов транспортной инфраструктуры в постоянную эксплуатацию и др. При этом степень эффективности функционирования государственного сектора сферы услуг непосредственно связана с уровнем функционирующих в этой сфере административных барьеров. Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что общество заинтересовано в наличии барьеров, способствующих ограничению допуска недобросовестных участников рынка, поставщиков услуг, и неосознанно принимает на себя издержки, возникающие вследствие применения таких методов государственного регулирования. Поэтому одной из ключевых характеристик эффективности взаимодействия регуляторов государственного сектора сферы услуг является уровень трансакционных издержек пользователей государственных услуг. Речь идет об издержках, непосредственно не связанных с оплатой услуг государственных органов, но вместе с тем имеющих место в структуре себестоимости конечной продукции пользователя государственной услуги.
Обращаясь к сути рассматриваемого вопроса, при всем относительном понятийном многообразии необходимо выделить собственное определение эффективности взаимодействия регуляторов государственного сектора сферы услуг, ключевым показателем которого является уровень административного барьера на пути осуществления предпринимательской деятельности, имеющего нормативно-правовую природу возникновения и экономические последствия своего развития. Указанное определение позволяет описать научную проблему, имеющую важное народнохозяйственное значение: повышение эффективности функционирования государственного сектора сферы услуг путем сокращения уровня административных барьеров, достигаемого эффективным взаимодействием государственных и частных регуляторов государственного сектора сферы услуг. Управление эффективностью взаимодействия в аспекте функционирования государственного сектора сферы услуг следует понимать исключительно в процессуальном, или деятельностном смысле, через призму целей, ценностей, этапов, системы обратной связи и т. д.
Административные барьеры, в том числе возникающие в государственном секторе сферы
услуг, как самостоятельное экономическое и правовое явление занимают одно из центральных мест таких научных направлений, как теория поиска ренты и теория антимонопольного регулирования, а также неразрывно связаны с понятием трансакционных издержек, являющихся, в свою очередь, предметом нового институционализма. Указанное обстоятельство предопределяет направления для систематизации научных представлений об экономической природе возникновения и функционирования административных барьеров в государственном секторе сферы услуг, а также возможностей для формирования концептуальных подходов к построению модели управления эффективностью взаимодействия регуляторов государственного сектора сферы услуг.
Как отмечает в своей работе Ю. И. Молотков [1], «моделирование системы управления социально-экономическими объектами, ее компонентами и элементами позволяет понять, как протекают процессы управления и как можно влиять на вход, процесс и выход системы в целом, а также на отдельные элементы, из которых состоит объект управления и его организационная система». В этой связи значительный научный интерес также вызывают труды Е. В. Лоскутовой и И. Ю. Сольской [2], посвященные вопросам моделирования непрерывных процессов. Принимая во внимание результаты проведённых исследований, механизмом управления эффективностью взаимодействия государственных и частных регуляторов целесообразно считать принятую систему планов обеспечения целесообразного взаимодействия агрегированных субъектов и их реализации. Естественно, что все типы планов (сценарных ориентиров) должны базироваться на принятой в системе государственного регулирования конкретной отрасли, например отрасли железнодорожного транспорта, концепции и стратегии ее экономического развития [3].
Таким образом, для формирования модели процесса управления эффективностью взаимодействия регуляторов необходимо представить последовательность происходящих итераций в виде оперограммы государственной услуги.
Анализ оперограмм предоставления государственных услуг (рис. 1-3) позволяет выделить ряд последовательных этапов процесса оказания государственной услуги, соответствующие точки принятия решений, старта и финиша всей процедуры, заинтересованных сторон, их функциональных задач и регламентов взаимодействий.
Рис. 1. Оперограмма государственной услуги «Пономерной учет»
Рис. 2. Оперограмма государственной услуги «Примыкание к железнодорожным путям и открытие их
для постоянной эксплуатации»
Подача соискателем лицензии в Управление заявления о предоставлении лицензии
Рис. 3. Оперограмма исполнения государственной функции «Лицензирование перевозочной деятельности»
Концептуальная модель управления эффективностью взаимодействия регуляторов в системе государственных услуг на транспорте - это описание свойств области взаимодействия регуляторов в аспекте возникновения и функционирования административных барьеров в системе государственных услуг на транспорте, совокупность которых позволяет упростить понимание механизма управления эффективностью взаимодействия, а также возникающих взаимообусловленных экономических закономерностей, существенных для целей сокращения административного барьера. Визуализация указанной концептуальной модели представлена на рис. 4.
Функционирование модели управления процессом трансформации административного барьера в системе государственных услуг на транспорте целесообразно описать следующим алгоритмом.
1. Оценивается потребность общества и предпринимательской среды в доступных качественных государственных услугах. Под уровнем доступности следует понимать относительный уровень совокупных издержек пользователей государственной услуги.
2. Производится оценка регулирующего воздействия, возникающего в ходе взаимодействия регуляторов, определяются его структурные
компоненты, оказывающие негативное влияние, определяются проблемы его функционирования.
3. Анализируются варианты решений, формируются комплексы организационных мер, обеспечивающих целенаправленное, эффективное взаимодействие агрегированных субъектов.
4. С учетом положений основополагающих документов, регламентирующих вектор развития регулируемой отрасли, коллегиальным органом принятия решений (КОПР) формируются комплексы организационных мер эффективного и целенаправленного взаимодействия агрегированных субъектов.
5. Формируется управленческое воздействие в виде ценных указаний, инициатив изменения нормативно-правовой базы, введения усовершенствованных форм и методов работы государственных институтов и т. д.
6. Производится измерение существующих параметров взаимодействия, в том числе воздействия конкретного административного барьера на условия осуществления предпринимательской деятельности.
7. На входе системы управления эффективностью взаимодействия определяются уровень издержек пользователей государственной услуги, ресурсы в виде полномочий агрегированных субъектов - регуляторов деятельности пользователя
Удовлетворение
потребностей
общества и
предпринимателе
кой среды в
оптимальном
сочетании:
- качества и доступности государственных услуг (выполнении государственных функций);
- допустимого уровня издержек пользователей государственных услуг
Управляющие действия (ПР)
КООРДИНАЦИОННЫМ СОВЕТ АГРЕГИРОВАННЫХ СУБЪЕКТОВ УПРАВЛЕНИЯ
•Внешняя среда Б
ВР- варианты решений при М ф М'
Компоненты управления условиями осуществления предпринимательской среды пользователей государственных услуг
1. Стратегия развития железнодорожного транспорта
2. Структурная реформа железнодорожного транспорта
3. Государственная тарифная политика
4. Планы развития монопольных секторов российской
Сравнение нормы с результатом, лиз отклонений и разработка варианта регулирующего
административный барьер
-ж-
Компоненты управления значением административных барьеров в системе государственных услуг (функций)
Административные преобразования вертикали органов государственной власти
2. Концепция снижения административных барьеров и ства государственных услуг
3. Внедрение механизмов саморегуляции рынков
4. Технологии электронного взаимодействия агрегированных субъектов как фактор повышения эффе
Вход /(*)
услуги Р)
- Административные ресурсы агрегированных субъектов К
- Информация об институциональной среде I
Объект управления: ПРОЦЕСС ТРАНСФОРМАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО БАРЬЕРА В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ
Структурные компоненты процесса трансформации:
1. Совокупность явлений, процессов и закономерностей административных и экономических отношений;
2. Функциональные роли и компетенции агрегированных субъектов-институтов, оказывающих воздействие на административный барьер;
3. Технология воздействия на уровень трансакционных издержек пользователей государственных услуги
4. Сценарные условия возникновения и функционирования административного барьера в системе госуслуг.
Выход /'(X )
- Уровень издержек п государственных услуг P '
- Потенциал регулирующего воздействия агрегированных субъектов К
- Состояние институциональной среды I
Система: прогнозирования, планирования, организации, координации, учета, контроля и анализа состояния административных барьеров в системе государственных услуг (функций) на транспорте
Допустимый уровень издержек пользователей доступных и качественных государственных услуг на транспорте
Рис. 4. Модель управления эффективностью взаимодействия регуляторов
государственной услуги, институциональная среда как совокупность факторов и стимулов деятельности хозяйствующего субъекта, являющегося пользователем государственной услуги.
8. Производится непосредственное управленческое воздействие на процесс трансформации административного барьера в системе государственных услуг на транспорте путем повышения эффективности взаимодействия регуляторов государственного сектора сферы услуг.
9. После выполнения соответствующих манипуляций, обусловленных процессом управления, определяется уровень совокупных издержек пользователей государственных услуг - как характеристика достижения целей регулирующего воздействия; определяется потенциал регулирующего воздействия агрегированных субъектов как фактор характеризующий степень действенной реализо-ванности принятых мер, определяется состояние институциональной среды как совокупности факторов и стимулов, обусловливающих деятельность хозяйствующих субъектов.
10. Производится измерение достигнутых результатов регулирующего воздействия, в частности ключевого показателя - допустимости уровня издержек пользователей государственных услуг.
11. В случае отклонения полученных результатов от планируемых или допустимых принимается решение о корректировке оказываемого управленческого воздействия.
12. Управленческий цикл замыкается.
Заключение
Представленная система управления эффективностью взаимодействия регуляторов государственного сектора сферы услуг предусматривает возможность реализации циклического мониторинга состояния административных барьеров на транспорте. Указанная система мониторинга функционирует даже в том случае, если необходимость формирования управляющего воздействия на данном этапе отсутствует.
Таким образом, сформировав и описав концептуальную модель процесса управления эффективностью взаимодействия государственных и частных регуляторов государственного сектора сферы услуг, а также определив зависимости между факторами формирования конкурентной среды и экономическими эффектами административного барьера, возникает возможность практической оценки степени его совокупного регулирующего воздействия и последующего управления.
Оценка регулирующего воздействия основана на анализе проблем и целей государственного регулирования, определении возможных вариантов достижения целей, а также оценке связанных с ними позитивных и негативных экономических эффектов с целью выбора наиболее эффективного варианта в соответствии со специальными установленными процедурами. Оценка регулирующего воздействия позволяет подойти системно к процессам введения, изменения и отмены правовых норм, регулирующих экономическую деятельность, и обеспечить, как следствие, суще-
ИРКУТСКИМ государственный университет путей сообщения
ственное повышение качества регулирования и предсказуемости и обоснованности возможных изменений в нормативно-правовой базе.
На практике, проведение детализированного анализа и создание пакетов решений, формирующих прикладные программы взаимодействия агрегированных субъектов традиционными методами довольно затруднительны. Поэтому применение только таких современных методов организации функционирования государственного сектора сферы услуг, как, например, система электронного межведомственного взаимодействия, позволяет эффективно решать указанные задачи на практике. Под термином «межведомственное электронное взаимодействие» принято понимать информационное взаимодействие органов государственной власти и общества с использованием информационно-телекоммуникационных технологий обработки, передачи и распространения информации, предоставления услуг государственных органов всех ветвей власти всем категориям пользователей. Формирование электронных административных регламентов - это механизм оптимизации бизнес-процессов государственного сектора сферы услуг [4].
Электронная форма административных регламентов позволяет оперативно реагировать на изменения экономических отношений и правовой среды. Электронные регламенты взаимодействия состоят из автоматизированных с применением единой информационно-программной базы регламентов отдельных деловых процессов. Они представляют собой своды автоматизированных «решающих правил»: внутренних полномочий, маршрутов согласований, процедур и правил выполнения функций и их элементов. Их составной частью являются стандарты государственных услуг и взаимодействий органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг по каждой из установленных для этих органов государственных функций. Эти стандарты отражены в авто-
матизированных технологиях и включают требования относительно времени исполнения транзакций, объема и качества государственных услуг.
Современная теоретическая и эмпирическая научно-исследовательская база также подтверждает широкие возможности для применения механизмов взаимодействия государственных регуляторов с хозяйствующими субъектами на основе использования информационных технологий [5]. Таким образом, практическое применение предложенных методических инструментов целесообразно в русле развития современных механизмов электронного межведомственного взаимодействия агрегированных государственных и частных регуляторов государственного сектора сферы услуг.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Молотков Ю.И. Системное управление социально-экономическими объектами и процессами. Новосибирск : Наука, 2004. 509 с.
2. Лоскутова Е.В., Сольская И.Ю. Моделирование непрерывного процесса формирования информационной компетентности // Образование через всю жизнь: непрерывное образование в интересах устойчивого развития : материалы 12-й междунар. конф., Санкт-Петербург, 30 мая-1 июн. 2014 г.
3. Административно-правовое регулирование государственных услуг : дис. ... канд. юрид. Наук. / Л.В. Бе-счастнова. Саратов, 2008.
4. Буровцев В.В. Экономическая эффективность регулирования общественного (государственного) сектора сферы услуг на железнодорожном транспорте // 120 лет железнодорожному образованию Сибири : материалы Всерос. науч.-техн. конф. с междунар. участием, 22-25 октября 2014 года, г. Красноярск. С. 514-521.
5. Лапидус Б.М. Повышение эффективности управления железнодорожным транспортом на основе системного подхода : автореф. дис. ... д-ра. экон. наук. М., 2000. 44 с.
