CC BY
344
Вестн. Моск. ун-та. Сер. 21. Управление (государство и общество). 2013. № 2
ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ УПРАВЛЕНИЯ
Г.Л. Купряшин, Н.Н. Сарычева
КОНЦЕПЦИЯ «УМНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ»:
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ И ВОЗМОЖНОСТЬ
ЕГО ПРИМЕНЕНИЯ В ГОСУДАРСТВЕННОМ
УПРАВЛЕНИИ РОССИИ
В статье рассматриваются основные аспекты концепции «умного регулирования», применяемые сегодня в качестве инструментов совершенствования нормотворчества в различных странах. Выделены особенности применения данной концепции в Австралии, где элементы «умного регулирования» достаточно давно эффективно реализуются на практике, а также в Эстонии, которая целенаправленно занимается повышением качества законодательства относительно недавно. Выявлены отрицательные и положительные аспекты процедур, используемых в практике этих стран. На основе полученных выводов определены возможности совершенствования государственного регулирования в России.
Ключевые слова. Совершенствование государственного регулирования, концепция «умного регулирования», оценка регулирующего воздействия.
The article presents the main aspects of the "smart" regulation concept, used as the tools for improvement of legislative process in different countries. It also highlights main features of 'smart regulation' in Australia, where the elements of 'smart regulation' are successfully used in practice, and Estonia, which has purposefully improving the quality of legislation recently. Also pros and cons of the smart regulation experience in these two countries are listed. Based on the analysis the article suggests some opportunities for state regulation improvement in Russia.
Key words. Improvement of state regulation, "smart" regulation concept, regulatory impact assessment.
Цель принятия любого правового акта — регулирование отношений в определенной области. Правовой акт форматирует
Купряшин Ггннадий Львович — кандидат философских наук, доцент факультета государственного управления МГУ имени М.В.Ломоносова; e-mail: [email protected]
Сарычева Наталья Николаевна — аспирантка кафедры теории и технологий управления факультета государственного управления МГУ имени М.В. Ломоносова; e-mail: [email protected]
отношения предметной области и придает им вектор, который в идеале должен достигать заявленный в нормативном документе целей. Но на практике в процессе имплементации решения цели часто не достигаются, а издержки принятия решения могут намного превышать выгоды. Принятие правового акта всегда сопряжено с определенного рода затратами ресурсов (материальных, интеллектуальный, временныгх), которые условно можно обозначить как первичные и вторичные издержки. К первичным издержкам относятся затраты государственного органа на подготовку, утверждение, осуществление нормативного решения, а также контроль его исполнения. Ко вторичным издержкам относятся затраты агентов экономических и социальных отношений, возникающие из-за соблюдения требований, правил и норм, которые устанавливает данный акт. Оба эти вида затрат в совокупности составляют административные издержки государственного регулирования, которые можно рассматривать как составную часть транзакционных издержек акторов регулятивного процесса. Причем если затраты регулятивныгх органов достаточно легко поддаются калькуляции, то издержки агентов экономических и социальные отношений, связанные с соблюдением принимаемых правил, оценить и прогнозировать сложно.
В зарубежной практике обоснование необходимости и способы разработки системы оценок последствий регулирующих государственных решений являются ядром концепции «умного регулирования» (smart regulation), направленной на формирование баланса между позициями сторонников расширения государственного контроля и надзора, с одной стороны, и сторонников дерегулирования — с другой. Целью совершенствования государственного регулирования, согласно данной концепции, является, во-первыгх, «упрощение» законодательства, создание норм, более понятных для тех, кто их должен соблюдать, во-вторых, обеспечение учета мнений и позиций заинтересованных сторон в процессе регулятивной деятельности государства, в-третьих, комплексный подход в совершенствовании законодательства, включая различные стадии принятия законопроектов и оценки уже существующих законов, охват совокупности взятых актов, работа на различных уровнях власти .
Концепция «умного регулирования» определяет способы совершенствования процесса законотворчества, в качестве которых предлагаются анализ регулирующего воздействия (Regulatory
1 См.: Карпова П. Г., Цыганков Д.Б. Советы по оптимизации регулирования как неотъемлемый компонент "smart regulation" // Вопросы государственного и муниципального управления. 2012. № 3. С. 5.
Impact Analysis — RIA)2 и связанные с ним административное упрощение (Administrative Simplification), общественные консультации и рассмотрение регулирующих альтернатив3. К методам «умного регулирования» также относят практику правовых экспериментов, оценку законодательства, уже вступившего в силу, создание единых информационно-аналитических баз данных для облегчения доступа общественности к проектам и существующим актам. Таким образом, речь идет о механизмах и институтах, обеспечивающих качество обратных связей агентов нормотворчества и объектов регулирования. На сегодняшний день считается, что обязательным условием для существования «умного регулирования» в стране является наличие процедуры ОРВ.
Оценка регулирующего воздействия строится на основе общего алгоритма:
— выделяются несколько возможных вариантов реализации одного и того же действия (положения нормативного документа);
— определяются группы экономических агентов, на издержки и выгоды которых может оказать влияние реализация соответствующего мероприятия;
— определяются потенциальные выгоды и издержки для различных групп интересов при различных вариантах осуществления действия;
— выявляется наиболее предпочтительный вариант реализации действия с точки зрения общественных интересов;
— разрабатываются варианты компенсации потерь групп, чьи интересы могут быть ущемлены при реализации соответствующей нормы;
— оцениваются риски того, что на практике будет реализован не оптимальный вариант.
Обычно выделяют два основных типа государственного регулирования. Первый тип представляет регулирующие решения, направленные на устранение изъянов рынка с целью повышения экономической эффективности. Следствием принятия подобных регулирующих решений является ухудшение положения одних групп экономических агентов и улучшение положения других, т.е. осуществляется перераспределение (явное или латентное). Анализ регулятивного воздействия призван показать и оценить величины перераспределительного эффекта и предложить ком-
1 На русский язык "Regulatory Impact Analysis" чаще всего переводится как
«Оценка регулирующего воздействия».
3См.: Малышев Н. Эволюция регуляторной политики в странах-членах ОЭСР. URL: http://www.oecd.org/gov/regulatory policy/42051724.doc (дата обращения: 18.02.2013).
пенсирующие меры, по возможности уравновешивающие потери в благосостоянии заинтересованные групп.
Второй тип регулирования касается выполнения государством своих социалыныгх обязателыств с целыю приближения государственной политики к принятым в обществе представлениям о социалыной справедливости. Основные инструменты государственного управления в данном случае — это социалыная помощы и перераспределение посредством изменения ставок налогообложения. Последнее неизбежно сопряжено с потерей экономической эффективности, посколыку, во-первых, снижает долгосрочную эффективносты производства и деформирует мотивацию экономических агентов, а во-вторых, требует значителыных затрат на осуществление. Соответственно необходимо выбраты такую конструкцию регулирующего воздействия, которая позволила бы решиты стоящую перед государством задачу с минималыными потерями эффективности. В любом случае речы идет о поиске компромисса между требованиями экономической эффективности и социалыной справедливости .
Анализ регулирующего воздействия предусматривает воз-можносты для регулирующего органа изменяты предлагаемые законопроекты и действующие нормативные акты в соответствии с аналитически обоснованными рекомендациями, учитывающими позиции основных заинтересованных групп (потребители, бизнес, государственные организации) в процессе изменяющихся экономических и социалыныгх условий. Для реализации этой возможности необходим комплекс действий по периодической оценке эффективности принятой регулирующей схемы, включающий разработку механизма обратной связи и рассмотрения жалоб, систему постоянных консулытаций с заинтересованными сторонами, регулярное информирование общества о предпринятых мерах, наличие в нормативных актах положения о процедуре пересмотра или отмены вводимых норм в определенных обстоя-телыствах.
Резулытатом проведенного анализа может быты отмена или коррекция нормативного правового акта, если будет доказана неоптималыносты выбранного варианта с точки зрения издержек реализации и высоты административных барыеров. Тем самым данная аналитическая работа может быты своеобразным филыт-
4 См.: Литвак Е.Г., Мигин C.B., Шамрай A.A., Соболь Д.В., Куртов O.A. Повышение качества решений в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности. Оценка регулирующего воздействия. М., 2005. С. 63. URL: http://www.msse.ru/work/projects/publications/publications_59.html (дата обращения: 18.02.2013).
ром, отсеивающим нормативный акт по критериям транзакци-онных издержек.
В целом внедрение оценки регулирующего воздействия в нормотворческую практику существенным образом меняет характер государственного управления, во-первых, повышается его прозрачность, во-вторых, заинтересованные стороны активно участвуют в подготовке нормативно-правовых актов, что в свою очередь увеличивает степень поддержки и выполнения принимаемых регулятивных решений, в-третьих, улучшается качество согласования решений, в-четвертых, поддерживается диалог между властью и обществом. Процесс консультаций закрепляется и регламентируется в положении об ОРВ, в руководствах по осуществлению оценки, тем самым соответствующим процедурам придается нормативный характер.
В рамках ОЭСР в 1995 г. были подготовлены рекомендации по совершенствованию качества государственного регулирования (Recommendation of the Council of the OECD on Improving the Quality of Government Regulation). В них были сформулированы направления реформы регулирования и требования к «лучшему» регулированию, среди которых:
— введение оценки качества политических и административных процедур разработки, принятия, оценки и пересмотра регулирующих решений;
— разработка административной системы, которая позволила бы реализовать принципы «лучшей практики регулирования»;
— интегрирование принципов эффективного, гибкого и прозрачного регулирования в политический процесс на всех уровнях принятия государственных решений;
— концентрация внимания на качестве и прозрачности регулирования в тех сферах, которые могут воздействовать на отношения с другими государствами, на зарубежные инвестиции и т.д.
В 2005 г. были приняты обновленные принципы реформы регулирования (OECD Guiding principles for regulatory quality and performance, June, 2005), среди которых можно выделить следующие:
— систематически осуществлять мониторинг регулирования с целью установления, в какой мере оно действенно, эффективно и соответствует заявленным целям;
— обеспечивать транспарентность и недискриминационность процесса регулирования;
— оценивать масштабы, эффективность и действенность конкурентной политики и усиливать ее там, где это необходимо;
— устанавливать взаимосвязи с другими целями политики и развивать иные направления политики для достижения целей, поддерживающих реформу регулирования5.
После экономического кризиса 2008—2009 гг. вопрос совершенствования регулирования снова привлек всеобщее внимание. Именно тогда было объявлено о переходе от «лучшего регулирования» к «умному». Основное отличие нового подхода от предыдущего можно выразить словами руководителя Службы по реформе регулирования Великобритании Криса Шапкота: «Законотворчество можно представить в виде круга, в котором нет единственной точки начала. Я готов утверждать, что в реальности ретроспективное оценивание является, возможно, первоначальным делом, которое необходимо сделать» .
Таким образом признается, что проведение экспертизы законодательства и учет мнений общественности играют большую роль в процессе создания более эффективного регулирования, но важно понимать, что действия по улучшению регулирования должны касаться не только новых проектов нормативных документов, но и существующего законодательства.
Итак, следует подробнее рассмотреть конкретные примеры использования элементов «умного регулирования» в практике различных стран.
В качестве лучшего опыта организации ОРВ в процессе создания нормативного поля можно рассмотреть практику Австралии в рамках успешно проводимой административной реформы.
Основную роль в поддержании качества регулирования в стране играет Федеральное Правительство. Согласно установленным требованиям, при внесении законопроекта в Правительство или его комитеты необходимо наличие обоснования предлагаемого государственного регулирования, в том числе расчет ОРВ и результаты так называемого калькулятора затрат бизнеса (Business Cost Calculator). При этом если речь идет о значительном воздействии предлагаемых норм, то предусмотрено обязательное проведение анализа затрат-выгод к такому законопроекту. В зависимости от конкретной ситуации также может потребоваться дополнительная информация, разъясняющая возможности реализации законопроекта, финансовые вопросы, воздействие на мелкий бизнес и домохозяйства, учет региональных различий.
5 Там же.
6 Regulatory policy: towards a new agenda. OECD Regulatory Policy conference. Paris, October. 28—29. 2010. URL: http://www.oecd.org/regreform/regulatory-po-licy/47298590.pdf (дата обращения: 15.01.2013).
Кроме того, необходимо, чтобы к законопроекту была приложена информация о проведении необходимых консультаций, в том числе и с другими ведомствами, которых затрагивает предложенное регулирование.
Таким образом, без оценки (в большинстве случаев) законопроект не попадет на рассмотрение в Правительство, а значит, не будет внесен в Парламент. Премьер-министр при наличии особых условий (например, если законопроект вносится самим Премьер-министром) может сделать исключение из данного правила, но в этом случае принятый правовой акт должен быть подвержен ретроспективной оценке не более чем через два года после принятия.
Австралия стала одной из первых стран ОЭСР, реализовавших требование проведения ОРВ проектов нормативных актов еще в 1985 г. С этого времени институт ОРВ постепенно укрепляется и развивается. После 2006—2007 гг. требования к проведению ОРВ усилились. Сейчас государственные органы обязаны проводить предварительный анализ регулятивного воздействия всех нормативных предложений, в том числе предполагаемых норм не только со значительным, но и со средним воздействием на затраты со стороны бизнеса, частных лиц или экономики .
В Австралии предусмотрена классическая схема ОРВ на ранних этапах разработки законопроекта, когда ее проведение относится к обязанностям органа, предложившего регулирование. Из этого следует, что в проведении качественного анализа заинтересованы сами органы-разработчики, ведь, с одной стороны, они получают информацию для разработки более эффективного регулирования, а с другой стороны, они же несут ответственность за качество своих заключений и эффективность нормативных актов.
В процессе проведения ОРВ осуществляется расчет затрат бизнеса, калькуляция которых проводится для любого предложения о необходимости регулирования. Методика расчета является модификацией стандартной модели затраты/выгоды, а результаты находятся в свободном доступе на сайте Службы по лучшим практикам регулирования (Office of Best Practice Regulation).
Согласно Руководству по проведению ОРВ, появившемуся в 2006 г., уровень и степень детализации оценки должны быть пропорциональны масштабам проблемы и ее возможным последствиям. Однако даже при проведении минимального анализа требуется количественное выражение всех существенных и средних
7 Government capacity to assure high-quality regulation in Australia. OECD, 2010. URL: http://www.oecd.org/australia/44529857.pdf (дата обращения: 12.02.2013).
затрат и выгод бизнеса для соблюдения предлагаемого регулирования. При этом существует требование, чтобы все источники данных для расчета затрат и выгод были идентифицированы.
Помимо расчета затрат и выгод в Австралии существует требование раннего рассмотрения возможных вариантов неприменения или использования альтернативных путей регулирования, которые могут быть более эффективными. При этом при рассмотрении новых предложений о регулировании разработчик обязан рассмотреть вариант саморегулирования.
Теперь рассмотрим процесс проведения консультаций при разработке законодательства. В 2003 г. был принят Закон об инструментах законотворчества (Legislative Instruments Act), который законодательно закрепил необходимость проведения консультаций с бизнес сообществом по предполагаемым нормам регулирования. Конкретных требований к проведению консультаций в законе не указано, и органом-разработчиком может быть выбрана любая форма получения информации — от узкого опроса экспертов до учета мнений широкого круга организаций и граждан. В 2006 г. в Австралии был принят ряд мер в области развития публичных консультаций при принятии законопроектов. Предусмотрено, что консультации должны проводиться на всех стадиях регулирования — от стадии формирования концепции нового регулирования до готового законопроекта с целью получить отзывы о том, как такое регулирование будет работать на практике. На публичные консультации по нормам, предполагающим значительное воздействие, отводится около 12 недель, но конкретный период времени не указывается, что позволяет варьировать его в зависимости от конкретной ситуации.
Государственные органы должны размещать информацию о проведении консультаций на специально созданном для этого сайте (www.consultation.business.gov.au). Организации и частные лица могут зарегистрироваться на данном портале и выбрать интересующие их области. После этого они как зарегистрированные участники автоматически будут получать уведомления по проводимым консультациям в выбранных областях.
Еще одним направлением, по которому в Австралии ведется работа по повышению качества и прозрачности законотворческой деятельности в рамках реализации концепции «умного регулирования», предстает информационная открытость нормативной базы. На федеральном уровне в Австралии все законопроекты публикуются в печатном виде и на сайте Парламента,
s Government capacity to assure high-quality regulation in Australia. OECD, 2010. URL: http://www.oecd.org/australia/44529857.pdf (дата обращения: 12.02.2013).
кроме того, все тексты законов и подзаконных актов доступны на сайте ComLaw и портале Министерства Юстиции.
Все федеральные государственные органы Австралии, которые занимаются вопросами регулирования, обязаны в июле каждого года опубликовывать Ежегодный план регулирования. В плане обязательно отражаются предполагаемые изменения и нововведения в регулировании, а также примерные сроки проведения консультаций по таким изменениям. Ежегодный план доступен широкой общественности на сайте соответствующего органа, а также на сайте Службы по лучшим практикам регулирования и портале общественных консультаций, о котором уже упоминалось выше.
В Австралии активно проводится политика упрощения законодательства. Считается, что правовые тексты должны быть написаны так, что их сможет понять даже неспециалист. Необходимость ясности и упрощения законопроектов была признана важнейшим вопросом еще в 1980-х гг., и в настоящее время можно констатировать значительные успехи в данной области. В частности, выпущены руководства по упрощению законодательных текстов, а на сайте Совета при Парламенте Австралии (Office of the Parliamentary Counsel) опубликованы материалы по успешному использованию опыта других стран в данном вопросе.
В стране существуют два органа, которые работают в области упрощения юридического языка законотворчества: Совет при Парламенте Австралии (Office of the Parliamentary Counsel) и Управление по разработке и опубликованию законодательства (Office of Legislative Drafting and Publishing)9. Помимо того что данные органы оказывают методологическую помощь в разработке проектов законов, они призваны анализировать практику законотворчества в стране и за рубежом с целью постоянного повышения качества создаваемых законопроектов, процедур их принятия и согласованности законотворческой деятельности.
Также большую роль играет Служба по лучшим практикам регулирования (Office of Best Practice Regulation), которая каждый год публикует отчет о нормативной деятельности министерств и регулирующих органов. В данном отчете содержится информация о заключениях по итогам проведенных ОРВ за отчетный период, их необходимости и качестве. Служба выполняет функцию поддержки в области проведения ОРВ, в том числе по вопросам анализа затраты/выгоды и более сложного технико-экономического анализа. К тому же данный орган осуществляет обучение сотрудников, которые участвуют в подготовке
9 Там же.
проектов нормативных актов для Правительства Австралии, министерств и других национальных нормотворческих органов.
Теперь рассмотрим пример страны, которая стала целенаправленно заниматься повышением качества государственного регулирования относительно недавно и не находится в числе стран-лидеров в этой области.
Эстония начала активно совершенствовать процедуры нормотворчества с 2005 г., когда присоединилась к программе реформирования, направленной на установление принципов «хорошего регулирования», провозглашенной ОЭСР в документе «Руководящие принципы для повышения качества регулирования и его имплементации». В мае 2008 г. Эстония приняла программу «Лучшего регулирования». Основными направлениями реформирования стали кодификация законодательства, развитие системы анализа регулирующего воздействия и оценивание уже существующего законодательства, а также расширение участия заинтересованных сторон в принятии государственных решений0.
Если в большинстве стран ОЭСР такие реформы инициировались гражданским обществом, то в Эстонии решение о реформировании исходило исключительно от правительства, которое таким путем стремилось повысить конкурентоспособность своей страны и обеспечить экономический рост за счет сокращения транзакционных издержек.
Эстонское правительство активно стремится развивать оценку регулирующего воздействия. Так, в январе 2011 г. был одобрен документ «Руководство по законотворческой политике до 2018 г.», в котором развитие ОРВ было заявлено в качестве приоритетного направления. Данный документ вступил в силу с 1 февраля 2011 г., с того же времени государственные органы получили четкие рекомендации по использованию ОРВ .
Проведение ОРВ для большинства проектов основных нормативных документов предписывается законом. В то же время пока в Эстонии недостаточно практических навыков проведения ОРВ и требуется закрепление правил экспертной оценки законодательных актов. Кроме этого в системе ОРВ Эстонии недостаточно регламентированы механизмы контроля качества оценки.
Что касается содержания процедуры, то она должна включать в себя оценку влияния предполагаемого нормативного акта в следующих областях: возможные бюджетные затраты; влияние
10 Regulatory management indicators. Estonia, 2011. URL: http://www.oecd.org/ gov/regulatory-policy/47827270.pdf (дата обращения: 05.02.2013).
11 Там же.
на конкуренцию; влияние на открытосты рынка; влияние на развитие мелкого бизнеса; возможные различия в развитии регионов; влияние на различные социалыные группы (не учитывая влияние на некоммерческие организации).
Как видно из данного списка, ОРВ проводится в разнообразные областях. Законодателыно предусмотрено, что все проекты законов доступны общественности. Но все же публичные консулытации носят ограниченный характер. Они не являются обязателыными и организуются лишы в некоторые случаях. Основной формой таких консулытаций является взаимодействие с от-делыными выбранными группами, а следователыно, открытого для всех членов общества доступа к участию в консулытациях нет. Однако комментарии представителей специалыные групп и ответы государственного органа-разработчика нормативного акта обязателыно публикуются в открытом доступе.
В Эстонии исполызуются два интернет-портала для консулытаций. На одном из них толыко представители министерств или иных государственных органов, а также представители специ-алыно отобранных для консулытаций групп могут оставляты свои комментарии. Для осталыных граждан и организаций, желающих оставиты свой комментарий к законопроекту, существует другой специалыный портал, данные с которого орган-разработчик не обязан учитываты для корректировки законопроекта. Период консулытаций с обществом и заинтересованными группами по законодателыству должен составляты не менее 4 неделы.
Если процедуры общественных консулытаций в Эстонии до настоящего времени еще недостаточно развиты, то вопросы снижения административных барыеров решалисы более успешно. Так, в 2008 г. началасы кодификация коммерческого права с целыю сокращения его объема, размера и сложности, направленная на снижение административных издержек от существующих избыточных норм. Завершиты работу по данному направлению планируется к 2014 г.
Также в 2008 г. Министерство экономики и коммуникаций опубликовало план действий по сокращению административных барыеров. Быша запущена программа по пересмотру и сокращению количества лицензий и разрешений, требуемых правителы-ством от бизнеса. Помимо этого было проведено оценивание и сокращение излишнего регулирования еще в трех сферах: защита окружающей среды, строителыство и проектирование, социалы-ное обеспечение. В 2012 г. в Эстонии была снова проведена переоценка норм в этих сферах и было выпущено Руководство для гражданских служащих, целы которого избегаты создания излиш-
них административные барьеров в дальнейшем. В качестве основного метода измерения административные барьеров с 2010 г. в стране используется модель стандартных затрат (Standard Cost Model — SCM).
Сравнительный анализ действенности процедур ОРВ в Австралии и Эстонии позволяет сделать вывод о распространенности схемы, согласно которой ответственность за подготовку оценки регулирующего воздействия лежит на органе-разработчике проекта нормативного акта. При этом есть орган, отвечающий за контроль качества заключения ОРВ. Этот государственный орган принимает решение о согласовании заключения с другими государственными и общественными организациями либо о необходимости проведения дополнительного анализа проекта акта.
В качестве основных положительных сторон такого подхода к проведению ОРВ можно выделить:
— отсутствие жестких временных и информационных ограничений;
— возможность избежать траты ресурсов на разработку ненужного регулятивного решения уже на стадии идентификации проблемы;
— обеспечение большей вовлеченности заинтересованных сторон за счет увеличения сроков проведения публичных консультаций;
— возможность охвата практически всех сфер регулирования на региональном уровне.
В качестве негативных сторон такого подхода можно выделить следующее:
— большие организационные и временные затраты;
— высокие требования к исходному методическому обеспечению и обучению разработчиков проектов нормативных правовых актов;
— возможная формализация процедуры ввиду не заинтересованности разработчиков в проведении качественной оценки.
Согласно распространенным в странах ОЭСР подходам, эффективность «умного регулирования» должна соответствовать трем критериям: эффективности (регулирование должно быть основано на жизненных реалиях для экономических акторов); соразмерности (законодательство должно демонстрировать определенный уровень положительного влияния, а также учитывать побочные эффекты); комплексности (нормативные акты должны полностью учитывать спектр экономических, социальных и экологических последствий вводимых правил).
В 2009 г. в странах ЕС проходили публичные консультации о необходимости «умного регулирования» в Европе, в ходе которых учитывались мнения граждан, организаций и органов власти . В результате многие респонденты отметили прогресс в сокращении административных барьеров и упрощении законодательства, а также развитие ОРВ. Однако они подчеркнули недостаточность внимания к ретроспективному оцениванию и высказались в поддержку проведения полной оценки, а не оценивания отдельных частей законодательства, и определили ряд областей, в которых нужно провести всестороннюю оценку законодательных норм.
Идеология «умного регулирования» встроена в стратегию работы второй европейской комиссии до 2015 г., и в стратегию самого ЕС до 2020 г.13 В данном контексте концепция «умного регулирования» предполагает:
— формирование интегральной системы ОРВ, включающей экономику, экологию, социальную и другие сферы; а также применение ОРВ на всех этапах управленческого цикла: от проектирования актов и повышения прозрачности принятия решений до ретроспективной расчистки и упрощения действующего законодательства;
— совместные действия всех важнейших акторов ЕС — Парламента, Комиссии, счетной палаты, национальных Правительств при использовании понятного и доступного языка нормотворчества;
— усиление внимания к учету мнений граждан и организаций, для чего предполагается увеличить срок публичных консультаций и расширить возможности сбора мнений заинтересованных сторон, используя, например, портал "Your Voice for Europe".
Ситуативно представив практику «умного» регулирования стран с разными историческими, культурными, географическими, экономическими условиями, мы видим, что, несмотря на национальные особенности, все они последовательно внедряют общие принципы данной концепции:
— оценка как проектов, так и действующих нормативных документов;
— подготовка обоснованной ОРВ органом-разработчиком проекта нормативного документа;
12 URL: http://ec.europa.eu/governance/better_regulation/smart_regulation/docs/ smart_regulation_consult_report_fmal_en.pdf (дата обращения: 20.01.2013).
13 URL: http://www.strategy2020.rian.ru/load/366079408 (дата обращения: 28.12.2012).
— учет мнений и позиций всех заинтересованные сторон в процессе регулятивной деятелыности государства;
— прозрачносты законотворческой деятелыности, включающая широкое исполызование Интернета для информирования общественности о планах нормотворчества;
— ясносты текстов и упрощение законопроектов.
Возникают вопросы о том, насколыко соответствует российский процесс нормотворчества данным критериям и в каких направлениях необходимо продолжаты работу на пути становления «умного» регулирования в нашей стране?
Россия активно начала вести работу по оценке регулирующего воздействия с некоторым отставанием от стран ОЭСР14. Летом 2010 г. в Министерстве экономического развития РФ быт создан соответствующий департамент и определен порядок подготовки заключений об ОРВ .
Принятая на федералыном уровне схема проведения ОРВ отличается от варианта, исполызуемого в проанализированной практике выбранных в данной статые стран. В России оценка воздействия в настоящее время проводится не разработчиком, а специалыным органом — Департаментом ОРВ Министерства экономического развития РФ (МЭР) — и не на стадии оценки проблемы, а на стадии уже готового проекта нормативного правового акта.
Разработчики (регуляторы) направляют в МЭР проекты регулирования с сопроводителыной документацией, на основе которой проводится оценка. Министерство экономического развития определяет, требуется ли вообще проводиты в отношении акта оценку регулирующего воздействия, и при положителыном решении проводит предварителыную, а при необходимости и углубленную оценку, организуя публичные консулытации с представителями затрагиваемых проектом нормативного акта соци-алыных групп.
Согласно методологическим рекомендациям в рамках оценки регулирующего воздействия, новые правовые акты анализируются по следующим параметрам:
— цели проекта акта и их соответствие программным документам Президента и Правителыства Российской Федерации;
14 Постановление Правительства Российской Федерации от 15 мая 2010 г. № 336 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации». URL: http://base.garant.ru/12175858 (дата обращения: 18.02.2013).
15 URL: http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/ria/main/info/lib/ doc20100831_01 (дата обращения: 05.02.2013).
— проблема, которую решает новое правовое регулирование, возможность ее решения альтернативными и менее затратными для предпринимателей средствами;
— соотношение выгод от принятия акта и издержек на его реализацию;
— риски и возможные негативные последствия для экономики страны в целом, конкретных отраслей и предпринимателей;
— возможные расходы для бюджетной системы страны.
Срок подготовки заключения по проектам актов составляет 30 дней, а затем оно публикуется в открытом доступе на сайте МЭР. Стоит отметить, что в эти тридцать дней входят около двух недель для рассмотрения проекта в рамках публичных консультаций и две недели на бюрократические процедуры .
В целях проведения консультаций на официальном сайте Министерства экономического развития в сети Интернет размещается уведомление о проведении публичных консультаций, к которому прилагается проект акта, в отношении которого проводится оценка регулирующего воздействия, пояснительная записка к нему, а также перечень вопросов по проекту акта, обсуждаемых в ходе публичных консультаций. В уведомлении должен быть указан срок проведения консультаций, а также способ направления участниками своих мнений по вопросам, обсуждаемым в ходе публичных консультаций.
Некоторые ограничения имеет процедура аккумулирования позиций и комментариев по проекту от представителей бизнеса, поскольку сегодня приоритет участия в оценке регулирующего воздействия на федеральном уровне имеют 4 крупнейшие ассоциации России — ТПП РФ, РСПП, ОПОРА России и Деловая Россия.
После проведения процедуры ОРВ составляется заключение об оценке регулирующего воздействия. Решения по проектам актов, внесенных в правительство Российской Федерации, принимаются с учетом заключения об оценке регулирующего воздействия.
Рассмотрим преимущества и недостатки существующей в России процедуры ОРВ. В качестве плюсов существующей процедуры можно выделить то, что сосредоточение всей работы в одном ведомстве снижает организационные издержки, облегчает проблему обучения сотрудников, а также простоту контроля за процессом экспертизы. Помимо этого ОРВ проводится по единому стандарту даже в ситуации недостаточной проработанности методической базы.
16 1ЖЬ: Й1р://шшш.есо1юту.§оу.ги/ттес/ас1т1у/5ес1юп5/па/та1п/тГо/пеш5/ с!ос20110210_09 (дата обращения: 03.02.2013).
В качестве недостатков можно выделиты:
— жесткие сроки проведения ОРВ и публичных консулытаций;
— высокую нагрузку на Департамент оценки регулирующего воздействия Министерства экономического развития РФ и соответственно повышенные требования к квалификации его сотрудников;
— низкую вовлеченносты в процесс и незаинтересованносты других органов исполнителыной власти (помимо МЭР) в проведении ОРВ и как резулытат риск подготовки недостаточно качест-венныгх ОРВ из-за невозможности в короткий срок и при недостатке необходимой информации провести полноценный анализ.
Какие же перспективы ОРВ в нашей стране, и что еще необходимо сделаты для развития элементов «умного» регулирования в России?
Прежде всего в скором времени ожидается, что обязанносты оцениваты последствия принятия регулирующих актов должна перейти к инициаторам соответствующего регулирования, а МЭР должно заниматыся контролем за качеством подготавливаемых заключений об ОРВ и методологическим обеспечением работы в области оценки регулирующего воздействия. С июля 2013 г. Минэкономразвития планирует осуществиты перевод процесса оценки регулирующего воздействия на более ранний этап принятия решения. Таким образом, Россия постепенно переходит к классической схеме проведения ОРВ, который исполызуется в болышинстве стран ОЭСР.
Очевидно, что по мере развития ОРВ будет расширятыся сфера ее применения. Для начала необходимо расшириты количество областей, нормативные акты, в которых должны обязателыно подпадаты под анализ регулирующего воздействия. Затем необходимо добавиты к проектам актов, требующих проведения ОРВ, законопроекты, подготовленные не толыко органами исполни-телыной власти. Если посмотреты на статистику, то в 2012 г. из примерно 1200 законопроектов, находившихся на рассмотрении Государственной думы, более половины быши внесены ее депутатами без какой-либо предварителыной ОРВ7.
Политическая поддержка введения и исполызования элементов «умного регулирования» должна обеспечиты формирование соответствующей кулытуры среди чиновников и общественности. Опыт Австралии показывает, что именно распространение кулы-туры принятия обоснованного законодателыства играет болышую ролы в следовании принципам «умного регулирования». Экспер-
171ЖЬ: 1111р://шшш.ёита.§оу.ги/1е§151а11уе/51а11511с5/?1уре=уеаг&у=2012 (дата обращения: 11.02.2013).
тиза в органах государственной власти не должна сводиться к очередному межведомственному согласованию. Требуется формировать сообщество высококвалифицированных аналитиков в сфере ОРВ за счет осуществления программ обучения и публикации методологической информации и аналитических материалов в области передового опыта других стран. Кроме этого бизнес должен взять на себя обязательство активно участвовать в ОРВ, причем не только в обсуждениях конкретных проектов актов, но и в плане информационно-аналитической работы, представления количественных данных по отдельным отраслям и секторам предпринимательской деятельности. Существующий механизм должен предусматривать инициативу снизу по отмене неэффективного закона, например в том виде, в котором она предусмотрена в Эстонии.
Большая работа требуется в области пересмотра существующего законодательства, проведении ретроспективной оценки существующих норм, а также упрощения языка нормотворчества. В апреле 2011 г. Президент РФ передал Министерству экономического развития полномочия по экспертизе принятых нормативных актов в целях выявления в них положений, вводящих необоснованные препятствия для осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности.
Таким образом, в нашей стране необходимо провести еще очень большую работу в области совершенствования оценки регулирования. По мнению авторов, основой такой работы должен стать переход от отдельных действий в различных областях к комплексному, системному подходу. Необходимо формировать культуру «умного» регулирования, развивать институциональную среду и перенимать полезный опыт других стран, ориентируясь на интересы как субъектов, так и объектов нормотворческой деятельности.
Список литературы
Government capacity to assure high-quality regulation in Australia. OECD, 2010. URL: http://www.oecd.org/australia/44529857.pdf (дата обращения: 12.02.2013).
Regulatory management indicators. Estonia, 2011. URL: http:// www.oecd.oi^/gov/regulatoiy-policy/47827270.pdf (дата обращения: 05.02.2013).
Regulatory policy: towards a new agenda. OECD Regulatory Policy conference. Paris, 28—29 October 2010. URL: http://www.oecd.org/regrefomi/ regulatory-policy/47298590.pdf (дата обращения: 15.01.2013).
URL: http://ec.europa.eu/govemance/better_regulation/smart_regula-tion/docs/smart_regulation_consult_report_ñnal_en.pdf (дата обращения: 20.01.2013).
URL: http://www.duma.gov.ru/legislative/statistics/?type=year&v=2012 (дата обращения: 11.02.2013).
URL: http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/ria/main/info/ lib/doc20100831_01 (дата обращения: 05.02.2013).
URL: http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/ria/main/info/ news/doc20110210 09 (дата обращения: 03.02.2013).
URL: http://www.strategy2020.rian.ru/load/366079408 (дата обращения: 28.12.2012).
Карпова П.Г., Цыганков Д.Б. Советы по оптимизации регулирования как неотъемлемый компонент "smart regulation" // Вопросы государственного и муниципального управления. 2012. N° 3.
Литвак Е.Т., Мигин C.B., Шамрай A.A., Соболь Д.В., Куртов O.A. Повышение качества решений в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности. Оценка регулирующего воздействия. М., 2005. URL: http://www.nisse.ru/work/projects/publications/publi-cations_59.html (дата обращения: 18.02.2013).
Малышев Н. Эволюция регуляторной политики в странах-членах ОЭСР. URL: http://www.oecd.org/gov/regulatoiy policy/42051724.doc (дата обращения: 18.02.2013).
Постановление Правительства Российской Федерации от 15 мая 2010 г. N° 336 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации». URL: http://base.garant.ru/12175858 (дата обращения: 18.02.2013).
