CC BY
216
Вестник Челябинского государственного университета. 2014. № 19 (348). Право. Вып. 39. С. 5-9.
ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА И КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО
А. Н. Алексеев
КОНЦЕПЦИЯ СТАБИЛЬНОСТИ И ИЗМЕНЧИВОСТИ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СОВРЕМЕННОМ РОССИЙСКОМ КОНСТИТУЦИОНАЛИЗМЕ
Анализируются стабильность как одна из ключевых конституционных идей в доктрине конституционного права и перспективы ее воплощения в практике российского конституционализма; необходимость выработки единой концепции реформирования Конституции РФ и последующего внесения изменений в ее текст.
Ключевые слова: Конституция, стабильность, концепция реформирования Конституции, изменчивость Конституции, конституционализм.
Более двадцати лет в России действует Конституция, принятая в 1993 г. всенародным голосованием.
В юбилейный для Конституции год не утихают споры по поводу ее сильных и слабых сторон, а также возможных направлений совершенствования Основного Закона.
Основными юридическими свойствами Конституции, отражающими ее особое место в правовой системе, специфику механизма конституционного регулирования, являются:
- верховенство в правовой системе;
- стабильность;
- особый порядок ее принятия и пересмотра, а также внесения изменений;
- ее основополагающий характер как базы текущего законодательства1.
Конституция РФ выступает в качестве нормативной правовой основы современного российского конституционализма. Как правильно замечает Ю. Ю. Веревкина, конституция и конституционализм на практике неотделимы друг от друга, как важнейшие атрибуты любого демократического, прогрессивного государства2. Взаимовлияние конституционного правотворчества и конституционализма достигается с помощью ясно обозначенных конституционных идей3. В Конституции РФ нашли свое отражение, в частности, идеи демократии (ст. 1), разделения властей (ст. 10), прямого действия норм Основного Закона4 (ч. 1 ст. 15) .
Вместе с тем необходимо помнить о том, что Конституция 1993 г. «не преувеличивая, принималась под грохот танковых пушек, и это наложило свой отпечаток»5, который проявился не только в неудачности отдельных законо-
дательных положений, но также и в том, что многие нормы Конституции носили лишь программный характер. В условиях политического кризиса 1993 г. необходимо было определить направления конституционно-правового развития, однако приходится отметить, что реальные гарантии осуществления некоторых важнейших конституционных положений отсутствуют до сих пор. Любой государственный строй рискует остаться лишь декоративной конструкцией до тех пор, пока не реализуются конституционные идеи, цели и установки6.
Так, например, провозглашенный в ст. 3 Конституции РФ принцип народовластия, в соответствии с которым носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ, закреплен, но не реализуется в достаточной мере. В литературе справедливо отмечено, что «идея демократии, будучи только лишь (и — по преимуществу) элементом позитивного права, едва ли способна должным образом организовывать правовую реальность»7. Необходимо не просто провозгласить, но и гарантировать народовластие, для чего необходимо сделать шаги в направлении реального обеспечения народовластия8. Институт референдума если и применяется, то в усеченном виде. Между тем буквальная формулировка ч. 3 ст. 3 Конституции РФ, в соответствии с которой высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы, недвусмысленно указывает на важное значение референдума: именно референдум в ч. 3 ст. 3 Конституции поставлен на первое место, что совершенно справедливо подчеркивается в литературе 9.
Конституция имеет очень сильный перекос в сторону полномочий Президента, а возможности парламента сильно ограниченны10. Институт Президента РФ возвышается над тремя ветвями власти, названными в ст. 10 Конституции РФ, и не соответствует принципу разделения властей в том виде, в каком он сформулирован в указанной статье 11.
Согласно ч. 1 ст. 15 Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ. Однако на практике суды избегают прямого применения норм Конституции для разрешения споров, поскольку не все ее положения воспринимаются судами как нормативные 12.
О неоднозначности и декларативном характере отдельных положений Конституции РФ свидетельствуют и данные социологического исследования, проведенного Всероссийским центром изучения общественного мнения (ВЦИОМ) в 2013 г. Мнения россиян о том, допустимо ли внесение изменений в Конституцию РФ, разделились: 42 % опрошенных допускают данную возможность, 38 % — нет. При этом наиболее консервативно высказались жители Москвы и Санкт-Петербурга: среди них только 29 % полагают возможным изменить Конституцию, а 52 % выступают против этого.
Всего лишь 6 % граждан, согласно исследованию ВЦИОМ, уверены, что в нашей стране соблюдаются все конституционные права и свободы. Отвечая на вопрос о том, какие изменения, дополнения желательно внести в Конституцию, половина опрошенных (49 %) заявила, что в настоящее время нет необходимости изменять положения Основного Закона. Более трети респондентов (38 %) затруднились с ответом на данный вопрос. Среди возможных дополнений наши сограждане предложили внести «закон о социальном равенстве, обеспечении» (2 %), ввести бесплатное образование (1 %), сказали о необходимости исполнять законы (2 %), бороться с коррупцией (1 %), предоставлять качественное здравоохранение (1 %), доступное жилье (1 %), давать достойную пенсию (1 %), переписать все законы (1 %) и т. д. 13
Вопрос об изменении Конституции вызывает споры: существуют предложения о радикальном ее преобразовании14, в то же время встречаются и призывы к строгому соблюдению Основного Закона и совершенствованию механизма, способствующего практической реализации кон-
ституционных идей15. Однако, несмотря на наличие подобных споров, представляется, что стабильность и изменчивость Конституции следует рассматривать как взаимосвязанные категории, поскольку они служат единой цели. Внесение изменений в конституционное законодательство или отказ от реформирования Конституции — это лишь два различных пути осуществления конституционных идей (демократия, разделение властей и др.) .
В свою очередь стабильность Конституции, как справедливо замечено в литературе, сама по себе представляет идею16. Думается, что допустимо говорить о концепции стабильности и изменчивости Конституции в их взаимосвязи. Подобная постановка вопроса поможет сделать более наглядным тот факт, что стабильность Конституции нельзя, как представляется, отождествлять с ее абсолютной неизменяемостью.
Президент РФ в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию отмечает: «Конституционный каркас должен быть стабильным, и прежде всего это касается второй главы Конституции, которая определяет права и свободы человека и гражданина. Эти положения Основного Закона незыблемы. При этом жизнь не стоит на месте, и конституционный процесс нельзя рассматривать как окончательно завершенный, мертвый. Точечные коррективы других глав Основного Закона, идущие от правоприменительной практики, от самой жизни, конечно, возможны, а порой — необходимы»17.
В. Д. Зорькин обоснованно замечает: «Стабильность Конституции — это не синоним застывшего на бумаге текста. Она в соприкосновении с реальной жизнью наполняется более глубоким содержанием без изменения конституционного текста, конкретизируется в законодательстве и обогащается правоприменительной (прежде всего — судебной) практикой. Особая роль принадлежит Конституционному Суду РФ, который осуществляет общеобязательное толкование Конституции и выявляет конституционно-правовой смысл законов, иных нормативных правовых актов, что призвано обеспечить единообразное понимание и отражение конституционных положений в законодательстве и правоприменительной деятельности»18. По мнению Д. Н. Сергеева, «основной целью конституционного суда является конституционная (политико-правовая) стабильность общества»19. Опыт толкования Верховным Судом США Конституции
США 1787 г., действующей до сих пор, свидетельствует о том, что толкование конституций судебным органом является жизнеспособной моделью устранения противоречий между конституционными нормами и меняющимися нуждами общественно-политической практики20.
Таким образом, представляется, что стабильность Конституции может проявляться в двух формах — либо путем сопряжения с отдельными изменениями норм Основного Закона, либо в виде неизменности текстуальных формулировок. Последний вариант конституционного развития, характерный для США, является приемлемым для России, однако он не может оставаться единственным21. Без текстуальных изменений Основного Закона обойтись вряд ли возможно в силу того, что Конституция РФ, как было отмечено выше, не свободна от недостатков. Кроме того, мировое конституционное развитие не стоит на месте; уже замечено, что Конституция РФ по ряду вопросов не соответствует международным стандартам22.
В литературе высказано мнение о том, что «особый характер принятия и пересмотра Конституции, внесения в нее поправок гарантирует стабильность Конституции»23. С данным положением можно согласиться лишь отчасти. Думается, что прочную основу стабильности обеспечивает положение о том, что гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием (ч. 1 ст. 135 Конституции РФ). Однако следует отметить, что стабильность нормативных положений гл. 3-8 в значительной степени находится в зависимости от действующего состава Государственной Думы. В условиях, когда одна партия обладает конституционным большинством в парламенте, «получается, что желания только одной политической силы в России достаточно для изменения Основного Закона государства, принятого путем всенародного голосования... это не повод для гордости и тем более не показатель стабиль-ности»24.
До сих пор не приняты федеральные конституционные законы о Конституционном Собрании и об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ, принятие которых непосредственно предусмотрено самой Конституцией. Статья 135 Конституции предусматривает созыв Конституционного Собрания в соответствии с федеральным конституционным законом, который с 1993 г. не только не был принят, но даже
не обсуждается на государственном уровне. Хотя именно Конституционному Собранию Основной Закон отводит главную роль в принятии и, соответственно, разработке проекта новой Конституции25. Данные факты косвенно свидетельствуют о том, что в правящих кругах не готовы к радикальному пересмотру Конституции, несмотря на выявленные доктриной несовершенства отдельных норм конституционного законодательства. Наука конституционного права уже сейчас обосновывает необходимость конституционной реформы.
Заставляет задуматься практика изменений Конституции РФ. До настоящего времени все принимавшиеся поправки к Конституции были инициированы Президентом РФ и приняты в ускоренном порядке, что в значительной степени предопределило доминирующий характер позиций главы государства по вопросам, охватывающим необходимость и содержание вносимых изменений. Таким образом, фактически приходится констатировать, что одна политическая сила в состоянии играть доминирующую роль при принятии решения о внесении изменений в Конституции РФ.
Более приемлемым видится использование по аналогии опыта реформирования Гражданского кодекса РФ, который в литературе называют «экономической конституци-ей»26. В соответствии с Указом Президента РФ от 5 октября 1999 г.27 был образован Совет при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства. 7 октября 2009 г. на заседании данного совета одобрена концепция развития гражданского законодательства РФ, которая была опубликована, широко обсуждалась28.
С учетом опыта реформирования гражданского законодательства представляется актуальным предложение А. С. Авакьяна создать «самостоятельный Совет по конституционному законодательству при Президенте Российской Федерации. Это был бы и совещательный, и мозговой центр при Президенте по вопросам конституционного права и конституционного законодательства. Его появление выглядит вполне логично: в Государственной Думе есть Комитет по конституционному законодательству, в Совете Федерации есть его аналог, а среди советов при Президенте РФ подобной структуры нет»29. Действительно, видится полезным создание консультативного органа при Президенте РФ,
в задачи которого входила бы подготовка предложений Президенту РФ о государственной политике в сфере конституционного законодательства и основных направлениях его совершенствования.
Кроме того, перспективной представляется подготовка концепции реформирования Конституции РФ. Создание подобного документа позволило бы обеспечить системный подход к конституционному правотворчеству, важность которого справедливо подчеркивается в литературе 30. Прав В. Е. Чиркин, отмечая, что «приступая к решению отдельных вопросов, важно определить общую концепцию, "каркас", основные параметры общества, государства, положения коллективов, личности, которые будут присущи России в третьем тысячелетии. Любые содержательные (не редакционные) изменения конституции эффективны, если они осуществляются в рамках заранее продуманной и обоснованной концепции, если известны границы, которыми следует руководствоваться даже при частичных поправках»22. Думается, что системный подход к отражению конституционных идей в Основном Законе путем его изменения является предпосылкой дальнейшей стабильности Конституции. Не менее важным видится широкое привлечение общественности к обсуждению проекта предлагаемой концепции, что позволит критически оценить необходимость внесения изменений.
Примечания
1 Пархоменко, А. Г. Конституция Российской Федерации 1993 года и связанные с ней проблемы конституционализма // Новый юрид. журн. 2012. N° 4. С. 75.
2 Веревкина, В. В. Взаимоотношения Конституции и конституционализма в России : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М. : Юристъ, 2013. С. 6.
3 Смородина, О. С. Проблемы содержания конституционных идей современной России // Вестн. Челяб. гос. ун-та. 2011. № 4 (219). Право. Вып. 27. С. 6.
4 Ряховская, Т. И. Действие Конституции Российской Федерации // Ист., филос., полит. и юрид. науки, культурология и искусствоведение : вопр. теории и практики. 2011. № 8 (14). Ч. 4. С. 171.
5 Шейнис, В. Конституция могла быть и хуже [Электронный ресурс]. URL: http://rus.ruvr. ru/2010/12/12/36706323/
6 Смородина, О. С. Указ. соч. С. 5.
7 Арямов, А. А. О некоторых проблемах реализации избирательного законодательства / А. А. Арямов, Л. В. Сонина // Вестн. Челяб. гос. ун-та. 2002. № 1 (3). Право. С. 58.
8 Авакьян, С. А. Нужна ли конституционная реформа в России? // Конституц. и муницип. право. 2012. № 9. С. 4.
9 Нудненко, Л. А. Конституционное право гражданина Российской Федерации на референдум и международные стандарты // Конституц. и муницип. право. 2005. № 1. С. 20.
10 Игумнова, Е. День Конституции // Юрид. газ. 2010. № 2. С. 1.
11 Боброва, Н. А. 20 лет и 20 недостатков Конституции России // Конституц. и муницип. право. 2013. № 3. С. 34.
12 Богомолов А. Б. Применение судами общей юрисдикции норм Конституции Российской Федерации (теоретико-правовой анализ) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М. : Эксмо, 2011. С. 3.
13 Российская Конституция: первые 20 лет [Электронный ресурс]. URL: http://wciom.ru/index. php?id=459&uid=114640
14Медушевский, А. Н. Конституция как зеркало российской политики // Полития. 2013. № 3 (70). С. 160161.
15 Смородина, О. С. Современные конституционные идеи как элемент конституционализма Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М. : Прииск, 2011. С. 19.
16 Паулов, П. А. Факторный анализ современного российского законодательства: методологические и практические аспекты : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар : Приор, 2010. С. 18.
17 Послание президента РФ В. В. Путина Федеральному Собранию (12 декабря 2013 года) // Рос. газ. 2013. 13 дек.
18 Зорькин, В. Д. Слово о Конституции // Конституция Российской Федерации в решениях Конституционного Суда России. М. : Ин-т права и публ. политики, 2005. С. 6.
19 Сергеев, Д. Н. Конституционное правосудие в России: политико-правовое исследование : дис. ... канд. полит. наук. М. : Эксмо, 2005. С. 65.
20 Там же. С. 57.
21 Добрынин, Н. М. Российский конституционализм и проблема конституционной реформы // Свобод. мысль. 2007. № 7 (1578). С. 23.
22 Чиркин, В. Е. Реформа российской Конституции: этапы и проблемы // Обществ. науки и современность. 2000. № 5. С. 53.
23 Костаки, Г. «Юридическая» и «фактическая» конституция // Закон и жизнь. 2010. № 4. С. 5.
24 Сошникова, М. Привкус единства [Электронный ресурс]. URL: http://www.gazeta-yurist.ru/article. php?i=519
25 Пархоменко, А. Г. Указ. соч. С. 76.
26 См., например: Санникова, Л. В. Влияние модернизации гражданского законодательства на банковскую деятельность // Банков. право. 2013. № 2. С. 30; Фоков, А. П. О придании Гражданскому кодексу Российской Федерации статуса федерального конституционного закона // Рос. судья. 2013. № 7. С. 3.
27 Указ Президента Российской Федерации от 5 октября 1998 г. «О Совете при Президенте Российской
Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 41. Ст. 4904.
28 Интервью с советником президента РФ, председателем Совета по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства, сопредседателем Ассоциации юристов России, доктором юридических наук, профессором, заслуженным юристом Российской Федерации В. Ф. Яковлевым // Юрид. мир. 2012. № 2. С. 4.
29 Интервью профессора С. А. Авакьяна о встрече конституционалистов с Президентом РФ [Электронный ресурс]. URL: http://www.law.msu.ru/ node/29362
30 Киреев, В. В. Некоторые доктринальные и правотворческие проблемы конституционных преобразований в Российской Федерации // Вестн. Челяб. гос. ун-та. 2005. № 1. Право. С. 10.
