CC BY
257
Б.Ю. Джамирзе
КОНТРОЛЬНО-ПРЕДУПРЕДИТЕЛЬНЫЕ МЕРЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ, ПРИМЕНЯЕМЫЕ К ЮРИДИЧЕСКИМ ЛИЦАМ В СФЕРЕ ЛИЦЕНЗИРОВАНИЯ
В статье рассматриваются отдельные вопросы нормативно-правового регулирования мер административного принуждения контрольно-предупредительного характера, применяемых лицензирующими органами и их должностными лицами к лицензиатам и соискателям лицензий в рамках предварительного, текущего и последующего контроля.
Ключевые слова: административное принуждение, контрольно-предупредительные меры, лицензирование, контрольно-надзорная деятельность, документарная проверка, внеплановая выездная проверка.
B.Yu. Djamirze
CONTROL AND PREVENTIVE MEASURES OF ADMINISTRATIVE COERCION APPLIED TO LEGAL ENTITIES IN THE SPHERE OF LICENSING
The article considers some issues of legal regulation of administrative coercive measures of control and preventive measures applied by the licensing authorities and their officials to licensees and applicants for licenses within the preliminary, current and subsequent control.
Keywords: administrative enforcement, control and preventive measures, licensing, Supervisory activities, documentary check, an unscheduled field inspection.
Предупреждение административных правонарушений, а также иных нежелательных для общества ситуаций — одна из задач, стоящих перед органами исполнительной власти и их должностными лицами. В связи с этим в ряде случаев возникает объективная необходимость применения данными субъектами ряда мер вопреки воле тех объектов государственного управления, которым данные меры адресованы. Речь идет о мерах административного принуждения, осуществляемых вне связи с совершением гражданами и организациями административных правонарушений.
Наукой административного права не выработан единый подход к определению сущности и классификационных наименований соответствующих мер, что обусловлено отсутствием законодательно установленных терминов «административно-предупредительные меры», «контрольно-предупредительные меры» и других, употребляемых в научной литературе. Распространены суждения о единстве административно-предупредительных мер независимо от конкретных оснований применения, когда среди них не выделяется каких-либо подгрупп. Так, позиция А.М. Волкова и А.С. Дугенца не предполагает вычленение из административно-предупредительных мер каких-либо разновидностей, а в качестве таковых рассматриваются правовые средства и способы предупреждения и предотвращения административных правонарушений и обстоятельств, угрожающих безопасности и жизни граждан или нормальному порядку дея-
© Джамирзе Бэла Юнусовна, 2017
Старший преподаватель кафедры административного и уголовного права (Майкопский государственный технологический университет); e-mail: [email protected]
тельности государственных органов. В качестве единого основания применения таких мер указанными авторами рассматривается предположение о намерении лица совершить административное правонарушение или иное противоправное деяние1.
Иные авторы, говоря об общности всех административно-предупредительных мер, отмечают различия между отдельными превентивными мерами в зависимости от их непосредственного назначения и характера правоограничений. В связи с этим они выделяют: 1) меры, связанные с предупреждением правонарушений — как административных деликтов, так и преступлений (проверка документов, удостоверяющих личность; таможенный досмотр); 2) меры, имеющие целью предотвращение угрозы наступления возможных вредных, опасных, а иногда и тяжких последствий (закрытие участков Государственной границы Российской Федерации; введение карантина в связи с эпидемиями и эпизоотиями); 3) лечебно-предупредительные меры административного принуждения, осуществляемые в целях обеспечения общественной безопасности, а также лечения лиц, страдающих наркоманией, психически больных и лиц, являющихся носителями инфекционных болезней; 4) меры, направленные на создание препятствий для уклонения лиц от выполнения возложенных на них обязанностей (принудительное медицинское освидетельствование; реквизиция и др.)2.
Меньшая степень дифференциации административно-предупредительных мер характерна для трудов А.Ю. Соколова, позиция которого развивает идеи В.М. Манохина3 и Н.М. Конина4. По его мнению, мерами административного предупреждения охватываются меры, применяемые в силу государственной необходимости, и контрольно-предупредительные меры. Главная цель осущест- е вления первой группы административно-предупредительных мер состоит в и государственной необходимости, которая может быть обусловлена различными а факторами как объективного (аварии, эпидемии, эпизоотии, стихийные бед- о ствия и др.), так и субъективного (массовые беспорядки, вооруженный мятеж, к
характера. о
п
Контрольно-предупредительные меры административного принуждения имеют | целью предостережение граждан и организаций от неправомерных деяний, е предупреждение совершения разного рода деликтов и в конечном счете недо- о пущение возникновения вредных для государства и общества обстоятельств5. ю
Т5
Д.Н. Бахрах, выделяя в целом предупредительные меры в системе мер админи- |
стративного принуждения, относит к ним лишь отдельные исключительные меры, к
применение которых носит сугубо персонифицированный характер. Иные меры, а
причисляемые большинством авторов к административно-предупредительным, |
названный ученый не рассматривает в качестве принудительных ввиду их ии
нормативности. Они тождественны обязанностям и ограничениям, которые, с №
одной стороны, обременительны для граждан и организаций, но в то же время 1
не носят персонифицированного характера, что, по его мнению, не позволяет от- )
нести их к мерам административного принуждения. Применение принуждения 7 возможно лишь в случае, когда данные обязанности и правоограничения будут нарушаться6.
В научной литературе встречается и более сложный вариант определения места административно-предупредительных мер в системе иных административно-правовых мер. Е.И. Умрихина акцентирует внимание на пограничном положении
контрольно-предупредительных мер по отношению к мерам безопасности и мерам цз
защиты. В качестве примера она как раз приводит институт лицензирования отдельных видов деятельности. По ее мнению, получение лицензии само по себе является мерой безопасности, принятой государством для защиты граждан, поскольку лицензированию подлежит любая потенциально опасная деятельность в Российской Федерации. В то же время проверка деятельности лицензиата на предмет соответствия лицензии (плановая или по жалобам иных участников правоотношений), продление действия лицензии через определенный срок следует рассматривать в качестве контрольно-предупредительных мер, позволяющих выявить уже допущенные нарушения и предостеречь от совершения потенциально возможных нарушений. При этом к мерам защиты следует относить аннулирование лицензии и прекращение деятельности. Таким образом, несмотря на тесную взаимосвязь мер безопасности, контрольно-предупредительных мер и мер защиты, они принципиально отличаются друг от друга. Объединяющим фактором является их цель, связанная с устранением угроз и обеспечением безопасности. Различие же состоит в том, что нейтрализация угроз осуществляется на разных стадиях. Значение мер безопасности заключается в принципиальном недопущении опасности как таковой. По объективным причинам это недостижимо, в связи с чем угрозы продолжают возникать. С помощью контрольно-предупредительных мер выявляются возможные угрозы безопасности на самом раннем этапе — при их зарождении, а с помощью мер защиты ликвидируются уже наступившие угрозы7.
По нашему мнению, несмотря на неограниченный круг субъектов, к которому обращено законодательное требование о лицензировании отдельных видов й деятельности, само по себе лицензирование следует относить к контрольно? предупредительным мерам административного принуждения, поскольку субъ-з ект, имеющий намерение осуществлять деятельность, способную причинить | ущерб правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружаю-I щей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) | народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, вынужден ! обратиться в лицензирующие органы в целях получения лицензии, в отсутствие | которой данная деятельность невозможна. Таким образом, добровольность такого | обращения компенсируется государством посредством подавления волевых начал | в несанкционированном осуществлении лицензируемых видов деятельности, а игнорирование данных требований влечет применение других мер администра-| тивного принуждения — пресекательного и иного характера. | Кроме того, в структуре контрольно-предупредительных мер административ-
ного принуждения в сфере лицензирования необходимо выделить осуществление контрольно-надзорных проверок в рамках лицензионного контроля. Данный ё вид контроля имеет как предварительный, так и текущий либо последующий § характер.
1 Предварительный характер имеют контрольно-надзорные проверки, прово-
| димые в отношении соискателей лицензии, представивших заявление о предоставлении лицензии. Они предваряют возможность осуществления того или иного вида деятельности. Такие проверки основаны на внеплановых началах и проводятся лицензирующим органом без согласования в установленном порядке с органами прокуратуры. Фактическим основанием для их проведения является представление в лицензирующий орган заявления о предоставлении лицензии, 114 с чем, собственно, и связан их внеплановый характер, поскольку запланировать
их осуществление невозможно. Такие проверки могут быть документарными и внеплановыми выездными8.
Предметом документарной проверки соискателя лицензии являются сведения, содержащиеся в представленных заявлениях и документах, в целях оценки их соответствия требованиям законодательства о лицензировании, а также сведениям о соискателе лицензии, содержащимся в федеральных информационных ресурсах, в которых фиксируются сведения о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Внеплановые выездные проверки соискателя лицензии своим предметом имеют установление надлежащего состояния помещений, зданий, сооружений, технических средств, оборудования, иных объектов, которые предполагается использовать при осуществлении лицензируемого вида деятельности, и наличие для этого необходимых работников в целях оценки соответствия таких объектов и работников лицензионным требованиям.
Текущий характер носят проверки деятельности:
1) лицензиата, представившего заявление о переоформлении лицензии. В этом случае применяются те же правила о внеплановых выездных и документарных проверках, что и в случае с контрольно-надзорными проверками соискателя лицензии. В качестве основания для проведения подобных проверок выступает представление в лицензирующий орган заявления о переоформлении лицензии;
2) лицензиата, осуществляющего виды деятельности, указанные в лицензии. Такие проверки основаны на предположении о том, что в случае отсутствия контроля со стороны органов исполнительной власти за деятельностью лицензиата возможны отклонения, которые могут привести к нарушению прав и законных ш интересов граждан, причинить ущерб охраняемым государством общественным и отношениям. В связи с этим законодатель предполагает возможность проведения а не только документарных и внеплановых выездных проверок лицензиата, но и о плановых проверок. Предмет данных проверок шире, чем у предварительных и к включает в себя не только содержащиеся в документах лицензиата сведения о о
п
его деятельности, состоянии используемых при осуществлении лицензируемого а вида деятельности помещений, зданий, сооружений, технических средств, обо- в
е
рудования и иных объектов, соответствие его работников лицензионным требо- о
ваниям, но и выполняемые работы, оказываемые услуги, а также принимаемые р
лицензиатом меры по соблюдению лицензионных требований. |
Последующий характер имеют контрольно-надзорные проверки исполнения к
предписаний об устранении выявленных нарушений лицензионных требо- а
ваний. Существующее в научной литературе мнение о том, что контрольно- |
предупредительные меры административного принуждения применяются вне ии
связи с нарушением установленных правил, не всегда учитывает то обстоятель- №
ство, что контрольно-надзорная проверка может проводиться после совершения 1
и последующего выявления подобных нарушений. При этом она не становится )
административно-пресекательной мерой, поскольку не направлена на принуди- 7 тельное прекращение противоправной деятельности и недопущение ее вредных или опасных последствий. Такую цель преследует иная мера — выдача предписания об устранении нарушений. Однако предписание само по себе не может гарантировать выполнение содержащихся в нем требований. Для этого необходимо опять же задействовать контрольно-предупредительную меру, основание
применения которой состоит в предположении о том, что лицензиат может про- Ц5
игнорировать выполнение содержащихся в предписании об устранении нарушений требований. Кроме того, предполагается проведение данной проверки после назначения административного наказания и применения административно-восстановительной меры в виде приостановления действия лицензии. Таким образом, контрольно-надзорная поверка носит постделиктный характер.
Подобные проверки являются внеплановыми выездными и имеют свои собственные постделиктные основания: 1) истечение срока исполнения лицензиатом ранее выданного лицензирующим органом предписания об устранении выявленного нарушения лицензионных требований; 2) истечение срока, на который было приостановлено действие лицензии. В то же время необходимо отметить, что инициатором проведения контрольно-надзорной проверки может быть и сам лицензиат, в связи с чем она теряет свой принудительный характер. Соответствующее законодательное установление призвано стимулировать лицензиата к тому, чтобы до истечения установленного срока устранить допущенные нарушения. Основанием проведения контрольно-надзорной проверки в данном случае будет наличие ходатайства лицензиата о проведении лицензирующим органом внеплановой выездной проверки в целях установления факта досрочного исполнения предписания лицензирующего органа.
Подводя итог изложенному, можно констатировать, что применение контрольно-предупредительных мер в сфере лицензирования в целом носит принудительный характер ввиду воздействия лицензирующих органов на волевую сферу соискателей лицензии и лицензиатов и осуществления государственно-властных действий вопреки их воле. Содержание контрольно-предупредительных мер заключается собственно в выдаче лицензии, а также проведении предварительных, текущих и последующих проверок. Кроме того, установлено, что последующие проверки носят постделиктный характер и могут осуществляться не только на принудительной основе, но и по инициативе лицензиата.
1 См.: Волков А.М., Дугенец А.С. Административное право: учебник. М., 2017. С. 164.
2 См.: Административное право: учебник / под ред. Л.Л. Попова, М.С. Студеникиной. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2017. С. 216.
3 См.: Манохин В.М. Административное право России: учебник. Саратов, 2010. С. 99-100.
4 См.: Конин Н.М., Маторина Е.И. Административное право: учебник для бакалавров. М., 2014. С. 152-153.
5 См.: Административное право Российской Федерации: учебник для бакалавров / под ред. А.Ю. Соколова. М., 2016. С. 178-179.
6 См.: Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. 3-е изд., испр. и доп. М., 2007. С. 383-384.
7 См.: Умрихина Е.И. Меры безопасности в российском праве, их отличие от мер защиты и мер контрольно-предупредительного воздействия // Юристъ-Правоведъ. 2010. № 5. С. 117-118.
8 См. ст. 19 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (в ред. от 30 декабря 2015 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 19, ст. 2716; 2016. № 1, ч. I, ст. 50.
