CC BY
149УДК 340.12+324.34 С. А. Косинов,
канд. юрид. наук, доцент начальник Государственной финансовой инспекции
в Харьковской области
КОНТРОЛЬ КАК НЕОБХОДИМОЕ УСЛОВИЕ СУЩЕСТВОВАНИЯ ДЕМОКРАТИЧЕСКОГО ГОСУДАРСТВА
В статье проанализирована концепция контрольной демократии Дж. Кина. Контроль над публичной властью рассматривается как элемент верховенства права (конституционный контроль над нормотворчеством, административная юстиция, парламентский контроль над исполнительной властью и т. д.).
Ключевые слова: контроль над публичной властью, контрольная демократия, верховенство права, парламентский контроль.
По мнению Комитета экспертов по государственному управлению ООН, несмотря на прогресс, достигнутый многими странами в области построения демократических институтов и защиты прав человека, демократии в некоторых регионах мира по-прежнему неустойчивы, а их институты слишком слабы для обеспечения эффективного управления. Усилия по поощрению и укреплению демократии должны начинаться с проведения свободных и периодических выборов, независимой судебной власти, транспарентного государственного управления и активного гражданского общества. Государства, уважающие права своих граждан и позволяющие всем им участвовать в принятии решений, которые затрагивают их судьбу, могут эффективнее использовать творческий потенциал граждан и обеспечить социально-экономические условия, способствующие устойчивому развитию. Одной из главных предпосылок осуществления целей Декларации тысячелетия ООН является создание странами эффективных и транспарентных законодательных органов. Демократия и верховенство права предусматривают наличие правомочных законодательных органов, которые могут должным образом представлять своих избирателей и формулировать их требования, контролировать осуществление исполнительной власти с помощью эффективной системы надзора и принимать согласованные и последовательные законы. С этой целью обращается особое внимание на тот факт, что обеспечение надлежащего управления зависит от широкого участия граждан, транспарентности, подотчетности и верховенства права [1, с. 135; 2].
Реализация указанных задач по обеспечению прозрачности государственной политики, подотчетности органов государственной власти, воплощения требований верховенства права в их деятельности невозможна без осуществления надлежащего контроля над публичной властью, что приводит к востребованности выработки соответствующих доктринальных положений. В этом смысле представляет интерес малоизвестная отечественной юридической науке концепция Дж. Кина, в рамках которой ученым предложено выделять три эпохи в историческом развитии демократии -демократия собраний, представительная демократия и контролирующая демократия [3, с. 16]. Обращение к истории развития концепции демократии ученый объясняет не интересом по установлению хронологии событий, а желанием подчеркнуть большую хрупкость демократии и ее изменчивость как политической формы, а также, чтобы убедить читателей, что почти все известные идеи в теории демократии - от совещательной демократии и ее неогоббсовских оппонентов, либеральной демократии, космополитической демократии - страдают от амнезии.
Эпоха первая - демократия собраний (Assemblu Democracy) - берет свое начало около 2500 г. до н. е. в местах современного Ирана, Ирака, Сирии. Дж. Кин указывает на ошибочность расхожего тезиса о рождении демократии в Афинах, называя его мифом и
подчеркивая восточное происхождение демократии, которая уже оттуда гораздо позже пришла в Древнюю Грецию.
На этом этапе базовая организация демократии посредством осуществления самоуправления путем сбора равных людей присутствовала в различных регионах Земного шара - от Индийского полуострова до западного побережья провинциальной Европы. Народные собрания постепенно укоренились и их функционирование в дальнейшем сопровождалось разнообразными вспомогательными институциональными правилами и обычаями, такими как писаные конституции, выборные должностные лица, свобода публичного выражения мнений и т. д. [3, с. 17 ]. Наиболее известный пример - Афины V в. н. е.
Вторая эра демократии, по Дж. Кину, - представительная демократия, берущая свое начало в Х - XII вв. н. е. в Западной Европе с введением парламентского собрания. Свою классическую форму эта разновидность демократии приобретает в XVIII в. и сегодня официально считается нормативной [3, с. 18]. Одним из направлений развития идеи представительной демократии стала, в частности, концепция либеральной демократии.
Третья эпоха - эпоха контролирующей демократии. Понятие, введенное самым Дж. Кином для того, чтобы демократизировать наши представления о демократии. По его мнению, указанный вид демократии основан после Второй мировой войны с введением более чем 100 различных контролирующих власть механизмов, до этого никогда не существовавших (антикоррупционные комиссии, общественные советы, саммиты, объединения по защите прав человека, демократический аудит, мониторинг выборов и т. д.). Это повысило возможность граждан осуществлять контроль над государством, механизм которого основан на принципах представительной демократии.
Как указал Дж. Кин в одном из интервью, контролирующая демократия является широкомасштабной мутацией, которая медленно, но очень последовательно трансформирует динамику духа, языка и институтов демократии [4, с. 3]. При этом ученый осознает всю сложность поставленной перед собой задачи - убедить в необходимости и целесообразности нового понятия - понятия контролирующей демократии. Со своей стороны, он указывает на то, что все попытки убедить его в обратном, а именно в ненужности концепции контролирующей демократии, напоминают ему интеллектуальные битвы, которые в свое время велись вокруг понятия «гражданское общество». Концепции же либеральной или представительной демократии он называет «живыми мертвецами», которые уже не способны решить насущные проблемы и способствовать дальнейшему общественному развитию.
Особенностью механизма контролирующей демократии есть, среди прочего, то, что полномочия по осуществлению контроля получают субъекты, которые далеко не всегда являются избранными народом представителями. Их задача - реагировать на выход властью за пределы своих полномочий. Более того, контролирующая демократия является средством от того, что Дж. С. Милль и другие критики XIX в. называли тиранией большинства. Они подчеркивали, что представительная демократия, с ее постулатами о равенстве для всех, сама закладывает основания для своего собственного падения. Ведь представительная демократия может переродиться во что-то хуже, чем тирания - она подготовила почву для того, что М. Хайдеггер, в его зимний семестровый курс 1933 -1934 гг., описал как историческое воплощение народа в государство фюрера. Контролирующая демократия подпитывает страхи и сомнения относительно такого опасного нонсенса, тем самым предохраняя общество от него. Она начинает демократизировать демократию. Нет никакой гарантии, что это будет иметь успех. Контролирующая демократия - это незавершенный проект, используя слова Ж. Деррида, демократия еще только приходит. И, по мнению Дж. Кина, так будет всегда. Контролирующая форма демократии, как утверждает ученый, наша самая большая надежда на предупреждение или остановку зла, к которому может привести безответственная власть
[4, с. 6].
Повышенное значение контроля над публичной властью как продолжение идеи Дж. Кина об эпохе контролирующей демократии находит подтверждение в том, что соответствующие формы контроля приобретают статус элементов принципа верховенства права. Как по этому поводу указывают отдельные ученые, конституционные принципы либерального верховенства права включают народный суверенитет, разделение властей, представительное правление, ограниченное и ответственное управление, контроль за конституционностью парламентского законодательства и юрисдикционный контроль за административными действиями и подзаконным регулированием [5, с. 7].
Контроль в демократическом обществе может быть представлен как целенаправленное и действенное влияние социальных субъектов на поведение агентов социального взаимодействия с целью оптимизации функционирования всей социальной системы в рамках реализации субъект - субъектных отношений, закрепленных на всех уровнях функционирования социальной системы, начиная с законодательного закрепления и заканчивая уровнем самосознания конкретного человека, члена общества. Такой социальный контроль реализуется как демократический процесс и предусматривает безусловное преобладание в социальной системе «гибких», «косвенных» методов контроля, наличие реальной возможности контрольных санкций со стороны населения за деятельностью властных структур (т. е. возможность реализации «обратной контрольной связи»); примат самоконтроля над «внешней» социальной регуляцией; реализацию принципа ответственности всех субъектов социального взаимодействия и наличие высокой гражданской активности, связанных с полноценным функционированием институтов гражданского общества. Важными факторами реализации социального контроля в демократическом государстве выступают выборы, референдумы, общественные движения и организации, политические партии, независимые СМИ, общественное мнение, различные формы социального протеста. Социальный контроль в рамках современного демократического общества может быть представлен как контроль со стороны всех субъектов современного социального процесса. Это контроль как со стороны правового государства, так и гражданского общества, как со стороны власти и государства над его гражданами, так и со стороны граждан и гражданского общества за деятельностью власти и государства [6, с. 8].
Демократия представляет собой совокупность нравственных, политических и правовых ценностей, таких как: свобода, равенство, социальная, политическая, общечеловеческая справедливость, приоритет прав человека относительно прав государства и др. Поэтому демократия может иметь некоторые преимущества над другими политическими режимами, но при наличии определенных предпосылок. К таким предпосылкам можно отнести готовность народа к индивидуальной свободе, сформированность у граждан чувства социальной ответственности за принимаемые решения, способность большинства граждан к самоограничению и уважению прав и интересов сограждан, привитое с детства чувство уважения к закону. И тогда демократия действительно способна сделать все необходимое для динамического социального развития и воплощения провозглашенных демократических ценностей: свободы, равноправия, справедливости, творчества. Реализация этих идей возможна лишь тогда, когда будет существовать надежный механизм контроля над властью [7, с. 16], ведь «аппарат власти, не подконтролен сообществу субъектов права, не может быть надежным гарантом правовой свободы» [8, с. 63]. Вполне оправдано методы и природу такого контроля называют фундаментальной проблемой конституционного права [9, с. 34].
Ценность демократии в том, что она имеет возможность легитимизировать публичную власть. Выдвигая требование участия общественности в процессах решения общественных вопросов и подотчетности органов публичной власти, демократия повышает вероятность легитимности таких процессов в глазах самой общественности. Справедливо утверждение, что участие общественности является важным элементом демократического управления, поскольку оно имеет важное значение для реализации справедливого общества
[10, с. 128]. Только участвуя в процессах выработки общественно важных решений, отдельные лица и их объединения могут обретать уверенность в том, что их потребности будут полностью учтены. Тем самым повышается жизнеспособность публично властных инициатив и шансы на их успешную реализацию в общественной жизни. Там, где отдельные индивиды и их объединения глубоко вовлечены в процессы публичной выработки решений, наибольшая вероятность, что они будут воспринимать такие процессы как легитимные. С другой стороны, подотчетность публичной власти также является критически важной, а следовательно, должна предусматривать контроль над властью. Подотчетность означает такие отношения между наделенными властью и теми, кто такую власть им предоставил, в которых последние имеют право удерживать первых в пределах определенного набора стандартов, оценивать, насколько полно они выполняют свои обязанности в свете этих стандартов, накладывать санкции, если будет установлено их невыполнение [11, с. 31].
Механизмы подотчетности позволяют убедиться, что власть осуществляется честно и справедливо, обеспечивая тем самым компромисс между свободой и предоставлением средств к существованию отдельным индивидам и их объединениям, составляющим общество. Именно поэтому демократия во многих аспектах - это контроль за реализацией публичной власти в обществе. Речь идет прежде всего о том, что органы публичной власти, имея значительные властные ресурсы, не должны злоупотреблять ими в ущерб свободе и обеспечению средств к существованию индивидов и их объединений [12]. Кроме того, в современном мире организация осуществления публичной власти предусматривает увеличение роли частных структур в выполнении функций публичной власти (третейские суды, которым государством делегируется право осуществления правосудия, частные нотариусы и т. д.), и они составляют все больший интерес для демократии. Такие структуры наделяются достаточно значительной властью, поэтому их деятельность должна также составлять предмет демократического контроля (причем не только государственного, но и общественного, и международного).
Концепция суверенитета побуждает многих считать сферу политическую территорией самого суверена, сосредотачиваясь только на государстве. Однако такой взгляд не соответствует системе ценностей, признаваемых современным обществом. Суверенитет неизбежно предполагает наличие двух сторон; суверенная власть является не автономной инстанцией, а отношениями, элементами которых выступают правители и те, кем управляют, защита и подчинение, права и обязанности [13, с. 399]. «Демократия - это форма управления обществом, при которой правила поведения в нем устанавливаются теми людьми, для которых они и становятся обязательными» [14]. Она стала средством, с помощью которого осуществляется попытка ограничить власть государства и взять государство под контроль общества, что в свою очередь, является предпосылкой не только легитимации органов публичной власти, но и обеспечения прав и свобод человека и гражданина.
Список литературы: 1. Шайо Андраш. Самоограничение власти. Краткий курс конституционализма / Андраш Шайо. - М.: Юристь. - 296 с. 2. Организация Объединенных Наций. Комитет экспертов по государственному управлению. Ключевая роль государственного управления и принципа благого управления в осуществлении Декларации тысячелетия Организации Объединенных Наций: развитие институционального потенциала. Доклад Секретариата // [Електрон. ресурс]. - Режим доступа: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan004498.pdf. 3. Keane J. The Life and Death of Democracy / J. Keane. - W. W. Norton & Company, 2009. - 992 p.
4. The life and death of democracy / Bridget Cotter interviews John Keane. - CSD BULLETIN. - 2010. - DOUBLE ISSUE VOL 17. - NOS 1-2. - [Електрон. ресур]. - Режим доступу: http://j ohnkeane.net/wp- content/uploads/2010/12/csd-bulletin-volume-17-Jk 15-qxd.pdf.
5. Evgeni Tanchev. Rule of Law and State Governed by Law Genesis and Evolution of the Rule
of Law - From Antiquity to the US Constitution - [Електрон. pecypc]. - Режим доступу: http://www.venice.coe.int/webforms/dokuments/?pdf=CDL-JU(2008)036-e. 6. Бойко Н. Л. Особливосп трансформацп сощального контролю в сучасному украшському суспiльствi: автореф. дис. ... канд. соцюл. наук: 22.00.03 / Н. Л. Бойко ; НАН Украши. 1н-т соцюлогл. -К., 2002. -16 с. 7. Латигта Н. А. Демократ: сутшсть, мехашзми здiйснення та сучаснi свiтовi тенденцп розвитку : автореф. дис. ... д-ра пол^, наук : 23.00.02 / Н. А. Латигша ; 1н-т полiт. i етнонацюн. дослiдж. iм. I. Ф. Кураса НАН Украши. - К., 2010. - 35 с. 8. Четвернин В. А. Проблемы теории права для особо одаренных студентов. - М., 2010. -155 с. [Электрон. ресурс]. - Режим доступа: http://teoria-prava.hse.ru/files/library/problems 2010.pdf. - С. 63. 9. Acemoglu D. Economic origins of dictatorship and democracy / D. Acemoglu, J. A. Robinson. - Cambridge University Press, 2006. - 416 p. 10. Galligan G. J. Due process and fair procedures: a study of administrative procedures / G. J. Galligan. - Oxford : Clarendon Press, 1996. - 568 p. 11. Grant R. W. Accountability and Abuses of Power in World Politics / Ruth W. Grant, Robert O. Keohane // American Political Science Review. - Vol. 99, No. 1. - 2005. - P. 29-43. 12. Dawn O. Common Values and the Public-Private Divide (Law in Context) / O. Dawn. - London: Butterworths, 1999. - 316 p.
13. Хардт М. Множество: война и демократия в эпоху империи / Пер. с англ. под ред. В. Л. Иноземцева / М. Хардт, А. Негри. - М. : Культурная Революция, 2006. - 559 с.
14. Plekhanov S. Democracy, Part I // [Электронный pecypc]. - Режим доступа: http://www.yorku.ca/splekhan/course 1000-2410_lectures.htm.
КОНТРОЛЬ ЯК НЕОБХ1ДНА УМОВА 1СНУВАННЯ ДЕМОКРАТИЧНО!
ДЕРЖАВИ Косшов С. А.
У статп проаналiзовано концепщю контрольноi демократа Дж. Кша. Контроль над публiчною владою розглядасться як елемент верховенства права (конституцшний контроль над нормотворчютю, адмшютративна юстищя, парламентський контроль над виконавчою владою тощо).
Ключовг слова: контроль над публiчною владою, контрольна демокра^я, верховенство права, парламентський контроль.
THE CONTROL AS A NECESSARY CONDITION FOR THE DEMOCRATIC STATE Kosinov S. A.
The article analyzes the concept of the control of democracy J. Keane. Control of the public authority is considered as an element of the rule of law (constitutional control over the rule-making, administrative justice, parliamentary control over the executive branch, etc.).
Key words: control of the public authority, the control of democracy, the rule of law, parliamentary control.
Поступила в редакцию 14.05.2013 г.
