CC BY
121
лее экономически целесообразно на площадях второго блока ФОК разместить офисы.
Проведённые исследования показывают, что вопрос эффективного рационального использования
объекта недвижимости на стадии эксплуатации позволяют повысить не только его привлекательность, но и рыночную стоимость.
Библиографический список
1. ВСН 53-86(р). Правила оценки физического износа жилых зданий Государственный комитет по гражданскому строительству и архитектуре при Госстрое СССР, 1988. [Электронный ресурс]. иР1_: http://www.docload.rU/Basesdoc/1/1874Мех.Мт
2. Пешков В.В. Формирование организационно-экономических механизмов инновационного развития инвестиционно-строительной сферы // Вестник ИрГТУ. 2011. № 12 (59). С. 326-332.
3. Управление недвижимостью: учебник / В.В. Иванов, О.К. Хан. М.: Инфра-М, 2007.
4. Экономика и управление недвижимостью: учебник для вузов / под общ. ред. П.Г. Грабового. М.: АСВ, 1999.
5. Экономическая эффективность эксплуатации «Интеллектуальных объектов» [Электронный ресурс]. URL: http://www.bacnet.ru/knowledge-base/articles/index.php?ELEMENT_ID=769
УДК 330.322.1
КОНТРАКТЫ ЖИЗНЕННОГО ЦИКЛА КАК НОВЫЙ МЕХАНИЗМ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА НА РЕГИОНАЛЬНОМ И МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЯХ
л о
Л.Т. Ткачук1, О.Г. Тимчук2
Национальный исследовательский Иркутский государственный технический университет, 664074, г. Иркутск, ул. Лермонтова, 83.
Рассматриваются новые механизмы взаимодействия государства и частного бизнеса в сфере ЖКХ. Выделяются основные признаки государственно-частного партнерства (ГЧП) в современных рыночных условиях, раскрывается нормативно-правовое регулирование отношений между государством и частными инвесторами, основное внимание в статье уделяется наиболее эффективному механизму ГЧП - контрактам жизненного цикла. Выявлены основные характеристики контрактов жизненного цикла (КЖЦ). Рассмотрена организационно-правовая схема взаимодействия участников КЖЦ. Обосновываются основные преимущества применения КЖЦ для государства и частных партнеров. Ил. 2. Табл.1. Библиогр. 4 назв.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство (ГЧП), контракты жизненного цикла (КЖЦ), инновационные и инвестиционные процессы в ЖКХ, консессионные соглашения.
LIFE CYCLE CONTRACTS AS A NEW MECHANISM OF PUBLIC PRIVATE PARTNERSHIP AT REGIONAL AND
MUNICIPAL LEVELS
L.T. Tkachuk, O.G. Timchuk
National Research Irkutsk State Technical University, 83 Lermontov St., Irkutsk, 664074.
The article considers new mechanisms of state and private businesses interaction in the field of housing services and utilities. The fundamental features of public private partnership (PPP) in current market conditions are identified. The legal regulation of relations between the state and private investors is discussed. The article emphasizes the life cycle contracts as the most efficient mechanism of PPP. The main characteristics of the life cycle contracts (LCC) are revealed. The organizational and legal scheme of interaction between LCC participants is examined. The article justifies the major advantages of LCC application for the state and private partners. 2 figures. 1 table. 4 sources.
Key words: public private partnership (PPP); life cycle contracts (LCC); innovation and investment processes in housing services and utilities; concession agreements.
В России в настоящее время активно обсуждается возможность сотрудничества государства и частного предпринимательства в сферах, в которых государ-
ство традиционно являлось монополистом (энергетика, транспортная инфраструктура, коммунальное хозяйство, здравоохранение, образование и др.).
1Ткачук Людмила Тимофеевна, кандидат экономических наук, доцент кафедры экономической теории и финансов, тел.: 89149011616, e-mail: [email protected]
Tkachuk Lyudmila, Candidate of Economics, Associate Professor of the Department of Economic Theory and Finance, tel.: 89149011616, e-mail: [email protected]
2Тимчук Оксана Григорьевна, старший преподаватель кафедры экономической теории и финансов, тел.: 89016505095, e-mail: [email protected]
Timchuk Oksana, Senior Lecturer of the Department of Economic Theory and Finance, tel.: 89016505095, e-mail: [email protected]
Перспективным способом такого сотрудничества является хорошо зарекомендовавшее себя в зарубежных странах государственно-частное партнерство (ГЧП).
Зарубежные специалисты рассматривают государственно-частное партнерство в качестве фундамента инновационной деятельности и важнейшего инструмента повышения эффективности национальной инновационной системы, способствующего стимулированию инвестиций, оптимальному использованию материальных, технических, кадровых и финансовых ресурсов. Данный инструмент - это, по сути дела, институциональный и организационный альянс между государством и частным инвестором (бизнесом), создаваемый в целях реализации общественно-значимых проектов и программ в широком спектре отраслей, где ресурсы, преимущества и возможности каждого участника проекта взаимно дополняют друг друга. Такие отношения достигаются путем распределения рисков и ответственности между партнерами на основе рационального баланса в соответствии с финансовым обеспечением проекта каждой из сторон. Такой инструмент позволяет заметно ускорить прохождение всего инновационного цикла [3].
Следует отметить, что вопрос о предмете и механизмах государственно-частного партнерства актуален для современной России и является одним из наиболее дискуссионных в профессиональном сообществе.
В законодательной базе большинства стран мира государственно-частное партнерство трактуется как совместная реализация государством и бизнесом проектов при условии распределения рисков между сторонами для достижения большего социального и экономического эффекта, чем в случае, если бы любая из сторон реализовывала проект самостоятельно. Для России также характерно такое расширенное понимание ГЧП, несмотря на то что данное понятие не
закреплено в законодательстве РФ.
Механизм государственно-частного партнерства стал развиваться в России в середине 2000-х годов. Первый виток бурного развития ГЧП связан с появлением проектов, финансируемых за счет средств Инвестиционного фонда. Параллельно с проектами Инвестиционного фонда развивались концессионные проекты, реализация которых была несколько затруднена из-за того, что российские и зарубежные инвесторы с момента принятия Федерального закона «О концессионных соглашениях», столкнулись с его недостаточной гибкостью и привлекательностью. Вместе с тем, и на государственном уровне, и у частного бизнеса не исчезла потребность в развитии инфраструктурных проектов. Именно поэтому актуальным стал вопрос о поиске новых форм взаимодействия государства и частного бизнеса.
В настоящей статье основное внимание уделяется одному из механизмов государственно-частного партнерства, на наш взгляд, самого эффективного - контракты жизненного цикла (КЖЦ).
Впервые КЖЦ широко освещались на конференции Via Nórdica 2005 г. в Финляндии, где были всесторонне рассмотрены, благодаря докладам финских, шведских и датских специалистов-практиков.
Контракт жизненного цикла - идеальный механизм ГЧП в условиях дефицита, когда власти не могут участвовать в проектах, предусматривающих бюджетные инвестиции.
Пристальное внимание органов государственной власти РФ к КЖЦ было обращено после поручения Первого заместителя Председателя Правительства РФ И. Шувалова Минэкономразвитию РФ, Минтрасту РФ, Минфину РФ от 24 октября 2009 г. «О разработке предложений по реализации КЖЦ в России». Впоследствии тема КЖЦ обсуждалась на заседании президиума Государственного совета по вопросам инно-
5 4 3 2 1 0
* * -Г ^ ^ ^ N
без применеия КЖЦ ■ с применением КЖЦ
Рис. 1. Рост популярности КЖЦ в ЕС [4]
вационного развития транспортного комплекса, состоявшемся 24 ноября 2009 г. в г. Ульяновске [1].
Без преувеличения можно говорить о том, что КЖЦ способствуют развитию инновационных и инвестиционных процессов в разных отраслях российской экономики, в частности, в сфере ЖКХ.
Для отраслей ЖКХ, как и для других отраслей российской экономики, КЖЦ, уже доказавшие свою эффективность в зарубежных странах (см. рис. 1), должны стать новой формой взаимодействия государства и частного бизнеса. Данный формат взаимодействия, с одной стороны, не предполагает отказа от бюджетного финансирования (что было потенциально интересно для частного партнера) и, с другой стороны, позволяет государству при вложении бюджетных средств быть уверенным в том, что они будут эффективно расходоваться, а создаваемый объект ЖКХ будет соответствовать установленным функциональным параметрам
В современных российских условиях (в период социально-экономического реформирования) возросло значение проблем инвестиционного обеспечения инновационных процессов именно в сфере ЖКХ. Возможность и качество решения этих проблем напрямую зависит от степени обоснованности принимаемых органами государственной власти решений в области реализации экономической политики ЖКХ. Именно ГЧП должно стать главным инструментом для решения проблем и улучшения инвестиционного климата ЖКХ как на региональном, так и муниципальном уровнях. Данный инструмент позволит привлекать частные инвестиции в капиталоемкие проекты ЖКХ, имеющие важное общественное и государственное значение, а также использовать опыт частных предпринимателей для более эффективного управления имуществом и повышения качества предоставляемых услуг хозяйствующими субъектами ЖКХ.
Согласно условиям КЖЦ одна сторона - исполнитель (концессионер) проекта, используя собственные материалы, строит (модернизирует) инфраструктурный объект в сфере ЖКХ, эксплуатирует его в течение всего расчетного срока (жизненного цикла), осуществляя за свой счет ремонт, уход и обслуживание, а другая сторона - государство, муниципальное образование (концедент) - оплачивает за счет бюджета соответствующего уровня услуги по предоставлению объекта в пользование либо публичные услуги, оказываемые с помощью данного объекта. Необходимо отметить, что государственный партнер на конкурсной основе заключает с частным инвестором соглашение на проектирование, строительство, эксплуатацию объекта на срок жизненного цикла объекта и осуществляет оплату по проекту равными долями после ввода объекта в эксплуатацию при условии поддержания частным партнером объекта в соответствии с заданными функциональными требованиями (соответствие объекта стандартам качества).
Комплекс отраслей ЖКХ является наиболее уязвимой сферой российской экономики. В настоящее время сфера ЖКХ является источником возможных структурных, техногенных катастроф, социальных
проблем. Основные фонды крайне изношены. За последние 10-15 лет в России не осуществлялась модернизация производства, не были созданы условия для активного притока инвестиций в инфраструктуру ЖКХ. Важнейшими причинами такой ситуации, с нашей точки зрения, являются:
1) недостаток бюджетных средств для проведения всеобщей модернизации производственных мощностей комплекса отраслей ЖКХ;
2) институциональная неготовность собственника (государства и муниципальных образований) к передаче определенных прав на инфраструктуру бизнесу (в первую очередь, в рамках ГЧП);
3) высокие риски инвестирования в капиталоемкие объекты при отсутствии гарантий государства.
Модернизация построенной еще при советской власти производственной инфраструктуры ЖКХ (энергетических, коммунальных и др. систем), осуществление крупных проектов, в том числе инновационных, в данной сфере возможны только с привлечением отечественного и иностранного капитала на базе ГЧП. Другого рационального решения этой проблемы, учитывая недостаток бюджетных средств, на наш взгляд, просто не существует.
На основании вышесказанного можно сделать вывод о том, что именно проекты ГЧП, основанные на контрактах жизненного цикла, могут стать реальным инструментом, способствующим стабилизации и улучшению ситуации в сфере ЖКХ. Государство в лице органов региональной и муниципальной власти с помощью ГЧП сможет перейти от прямого бюджетного финансирования проектов (ограниченного в той или иной степени), осуществляемых в сфере ЖКХ к перспективной модели привлечения частных денежных средств на условиях разделения рисков, тем самым повышая эффективность своей деятельности. ГЧП на основе КЖЦ сможет помочь профинансировать объекты ЖКХ и сократить государственные проектные риски.
КЖЦ являются одной из контрактных форм ГЧП, используемых в зарубежных странах. Термин «контракт жизненного цикла» является переводом термина «Life Cycle Contract», используемого в Скандинавии. В некоторых европейских странах данный контракт называется DBFM (Design-Build- Finance-Maintain) и является одной из разновидностей концессий. Во Франции такие контракты называются «партнерскими контрактами» [1].
Из названия контрактной формы государственно-частного партнерства логическим образом следует, что ее ключевым элементом является контракт. Основными признаками ГЧП, основанного на контракте, являются следующие действия:
- государственный партнер передает частному партнеру, обычно на срок действия контракта, землю, собственность или иные объекты, контролируемые им;
- частный партнер строит, реконструирует или модифицирует объект;
- государственный партнер определяет характеристики, которыми должен обладать созданный,
реконструированный или модифицированный объект;
- услуги предоставляются частным партнером, использующим объект.
КЖЧ можно определить как контрактную форму ГЧП, в соответствии с которой государственный партнер на конкурсной основе заключает с частным партнером соглашение на проектирование, строительство и эксплуатацию объекта на срок жизненного цикла объекта и осуществляет оплату по проекту равными долями после ввода объекта в эксплуатацию при условии поддержания частным партнером объекта в соответствии с заданными функциональными требованиями.
Из вышеприведенного определения вытекают следующие ключевые характеристики КЖЦ, отличающие данную разновидность контрактов от иных контрактных механизмов ГЧП, применимых в России:
- данный контракт охватывает все три этапа жизни объекта - проектирование, строительство, эксплуатацию;
- частный партнер по КЖЦ самостоятельно принимает все проектные и технические решения, необходимые для выполнения проекта, и несет все технические риски и риски проектных решений;
- оплата по проекту представляет собой ежегодную (или ежеквартальную) «плату за сервис» и зависит только от выполнения функциональных требований по контракту. В случае их невыполнения специальная проектная компания подвергается штрафным санкциям, оговоренным в контракте;
- КЖЦ не включает в себя вопросы оперирования, то есть сбора платы за пользование инфраструктурным объектом. Платежи за сервис, которые осуществляет государство, привязаны только к качеству объекта
- права собственности на объекты ЖКХ могут возникать как у публичной, так и у частной стороны в зависимости от специфики конкретного проекта;
- платежи за сервис от государственного партнера должны быть гарантированы на весь период контракта.
Вопрос о правовой природе КЖЦ является определяющим для разработки законодательства о контрактах жизненного цикла.
О том, что заключение КЖЧ возможно, свидетельствует гражданско-правовой принцип свободы договора, согласно которому стороны свободны выбирать условия договора и заключать любые договоры, как предусмотренные Гражданским кодексом Российской Федерации, так и прямо не предусмотренные законодательством (но не противоречащие ему).
Относительно вопроса о том, представляет ли указанный контракт (КЖЦ) отдельный вид договора, отмечаем, что ввиду его комплексности и регулирования предмета на стыке различных правовых сфер он представляет собой смешанный договор. Организационно-правовая схема КЖЦ представлена на рис. 2.
Соответственно, обоснованным является вывод о том, что КЖЦ, возможно, реализовывать на основе норм ГК РФ. Однако данное утверждение верно лишь для контрактов жизненного цикла, реализуемых двумя частными партнерами. Такие контракты находятся вне сферы регулирования ГЧП, так как в них отсутствует публичный элемент.
При реализации КЖЦ с финансово-имущественным участием государства, предусматривающих предоставление бюджетных средств в виде сервисных платежей, встает вопрос о необходимости наличия специальной процедуры для заключения подобных контрактов.
Рис. 2. Организационно-правовая схема КЖЦ [4]
Основные преимущества от применения КЖЦ для государства и частных партнеров в сфере ЖКХ
Основные преимущества для государства от применения КЖЦ Основные преимущества для частного партнера от применения КЖЦ
- общественная полезность; - минимизация рисков некачественного проектирования; - отсутствие разрыва ответственности частного партнера за проектирование и строительство; - оплата по контракту только в случае поддержания объекта в соответствии с функциональными параметрами; - оплата по контракту «в рассрочку»; - отсутствие непредсказуемых будущих затрат на поддержку инфраструктуры; - повышение качества услуг ЖКХ. - возможность получения от государства крупного контракта на проектирование-строительство-эксплуатацию; - свобода в выборе проектных и технических решений; - возможность привлечения финансирования на выгодных условиях; - отсутствие риска спроса; - возможность снижения затрат на строительство и эксплуатацию за счет качественного проектирования и применения передовых технологий.
На данный момент процедура заключения контрактов с участием государства на федеральном уровне предусмотрена в рамках Федерального закона «О концессионных соглашениях» (от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ) или Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ).
На основании вышесказанного можно сделать вывод о том, что принципиальных ограничений на реализацию КЖЦ в российском законодательстве не имеется. Кроме того, два и более частных субъекта могут реализовывать КЖЦ на основе норм гражданского законодательства. Для реализации КЖЦ с участием публичного элемента необходимо наличие соответствующей конкурсной процедуры. По мнению профессионального экспертного сообщества, для реализации КЖЦ может быть использована концессионная схема. Соответственно, необходимо вносить поправки, в первую очередь, в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и бюджетное законодательство РФ.
Концессия - это система отношений между государством (концедентом) и частным юридическим или физическим лицом (концессионером), возникающих в результате предоставления концедентом концессионеру прав пользования государственной собственностью по договору (за плату и на возвратной основе), а также прав на осуществление видов деятельности, которые составляют исключительную монополию государства.
КЖЦ можно заключать в отношении инфраструктурных объектов, в частности, сферы ЖКХ, находящихся не только в федеральной, но региональной и муниципальной собственности.
На региональном и муниципальном уровнях имеется существенно больше объектов, которые могут
реконструироваться и поддерживаться на условиях такого контракта: автодороги, учреждения образования, здравоохранения, объекты ЖКХ и др. Для реализации КЖЦ на региональном и муниципальном уровнях необходимо предусмотреть платежи по данным контрактам при составлении бюджетов. Между тем, необходимо отметить, что КЖЦ заключаются на очень длительный период, в связи с чем органам регионального или муниципального образования необходимо создавать реестры расходных обязательств. Следовательно, Бюджетный кодекс РФ предусматривает в таких случаях включение обязательств, выходящих за пределы трехлетнего срока, в особый реестр расходных обязательств (ст. 85-87).
Изучив зарубежный опыт развития КЖЦ как одного из механизмов ГЧП, отечественную практику и российские законодательные основы, нами сделан вывод о том, что настоящий механизм может стать одним из эффективных средств развития инновационных и инвестиционных процессов в сфере ЖКХ. Основные преимущества от применения КЖЦ для государства и частных партнеров нами представлены в таблице.
Как показывает международный опыт, модель КЖЦ эффективно применяется в разных отраслях и сферах деятельности, в частности в жилищно-коммунальном хозяйстве. Такая практика связана с тем, что жизненный цикл проектов, осуществляемых в сфере жилищно-коммунального хозяйства, гармоничным образом соответствует интересам сторон КЖЦ (концедентом и концессионером) в части сроков финансирования, окупаемости, создания и эксплуатации объектов. Для России также характерно развитие ГЧП на основе КЖЦ в отраслях сферы жилищно-коммунального хозяйства, поэтому есть основания полагать, что механизм КЖЦ окажется наиболее востребованным именно в данной сфере.
Библиографический список:
1. Аракелян К., Зусман Е. Государство и бизнес: в поисках нового формата взаимодействия // Экономическая теория. Анализ. Практика. 2011. № 4.
2. Варнавский В.Г. Государственно-частное партнерство в России: проблемы становления // Отечественные записки. 2004. № 6.
3. Левчук Е.Б., Власкин Г.А. Инвестиционные аспекты инновационного роста: Мировой опыт и российские перспективы. М.: Книжный дом «Либроком», 2009.
4. Новые механизмы ГЧП в Росси. КЖЦ [Электронный ресурс] www.VEGASLEX.RU
