CC BY
217
Вестник Института экономики Российской академии наук
6/2019
ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ
И.И. СМОТРИЦКАЯ
доктор экономических наук, главный научный сотрудник, руководитель Центра исследований проблем государственного управления ФГБУН Институт экономики РАН
КОНТРАКТНАЯ СИСТЕМА ЗАКУПОК В КОНТЕКСТЕ РОССИЙСКИХ РЕФОРМ
Вопросы институциональных изменений в сфере закупок товаров, работ для обеспечения общественных нужд относятся к наиболее дискуссионным и широко обсуждаемым научным и экспертным сообществами. В настоящее время идет активное реформирование институциональной модели государственных закупок и закупок предприятий государственного сектора экономики в рамках реализации стратегии цифровизации государственного управления. В то же время значительно меньше внимания уделяется исследованию существующих дисфункций в системе управления публичными закупками, снижающих потенциал эффективности процесса цифровизации, порождающих очевидные управленческие провалы в исполнении планов закупок и государственных решений. Проведенный в статье ретроспективный анализ этапов трансформации института публичных закупок в контексте концепции российских реформ позволил выделить ключевые проблемы, сложившиеся дисфункции и возникающие институциональные риски. Формирование эффективной модели контрактной системы, базирующейся на цифровизации и повышении конкурентности закупок, требует дифференциации подходов к регулированию рынка закупок, новой идеологии институциональных реформ.
Ключевые слова: институциональная реформа, публичные закупки, контрактная система закупок, государственные закупки, управленческие провалы, цифровизация, эффективность закупок
1БЬ: Н10, Н50, 010, Ъ32.
Э01: 10.24411/2073-6487-2019-10067
В этом году период активных институциональных преобразований в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения общественных нужд подошел к тридцатилетнему рубежу. Первый пакет документов, который «запустил» процесс перестройки данной системы, был принят в 1987-1990-х годах. В настоящее время институт закупок находится в начале нового этапа реформ, связанных с развитием цифровых технологий, которые влияют на трансформацию существующей модели государственного управления.
В этой связи представляется важным рассмотреть итоги преобразований и существующие проблемы в данной сфере в контексте общей логики институциональных реформ, а также современных стратегических вызовов, стоящих перед нашей страной. Однако прежде следует остановиться на употребляемом в данной статье терминологическом и понятийном аппарате, который также претерпел существенные изменения в процессе развития института закупок.
Используемое в российском законодательстве базовое понятие «государственные закупки» в первую очередь обозначает субъект закупочной деятельности - государство (в широком смысле, включая все государственные и муниципальные органы), которое определяет условия, процедурные и правовые особенности закупок. Соответственно, в зависимости от уровня и степени важности целей, приобретение товаров, работ, услуг для государственных (муниципальных) нужд может финансироваться из федерального, регионального или местного бюджета или из соответствующих внебюджетных фондов. По своей социально-экономической сущности закупки на муниципальном уровне, наряду с федеральными и региональными закупками, направлены на решение общей задачи удовлетворения общественных потребностей, в связи с чем они осуществляются на общих принципах с государственными закупками.
С принятием в 2011 г. Федерального закона «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» от 18.07.2011 № 223-ФЗ в экономическую литературу и деловую практику был введено понятие «корпоративные» или «регулируемые» закупки. Данные термины не имеют законодательного закрепления и применяются, как правило, для разграничения закупок, осуществляемых отдельными видами юридических лиц, и «государственными закупками».
В последние три года достаточно широко стал употребляться термин «публичные закупки», введению которого в научный оборот, раскрытию его сущности и содержательного наполнения посвящен ряд работ, в том числе и с участием автора (см., например, [1; 2]). Под «публичными закупками» мы понимаем открытые транспарентные государственные и муниципальные закупки, закупки предприятий и организаций государственного сектора экономики, закупки публичных юридических лиц (естественные монополии, инфраструктурные компании), так как цели закупочной деятельности публичных компаний позволяют включить данную категорию закупок в контур понятия «публичные закупки»1.
1 В отличие от «публичных» существует система закупок, которая регулируется специальным законодательством, в том числе Федеральным законом от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе». В силу специфики регу-
Следует отметить, что проблемы развития и повышения эффективности публичных закупок - одна из постоянных тем острых дискуссий как ученых, так и практиков, предмет исследований различных научных школ и публикаций [3; 4; 11]. При этом на протяжении всего периода рыночных реформ в России система публичных закупок выступала в качестве «лакмусовой бумажки», которая выпукло и ярко проявляла все ошибки, управленческие провалы [5; 6; 7]2 и отрицательные эффекты проводимой экономической политики.
Ключевые этапы3 формирования института публичных
закупок в российской экономике
На начальном этапе рыночных реформ (1989-1994 гг.) суть радикально-либеральной экономической политики заключалась в форсированном переходе от прежней, командно-административной экономики к рыночной. Соответственно, принятые нормативно-правовые акты в сфере государственных закупок устанавливали рыночные договорные принципы размещения государственного заказа, добровольность заключения контрактов между государством-заказчиком и поставщиками (исполнителями) государственных заказов4.
Первым законодательным актом, установившим правовые и экономические принципы формирования и размещения заказов на поставку продукции для государственных нужд в новых экономических условиях, стал Закон Российской Федерации «О поставках продукции и товаров для государственных нужд», утвержденный Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 28 мая 1992 г. № 2859-1. В нем были определены основные правила взаимоотношений контрагентов по поставкам материальных ресурсов для государ-
лирования и управления данные закупки не входят в понятие «публичные», то есть открытые, транспарентные закупки.
2 Сущностная характеристика, систематизация и описание основных видов управленческих провалов содержатся в публикациях А.Я. Рубинштейна, А.Е. Городецкого, Р.С. Гринберга и др. (См., например, [5; 6; 7]). В целом под «управленческим провалом» понимается нерациональное поведение чиновников как антипод «рациональной бюрократии» М. Вебера [6, с. 46-47].
3 В данном разделе использованы материалы исследований автора, результаты которых нашли отражение в ряде публикаций [9; 12; 13].
4 Кардинально изменили систему закупок Указ Президента РСФСР от 15 октября 1991 г. «О хозяйственных связях и поставках продукции и товаров в 1992 году» и Постановление Совета Министров РСФСР от 23 октября 1991 г. № 558 «Об организации материально-технического обеспечения народного хозяйства РСФСР в 1992 году», в соответствии с которыми были упразднены централизованное распределение материальных ресурсов, обязательный государственный заказ и централизованное формирование хозяйственных связей.
ственных нужд в условиях отмены обязательного государственного заказа. Этот закон и принятые в его развитие нормативно-правовые акты определили порядок формирования и размещения объемов поставок продукции для государственных нужд. Было введено понятие «государственный контракт», который рассматривался в качестве основного документа, определяющего права и обязанности государственного заказчика и поставщика.
Следует отметить, что в этот период была осуществлена «первая попытка» создать государственную контрактную систему (далее КС) в российской экономике. При этом реформаторы рассматривали государственный заказ как «рудимент» планово-распределительной системы. Например, в известной программе «500 дней» (раздел 1, гл. 5) размещение государственных заказов планировалось осуществлять органами КС только при невозможности предприятиями осуществить закупки на основе рыночных механизмов. В частности, предусматривалось, что контрактная система будет выполнять функции государственного посредника и обладать необходимыми для этого полномочиями только в течение переходного периода. То есть контрактная система должна работать в случае «отклонений» рыночного механизма, не препятствуя развитию рыночных связей.
Контрактная система была образована в соответствии с Указом Президента РФ от 7 августа 1992 г. № 826 «О мерах по формированию Федеральной контрактной системы». В нее вошли Федеральная контрактная корпорация (ФКК) «Росконтракт» и еще порядка 180 организаций различного типа, в том числе предприятия оптовой торговли, территориальные коммерческие компании, а также отдельные производственные предприятия, которые должны были передать корпорации свой контрольный пакет акций в доверительное управление.
В соответствии с логикой проводимых рыночных реформ корпорация была создана в статусе обычной коммерческой торгово-посредни-ческой организации, выполняющей поручения государства по осуществлению закупок по рыночным ценам. Предполагалось, что головные заказчики, для которых выделены бюджетные финансовые средства для обеспечения государственных нужд, будут самостоятельно размещать заказы, имея право обращаться к любой посреднической структуре, в том числе к ФКК «Росконтракт».
Однако сформировать предусматриваемую структуру КС не получилось, так как половина организаций, которые должны были войти в нее к концу 1993 г., еще не закончили процесс своего акционирования. При этом не была разработана нормативно-правая база, регулирующая заключение и реализацию трастовых договоров. В результате через два года после создания было проведено реформирование Федеральной контрактной системы и ее приватизация.
Обобщая все вышесказанное, можно резюмировать , что на данном этапе необходимых институциональных условий, а также экономических предпосылок для перехода от обязательного к договорному государственному заказу, к контрактным отношениям не существовало. При этом имеющийся монополизм в производстве большинства видов продукции производственно-технического назначения, а также сложившаяся в стране глубокая материально-финансовая разбалан-сированность делали невозможным развитие рыночных принципов заключения и реализации государственных контрактов. Органы государственного управления оказались не в состоянии обеспечить стабильное финансирование государственных заказов и выполнение принятых обязательств по государственным поставкам.
Таким образом, дисфункции государственного управления в полной мере проявились в сфере государственных закупок на начальном этапе рыночных реформ. В итоге «административно-правовой и организационно-структурный хаос», возникший в системе государственных закупок, стал одним из проявлений управленческого провала в политике и экономике [7, с. 165].
В период становления системы государственных закупок (1995-2005 гг.) был осуществлен масштабный пересмотр существующего законодательства в целях преодоления сложившейся ситуации в сфере государственных закупок. Первый принятый базовый закон (№ 60-ФЗ)5 в основном затрагивал федеральный уровень управления. Что касается региональных нужд субъектов Российской Федерации, то их потребности определялись органами государственной власти этих субъектов в соответствии с общими принципами и положениями закона. Источниками финансирования поставок продукции для региональных нужд являлись региональный бюджет субъекта РФ и региональные внебюджетные источники. Таким образом, законом расширялись права субъектов Федерации: они получали возможность самостоятельно регулировать обеспечение региональных государственных нужд.
В соответствии с принятой законодательной базой каждый государственный заказчик имел право самостоятельно размещать государственные заказы и заключать контракты. При этом декларировалась необходимость размещения государственных заказов на конкурсных, конкурентных началах. В то же время не было предусмотрено соответствующее нормативное обеспечение ни проведения конкурсных процедур, ни ответственности за несоблюдение этого положения. В итоге торги и конкурсы, предполагающие открытость в вопросах обеспечения государственных нужд, на практике не проводились.
5 Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд».
При отсутствии регламентации и контроля за эффективностью расходования бюджетных средств и ухудшения качества государственного управления возрос масштаб злоупотреблений со стороны госслужащих. На данном этапе, согласно определению академика В.М. Пол-теровича, «формальные правила стали лишь оболочкой, в пределах которой возникали самые разнообразные неформальные нормы» [8, с. 32], обеспечивающие получение административной и коррупционной ренты. По оценке экспертов, коррупция ежегодно поглощала порядка 20% стоимости совокупного объема государственного заказа, а если исключить коррупционную составляющую при проведении закупок, бюджеты всех уровней могли бы сэкономить до 1,7 % от ВВП6.
Создание условий для развития конкурсной системы государственных закупок предусматривалось Указом Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд». Была разработана методология, установлены процедуры и технологии государственных закупок. Однако принятые затем законодательные акты, в первую очередь Федеральный закон от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд», сузили сферу применения конкурсного размещения заказов и, по сути, сделали его необязательным. На уровне субъектов РФ и муниципальных образований сложилась отдельная нормативная база системы закупок.
Таким образом, оторванная от реальных экономических и институциональных условий проводимая реформа породила дисфункции государственного управления и управленческие провалы в сфере государственных закупок, которые на данном этапе наиболее остро проявлялись, во-первых, в искажении системы мотивации государственных служащих, в стремлении использовать функции управления бюджетными ресурсами в целях извлечения личной выгоды. Служебные функции, персональные обязанности и профессиональный долг замещались коммерческим интересом, порождая коррупционные схемы для получения дохода (коррупционной ренты). Во-вторых, они проявлялись в непрофессионализме и некомпетентности, в отсутствии необходимых знаний и опыта работы как государственных заказчиков, так и поставщиков в новых рыночных условиях хозяйствования [7, с. 164]. В результате в сфере государственных закупок сформировался «теневой» институт коррупции, оказывающий влияние на экономическое развитие страны.
6 Хмелев М. Из госзаказа «утекло» 300 миллиардов // Известия. 22 декабря 2006. С. 10.
Вступление в силу Закона № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 г. (далее 94-ФЗ) положило начало этапу создания единой регулируемой экономической системы государственных закупок (2006-2013 гг.). Следует отметить, что логика реформ в сфере государственных закупок на данном этапе соответствовала общей концепции административной реформы 2005-2012 гг., которая предполагала заимствование передовых зарубежных практик и трансплантацию экономических институтов, характерных для развитых стран. Так, при подготовке нового закона (94-ФЗ) в качестве основы использовался Типовой закон Комиссии по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ)7 ООН, который определяет ключевые требования к процедурам закупок, включая требования к поставщикам, методы закупок, содержание документации, обжалование решений и другие аспекты. При разработке и реализации реформы рассматривались лучшие практики и рекомендации Всемирного Банка (ВБ).
Новый Закон № 94-ФЗ полностью изменил практику осуществления закупок в Российской Федерации. Закон регулировал отношения, связанные с закупками для государственных нужд на всех уровнях -на федеральном, региональном и муниципальном, формируя основу единого экономического пространства. Взамен действовавших ранее разноуровневых противоречивых нормативных актов и положений о закупках был принят единый законодательный акт. Законом предусматривалась публикация объявлений о размещении заказов и полное обнародование информации о порядке проведения закупок на официальном сайте (или сайтах), была создана основа для проведения в будущем закупок в электронной форме, а главное, были созданы институциональные основы для формирования системы контроля за исполнением закона и административного механизма рассмотрения жалоб8. Были учреждены федеральный контрольный орган в сфере размещения заказов (с 2006 г. - Федеральная антимонопольная служба
7 Комиссия Организации Объединенных Наций по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ), учреждена Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций резолюцией 2205 (XXI) от 17 декабря 1966 г. для содействия унификации прав международной торговли. Многие страны используют в качестве образца Типовой закон ЮНСИТРАЛ при формировании и совершенствовании национальных правовых баз по вопросам государственных и муниципальных закупок.
8 К концу 2006 г. 86 регионов Российской Федерации разработали официальные сайты для публикации информации о закупках; 59 регионов определили официальные печатные издания для размещения информации о закупках; около половины от общего числа регионов организовали органы, уполномоченные проводить закупочные операции, а также органы, уполномоченные осуществлять контроль.
(ФАС) России) и орган, уполномоченный на ведение федерального реестра контрактов (Федеральное казначейство), начиная с 2007 г.
В рассматриваемый период значительной новацией стало создание и развитие института общественного контроля, приоритетная функция которого заключается в обязательном общественном обсуждении формата и стартовой цены государственных контрактов для снижения коррупционных рисков и повышения эффективности бюджетных расходов.
Особенностью данного этапа реформ является и формирование нормативно-правовой базы регулируемых закупок. Принятый 17 июля 2011 г. Закон № 223 - ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее 223 - ФЗ) заложил основы регламентации закупок компаний государственного сектора экономики, ввел принципы информационной открытости и прозрачности данных закупок, стандартизации правил проведения торгов и выбора победителей. До принятия данного закона закупочная деятельность большинства компаний носила нерыночный и закрытый характер.
Таким образом, на данном этапе были заложены институциональные основы новой модели публичных закупок. В то же время концепция реформирования содержала ряд принципов и подходов к регулированию системы, которые действуют по настоящее время, формируя негативные последствия для рынка государственных закупок. В первую очередь это введенная законом унифицированная нормативная модель, ориентированная, по сути, на закупку товаров массового и серийного производства, стандартизированных работ и услуг, которая не учитывает специфику закупки сложной, инновационной продукции, НИР, интеллектуальных услуг и т. д. При этом введение единой нормативной модели государственного контракта (твердой фиксированной начальной минимальной цены контракта ), с одной стороны, ограничивает возможности для гибкого поведения государственных заказчиков в условиях быстро меняющейся рыночной конъюнктуры, а, с другой - приводит к завышению начальной цены контракта для получения «мнимой» экономии бюджетных средств [9, с. 152-155] .
Не был регламентирован и методологически обеспечен процесс планирования государственных закупок, что создавало условия для неэффективности бюджетных расходов, возникновения коррупционных рисков на этапе обоснования норм потребности в товарах, работах, услугах, а слабая увязка бюджетного процесса и процесса планирования государственных закупок приводила к системным срывам в реализации государственных контрактов.
При этом, по оценке экспертов ВБ, стремление принять в кратчайшие сроки законодательство, направленное на борьбу с коррупцией
и искоренение нарушений правил в сфере государственных закупок, привело к тому, что упор был сделан на ужесточение контроля и значительное упрощение методов осуществления закупок, иногда в ущерб квалификационному фактору9.
В итоге, несмотря на антикоррупционную направленность реформы, «ликвидация откатов при использовании государственных денег как на федеральном, так и на региональном уровнях» осталась в числе стратегических задач развития российской экономики, так как ее решение «позволит нам сэкономить, по оценкам, как минимум 5%, а возможно, и 10% бюджета - от 1 до 2% ВВП ежегодно»10.
В целях выполнения данной стратегической задачи начался очередной этап институциональных преобразований на основе перехода к государственной контрактной системе закупок11, созданной в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее 44-ФЗ). В соответствии с законом целью образования КС является повышение эффективности обеспечения общественных нужд за счет реализации комплексного подхода к планированию, формированию, заключению и исполнению государственных и муниципальных контрактов, прозрачности всего цикла закупок от планирования до оценки результатов.
Однако после вступления в силу 44-ФЗ было принято более 50 федеральных законов, затронувших более 50% его статей. Таким образом, можно сделать вывод, что в настоящее время действует новая редакция закона о КС, сформировавшаяся в результате постоянных и не всегда последовательных изменений.
9 Российская Федерация. Актуализированный отчет о состоянии системы государственных закупок. Всемирный банк, декабрь 2006. С. 8-9.
10 Путин В.В. О наших экономических задачах // Ведомости. 30 января 2012 г.
11 Под контрактной системой в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд понимается совокупность участников контрактной системы, в том числе: федеральный орган исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ по регулированию контрактной системы; федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление нормативно-правового регулирования, управления и контроля в сфере закупок; заказчики, участники закупок; специализированные организации, операторы электронных площадок; органы единой информационной системы в сфере закупок; потенциальные исполнители (подрядчики, поставщики). В соответствии с Законом о КС заказчиками осуществляются закупки для обеспечения федеральных нужд, нужд субъектов РФ и муниципальных нужд.
Итоги реформ: система публичных закупок
на современном этапе
На современном этапе в результате институциональных реформ сложились два основных сектора открытого рынка публичных закупок для государственных и общественных нужд. Остановимся кратко на их основных характеристиках.
Во-первых, это государственные и муниципальные закупки, правовую основу которых составляют 44-ФЗ, законодательные и нормативно-правовые акты уполномоченных министерств и ведомств, акты субъектов РФ, муниципальных образований, а, во-вторых, «регулируемые» закупки отдельных видов юридических лиц государственного сектора экономики. Субъектами рынка (заказчиками) выступают государственные корпорации и компании, субъекты естественных монополий, государственные и муниципальные предприятия, автономные учреждения, хозяйственные общества с более чем пятидесятипроцентным участием в их капитале РФ, субъекта РФ или муниципального образования. Данные закупки регулируются 223- ФЗ, который отличается более мягкими нормами регулирования.
Для этих двух секторов рынка закупок действует единая информационная система (ЕИС), которая содержит планы закупок, планы-графики, информацию о реализации планов закупок и планов-графиков, об осуществлении закупок и исполнении контрактов, реестр контрактов, реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и реестр жалоб, а также иную информацию и документы, предусмотренные действующими нормативно-правовыми актами.
В соответствии данными ФАС России по итогам 2018 г. общий объем госзакупок составил 9,47 трлн руб., а регулируемых закупок -16,9 трлн руб. Таким образом, объемы закупок компаний государственного сектора экономики почти в 2 раза больше государствен-
Как мы уже отмечали ранее, контрактная система закупок находится в процессе постоянного реформирования и развития. В настоящее время основной целью институциональной трансформации выступает создание условий для обеспечения роста конкуренции на рынке, для повышения экономичности и результативности закупок, а также снижение коррупционных рисков.
12 Евраев М. (заместитель руководителя ФАС России) Выступление на открытии сессии «Конкуренция и государственные закупки» VI Конференции по конкуренции БРИКС в цифровом деловом пространстве. 19 сентября 2019 г. fas.gov.ru/news/28437.
ных
12
В качестве основы для повышения конкурентности закупок и решения существующих проблем рассматриваются:
• цифровые преобразования института публичных закупок;
• расширение сферы регулирования закупок, стандартизация процедур и ужесточение их регламентации, а также распространение требований, установленных к государственным закупкам, на закупки отдельных субъектов государственного сектора экономики.
В 2018-2019 гг. вступили в силу правовые нормы, которые внесли очередные изменения в базовые Законы № 44-ФЗ и № 223-ФЗ13 для развития цифровых технологий в сфере публичных закупок, а именно: перевод всех государственных (муниципальных) закупок в электронную форму для обеспечения открытости и прозрачности закупочного процесса; регламентация торгов государственных и регулируемых закупок на электронных площадках, отобранных в соответствии с требованиями 44-ФЗ; стандартизация информации о публичных закупках в ЕИС; развитие закупок в электронной форме у субъектов малого предпринимательства.
Следует отметить, что уже в первых редакциях закона 44-ФЗ было определено, что в качестве основного способа осуществления закупок должен выступать электронный аукцион, а электронный документооборот, включая подачу заявок, должен проходить в ЕИС. В результате с момента действия закона ежегодно более 50% объема государственных и муниципальных закупок (по сумме) осуществляется через электронный аукцион, и его доля имеет устойчивую тенденцию к росту.
Очевидно, что цифровизация технологий и процедур закупок содействует повышению их конкурентности. Например, электронные формы закупок позволяют участвовать в конкурсах и аукционах компаниям из любого региона страны, что стимулирует развитие конкуренции и снижение коррупционных рисков, так как заказчик должен рассматривать заявки анонимно, а информацию о ценовых предложениях раскрывают только в итоговом протоколе, что снижает риски сговора и делает оценку заявки более независимой и объективной. Таким образом, благодаря предстоящим нововведениям заказчики получат больше потенциальных участников, а поставщики смогут поучаствовать в большем количестве закупок с понятными правилами и удобным процессом подачи заявки.
13 Федеральный закон от 31.12. 2017 г. № 504-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»» и в Федеральный закон от 31.12.2017 № 505-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» . Реализация части предусмотренных поправок разделена на три этапа: декабрь 2017 г. (С даты принятия Законов), июль 2018 г. и январь 2019 г.
В целом внедрение новых цифровых технологий создает предпосылки для развития институциональных форм, позволяющих обеспечивать более эффективное использование бюджетных средств в сфере публичных закупок. В качестве основных источников повышения эффективности следует выделить: принятие экономически более обоснованных решений за счет обработки и анализа больших массивов данных при выборе поставщика и заключении контрактов; сокращение расходов ресурсов и производственных потерь; снижение транзакционных издержек за счет оптимизации логистических операций; повышение эффективности административного и общественного контроля за процедурами заключения и результатами выполнения контрактов; развитие электронной торговли и электронных форм размещения заказов (см. более полный анализ цифровых преобразований в [2; 10]).
Однако существующие дисфункции в системе управления публичными закупками, обусловленные сложностью, противоречивостью сложившихся нормативных установок, снижают потенциал эффективности, заложенный в процессе цифровизации, так как порождают очевидные управленческие провалы в исполнении планов закупок и государственных решений.
Например, действующая нормативная модель определения цены контракта, когда, согласно закону, ее обосновывает и определяет поставщик, не обладая для значительного вида товаров (работ, услуг) необходимыми компетенциями, продуцирует управленческие провалы при проведении закупок. В качестве последствий такого «управленческого провала» выступает срыв госзакупок жизненно важных лекарств в текущем году, который приобрел масштабный характер. По итогам первой половины 2019 г. количество несостоявшихся госзакупок лекарств увеличилось по сравнению с аналогичным периодом прошлого года почти в два раза - с 31,8 тыс. до 60,8 тыс. Главной причиной этого стала новая методика Минздрава по формированию максимальной цены контракта при госзакупках. Министерство таким образом пыталось выровнять ( стандартизировать) закупочные цены по всей стране, но механизм не выгоден производителям, которые массово отказываются участвовать в тендерах. По данным аналитической компании Headway, суммарный объем сорванных аукционов вырос на 52% - с 26 млрд руб. до 39,7 млрд руб.14 Большинство тендеров - 55,6 тыс.- не состоялись из-за отсутствия заявок.
В соответствии с данными мониторинга рынка публичных закупок, проведенного Счетной палатой РФ (СП) по итогам2018 г., доля несос-
14 Газета «Коммерсантъ». № 139 от 07.08.2019. С. 1.
тоявшихся закупок15 составила 39,6% от общего объема закупок в суммовом выражении. При этом если рассматривать закупки посредством электронного аукциона, то около 49,4% объема публичных закупок признаны несостоявшимися в результате подачи на участие в электронном аукционе только одной заявки. По мнению экспертов СП, в качестве причин подачи одной заявки может выступать установление заказчиком в документации о закупке избыточных требований, приводящих к ограничению конкуренции, например, требований, не связанных с объектом закупки (лицензии, сертификаты), нереальных сроков поставки товара (выполнения работ, оказания услуг) и т. д.16
Очевидно, что такие действия заказчика существенно влияют на уровень конкуренции на рынке. В то же время анализ практики закупок показывает, что одной из ключевых причин несостоявшихся торгов на современном этапе становится снижение заинтересованности в получении государственных контрактов, что вызвано рядом факторов, в первую очередь сложностью и нестабильностью законодательства, ужесточением и усилением административного регулирования, проблемами с финансовым обеспечением. Следует также отметить, что все ценовые риски, согласно закону, несет поставщик, при этом он должен предложить минимальную цену, чтобы выиграть в конкурсе и получить контракт.
Как уже отмечалось ранее, в 44-ФЗ в отличие от действующего ранее 94-ФЗ были заложены принципы комплексного подхода к регулированию всего процесса закупки для обеспечения конечного результата, а именно эффективности удовлетворения общественных нужд. Однако в процессе институциональных реформ происходит регламентация нормативных установок, которые в полной мере не соответствуют стратегической цели КС, а направлены на решение важных, но фрагментарных задач, позволяющих чиновникам эффективно реализовывать цели, стоящие перед соответствующими ведомствами.
В итоге в рамках реформирования наблюдается деформация поставленной стратегической цели создания КС, что проявляется в подмене общественного интереса ведомственными: можно полагать, что это особого вида «управленческий провал», который дополняет те виды
15 Под несостоявшимися закупками понимаются закупки в тех случаях, когда по окончании срока подачи заявок на конкурс не подано ни одной заявки; по итогам проведения все поданные заявки были отклонены; подана только одна заявка, которая признана несоответствующей требованиям Федерального закона № 44-ФЗ; по результатам рассмотрения заявок только одна признана советующей требованиям Федерального закона № 44-ФЗ; подано одно/не подано ни одного предложения о цене контракта.
16 Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Мониторинг развития системы государственных и корпоративных закупок в Российской Федерации за 2018 год», утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации 02.04.2019/ www.ach.gov.ru/activities/control.
Вестник ИЭ РАН. №6. 2019 С. 9-25
управленческих провалов, которые выделены в работах А.Я. Рубинштейна, А.Е. Городецкого (см. [5; 6; 7]).
В качестве примера можно привести реализацию комплекса организационно-правовых мер, направленных на достижение максимально высокой конкуренции вне зависимости от специфики товаров и субъектов рынка (ФАС), а также максимальной экономии бюджетных средств без учета квалификационного фактора закупаемых товаров и услуг (Минфин РФ).
Действительно, данный «закон, направленный на обеспечение конкуренции, требует проведения открытых конкурсов везде и всюду: и при выборе поставщиков расходных материалов для офиса, и при приглашении знаменитого тенора для участия в оперном спектакле Большого театра. Подобная унификация сопровождает практически все законы последних лет, регулирующие деятельность юридических лиц, вне зависимости от их специфики» [6, с. 47-48].
Расширение такого унифицированного подхода (при наличии определенных положительных эффектов) приходит в противоречие с логикой договорных контрактных отношений, продуцируя риски в обеспечении эффективности результата закупок с точки зрения обеспечения реализации целевых социально-экономических задач.
В качестве подтверждения данного вывода служат принимаемые фрагментарные меры, направленные на урегулирование постоянно возникающих управленческих провалов в различных сегментах рынка. Это исключение определенных видов закупок, или закупок ряда субъектов рынка из-под действия ряда норм регулирования или в целом 44-ФЗ. Так, произошедшие трагедии в детских лагерях отдыха в 2018-2019 гг. стали причиной принятия поправок в 44-ФЗ,17 на основании которых услуги по организации отдыха детей и их оздоровления могут теперь закупаться путем проведения запроса котировок, а также у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), что создает более благоприятные условия для выбора надежного квалифицированного контрагента, не ориентируясь на принцип обеспечения (в результате конкурса) минимальной цены закупаемых услуг на рынке. В свою очередь для организации деятельности учреждений в сфере культуры был принят закон18, направленный на совершенствование системы закупок в соответствии со спецификой деятельности субъектов данного сегмента рынка.
17 Федеральный Закон «О внесении изменений в ст. 56 и 56.1 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 1 мая 2019 г. № 69-ФЗ.
18 Федеральный Закон «О внесении изменений в ст. 1 и 8 Федерального закона "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» и Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"» от 1 мая 2019 г. № 70-ФЗ.
Заключение
За тридцать лет российских рыночных реформ институт закупок прошел несколько этапов серьезных трансформаций - от полной анархии, разрыва хозяйственных связей и стремительного роста коррупции к жесткой регламентации процедур контрактации, и в итоге - к созданию контрактной системы. На современном этапе в целом сложился институциональный контур рынка публичных закупок, создана и развивается единая информационная среда, формируются цифровые основы и институциональные предпосылки для создания публичной прозрачной модели управления закупками, для работы заказчика и производителя товаров (работ, услуг) в условиях конкурентных отношений.
В то же время на всех этапах преобразований, как следствие выбранной экономической политики, фрагментарности реформ, процедурного подхода к нормативному регулированию, возникали дисфункции государственного управления, проявляющиеся в управленческих провалах, приводящих к неэффективности системы закупок как одного из механизмов обеспечения общественных нужд.
В результате проведения реформы, фокусирующейся на введении регламентации и стандартизации закупочного процесса, в полной мере не учитывается специфика определенных секторов рынка, особенностей закупок «нетиповых» товаров и услуг, что не позволяет эффективно удовлетворять потребности государства и общества, конечного потребителя, например, в сфере здравоохранения, культуры, в научных учреждениях.
По нашему мнению, если не изменить концептуальный подход к организации и управлению закупками, они «будут и дальше развиваться как отдельный инородный рынку элемент», формируя стратегические риски для экономического развития страны, так как «объемы неэффективно используемых средств будут ежегодно расти» [11, с. 6].
Институциональные преобразования должны иметь целью достижение конечных социально-экономических эффектов от закупок, что предполагает предоставление квалифицированному заказчику большей свободы действий с одновременным усилением ответственности за достигнутые результаты. Необходима переориентация на оценку по результатам, на идеологию закупки конечного эффекта, что, в свою очередь, требует дифференцированного подхода к регулированию различных сегментов сферы публичных закупок.
Таким образом, наиболее сложный и дискуссионный вопрос на современном этапе: мы готовы и будем заниматься только чрезвычайно важными, но отдельными проектами (цифровизации, совершенствования системы закупок у малого и среднего предпринима-
тельства, инновационных закупок и т. д.), или нам следует поменять логику экономической политики в сфере публичных закупок?
Этот выбор, безусловно, и будет определять стратегию развития института публичных закупок и механизмов реализации контрактных отношений.
ЛИТЕРАТУРА
1. Смотрицкая И.И, Шувалов С.С. Развитие института публичных закупок
(к формированию новой модели контрактной системы закупок//Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. 2017. Т. 10. № 5. С. 99-114.
2. Смотрицкая И.И Управление публичными закупкам: новый этап институциональных реформ //Менеджмент и бизнес-администрирование. 2019. № 3. С. 4-17.
3. Анчишкина О. Контрактные основы российской экономики: сфера государственного, муниципального и регулируемого заказа // Вопросы экономики. 2017. № 11. С. 93-110.
4. Балаева О.Н., Яковлев A.A., Родионова Ю. Д., Есаулов Д.М. Трансакционные издержки в сфере госзакупок РФ: оценка на макроуровне на основе микроданных // Журнал институциональных исследований. 2018. Т. 10. № 3. С. 58-77.
5. Рубинштейн А.Я. Теория опекаемых благ: Учебник. СПб.: Алетейя, 2018.
6. Рубинштейн А.Я., Городецкий А.Е. Государственный патернализм и патерналистский провал в теории опекаемых благ // Журнал институциональных исследований. 2018. Т. 10. № 4. С. 38-58.
7. Городецкий А.Е. Институты государственного управления в условиях новых вызовов социально-экономического развития / Монография. М.: Институт экономики РАН. 2018.
8. Полтерович В.М. Трансплантация экономических институтов // Экономическая наука современной России. 2001. № 3 . С. 24-50.
9. Смотрицкая И.И. Экономика государственных закупок. М.: Книжный дом «ЛИБРОКОМ», 2009.
10. Смотрицкая И.И., Черных С.И. Современные тенденции цифровой трансформации государственного управления // Вестник Института экономики Российской академии наук. 2018. № 5. С. 22-36.
11. Госзакупки. Какой должна быть контрактная система? Доклад / Авторский коллектив под руководством О.В. Анчишкиной: И.И. Смотрицкая, И.В. Бегтин, М.А. Бонч-Осмоловский и др. М.: ЦСР, 2017.
12. Российская социально-экономическая Система: реалии и векторы развития: монография / Отв. ред. Р.С. Гринберг, П.В. Савченко. 3 изд. М.: Инфра-М, 2019. С. 252-263.
13. Смотрицкая И.И. Трансформации^ системы государственных закупок
в российской экономике: дисс. ... д.э.н. / М.: Институт экономики РАН, 2009.
ABOUT THE AUTHOR
Smotritskaya Irina Ivanovna - Doctor of Economic Sciences, Chief Scientific Associate, Head of the Centre for Public Administration Studies of the Federal State Budgetary Institution of Science - Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences (the RAS), Moscow, Russia [email protected]
CONTRACT PROCUREMENT SYSTEM IN THE CONTEXT OF RUSSIAN REFORMS Issues of institutional changes in the field of procurement of goods, in the field of works to ensure public needs, are among the most debated and widely discussed by the scientific and expert communities. Currently, there is an active reform of the institutional model of state procurements and procurements of enterprises of the state sector of the economy as part of the implementation of the strategy of digitalization of public administration. At the same time, much less attention is paid to the study of existing dysfunctions in the public procurement management system that reduce the potential of efficiency of the digitalization process and that generate obvious managerial failures in the implementation of procurement plans and government decisions. A retrospective analysis of the stages of the transformation of the public procurement institution, in the context of the concept of Russian reforms, conducted in the article, enabled us to identify and to highlight key problems, existing and prevailing dysfunctions, and emerging institutional risks. The formation of an effective model of a contract system, based on digitalization and on an increase of procurement competitiveness, requires differentiation of approaches to regulation of the procurement market and a new ideology of institutional reforms.
Keywords: institutional reform, public procurements , contract procurement system, state c procurement, managerial failures, digitalization, procurement efficiency. JEL: H10, H50, OIO, L32.
