CC BY
109
В.Е. Чиркин*
КОНСТИТУЦИЯ И СОЦИАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВО В СРАВНИТЕЛЬНОМ ИЗМЕРЕНИИ
Зачатки идей о социальных аспектах публичной власти и зародыши элементов социальной деятельности государства известны со времен глубокой древности. В деспотиях Востока строились оросительные системы, в наши дни вошел водопровод, «сработанный, - как писал поэт, - еще рабами Рима». Рабов можно было продавать, но государство запрещало убивать их. Позже крепостных крестьян разрешалось продавать только семьями. В средневековом мусульманском праве действовали дожившие до наших дней закят (5%-ный налог с имущества богатых в пользу бедных) и риба (запрет ростовщических процентов).
Правда, меры поддержки неимущих рассматривались скорее как персональная благотворительность властвующих, а не как обязанность государства. В наши дни сохранился обычай, когда британская королева раз в год раздает равную милостыню отобранным заранее лицам (не обязательно самым бедным) на паперти одной из церквей (чаще всего для этого она выезжает в провинцию). Да и мусульманский закят рассматривался не как акт государства, а как мера помощи со стороны уммы - сообщества правоверных и только для них.
Тем не менее какие-то зачатки социальной деятельности государства позитивного или негативного характера были, видимо, имманентно присущи ему и были объективно обусловлены. Ведь государство возникало в недрах общества, в частности, для решения «общих дел» и для того, чтобы ввести противостояние различных индивидов и социальных групп в определенные (правовые) рамки, дабы их борьба не привела к анархии и распаду самого общества.
В далекие времена появились также зачатки идей о социальных мерах государства. Их можно обнаружить в сочинениях
* Главный научный сотрудник сектора сравнительного права Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор.
5
Труды Института государства и права Российской академии наук. № 6/2008.
мыслителей Древней Греции и в более ранних памятниках стран Востока. Некоторые элементы идей социального государства исследователи иногда находят в сочинениях средневековых мыслителей, а также авторов Нового времени, например у одного из основателей исторической школы права 1660-х гг. Самуила Пуффендорфа1.
Более определенные элементы идей о социальности государства и зачатки идей социального государства появились во второй половине XIX в. (об этом - ниже). Однако ни рассуждения мыслителей прошлого, ни практика давних времен, ни более поздние элементы социальных мер государства и зачатки идей социального государства не означали создания концепции социального государства или практических подходов к реализации достаточно неопределенных идей такого рода.
Фактически вплоть до XX в. в обществе господствовали взгляды о государстве - охраннике, «государстве - ночном стороже», которое не должно вмешиваться в экономические и социальные отношения. До второй половины XX в. концепции социального государства не было, имелись лишь отдельные элементы, «наброски» этой концепции. Вплоть до 1949 г. применялось в конституциях и словосочетание «социальное государство».
Концепция социальною государства (она постоянно развивается и, видимо, не может быть завершена во всех ее элементах, ибо возникают новые трактовки этого понятия), как и сам факт создания социального государства в некоторых странах в соответствии с уровнем достигнутого научно-технического и социального прогресса - явление нашего времени. Создание концепции и формирование социального государства в некоторых странах (хотя теория опережала практику) относятся к периоду после Второй мировой войны, послевоенного развития экономики и социального законодательства.
Определенным показателем в развитии концепции социального государства может служить возникновение идей госу-
1 См : Малышев М.И. Идеи социального и правового государства в по-литико-правовом учении Самуила Пуффендорфа // Социальное правовое государство. Вопросы теории и практики. СПб., 2003. С. 84. 6
дарства благоденствия (хотя это иные идеи, нежели концепция социального государства) и новая социальная политика того времени, формировавшаяся в условиях демократических перемен в мире и в значительной степени под давлением трудовых слоев населения.
Современная концепция социального государства складывалась постепенно. Сначала развитие теоретической мысли и элементы новой практики привели к зарождению зачатков теории социального государства. Видимо, это было связано, с одной стороны, с условиями демократического подъма во время и после революций 1848 г. в Европе, когда впервые на политическую арену вышел рабочий класс с социально-экономическими требованиями (правда, только с лозунгом права на труд и соответствующую оплату), с другой стороны - с научными поисками левогегельянцев (особенно в Германии), которые преодолели рамки «чистой» философии о воплощении абсолютного духа в государство и обратились к социальным проблемам государственности.
Одни из них заявляли, что путь к лучшему будущему лежит через диктатуру пролетариата и создание социалистического государства, которое обеспечит построение бесклассового коммунистического общества и затем само отомрет (К. Маркс, Ф. Энгельс и их сторонники). Другие, опираясь в том числе на идеи раннего христианства (христианский социализм), стали разрабатывать вопросы о социальных правах человека и государственном регулировании социальных отношений, противопоставляя это тезису государственного невмешательства. Одним из первых, кто стал выдвигать идеи, созвучные с элементами концепции социального государства, был немецкий социолог, государствовед и правовед Л. фон Штейн. В работе о социальном движении во Франции после революции 1789 г. (1850 г.) и в книге о будущем государства и права (1876 г.) он писал, что государство должно использовать достигнутый прогресс для всех членов общества и поднять обездоленные классы до уровня богатых и сильных.
Положения о социальных правах и о социальных обязанностях государства в конце XIX - начале XX в. развивали немецкий исследователь А. Вагнер, австрийский юрист Ю. Оф-
нер, американский государствовед В. Вильсон (он, правда, писал лишь об обязанности государства создать всем равные условия (шансы) и поддерживать определенный уровень жизни), французский конституционалист Л. Дюги, исходивший из идеи «государства - добра»2. Как отмечают исследователи, в разработке проблем социального государства позже участвовали также А. Абендрот, Г. Геллер, Т. Маршалл, Ф. Нойманн3. В российской дореволюционной литературе идеи социальных прав и достойного существования человека в наиболее отчетливой форме выражал государствовед П.И. Новгородцев4. Работы английского экономиста Д.М. Кейнса о возможности и даже о необходимости вмешательства государства в экономику и его социальной роли появились позднее, да он и не занимался специально теми вопросами, которые теперь непосредственно связываются с концепцией социального государства.
Считается, что в законодательстве идея социального государства впервые получила отражение в Веймарской конституции Германии 1919 г. Ее называют нередко первой социальной конституцией (после Первой мировой войны конституции подобного рода начали в единичном порядке заменять инструментальные конституции, содержавшие, главным образом, а то и исключительно, статьи об органах государства, политических и личных (но не социально-экономических) правах человека и гражданина). В Веймарской конституции говорилось, что част-
2 См.: Честное И.Л. Легитимность как критерий социального государства в эпоху постмодернизма // Социальное правовое государство.
С. 60; Егоршина О.П., Семенов О.И. Становление и развитие идеи социального государства // Там же. С. 78-79; Болотина Е.В. Истоки и эволюция представлений о социальном государстве // Там же. С. 80-81 ;Дюги JI. Конституционное право. Общая теория государства. Пер. с франц. М., 1908.
3 См.: Яхонтова Т.М. Формирование социального государства в России в контексте современной правовой политики // III Всероссийская научно-практическая конференция. Тенденции и противоречия развития российского права на современном этапе / Под ред. В.В. Гошуляка. Пенза, 2004. С. 3.
4 См.: Новгородцев П.И. Кризис современного праваосознания М., 1909.
ная собственность должна «в то же время» служить общему благу (ст. 158), что человеку необходимо обеспечить достойное существование, о рабочих советах, об образовании5.
Однако еще раньше, в 1917 г., была принята (тоже на волне революционных событий) Политическая конституция Соединенных Штатов Мексики6, действующая до сих пор. В ней провозглашались необходимость «непрерывного улучшения экономического, социального и культурного уровня жизни народа», говорилось о «более справедливом распределении доходов и богатств», о социальной справедливости и социальной ответственности (ст. 3, 25)7. Социальные положения (о социальной справедливости и о «недопустимости концентрации собственности в руках немногих индивидов» - ст. 45) содержались в Конституции Ирландии 1937 г.8
После Второй мировой войны первыми конституциями, имевшими отчетливо выраженный социальный характер, были Конституции Франции 1946 г. (не действует, кроме преамбулы, где содержатся положения о социально-экономических правах) и Конституция Италии 1947 г., провозглашавшая Италию республикой, основанной на труде (ст. 1).
Следует также отметить, что до Второй мировой войны и после нее социальными были все советские конституции, начиная с Конституции РСФСР 1918 г. Более поздние из них впервые провозглашали широкий объем социально-экономических прав граждан. Сами по себе идеи социализма и
5 Официально Веймарская конституция в русском переводе называлась Конституцией Германской империи. Слово «Reich» было переведено как империя, но в ст. 1 говорилось: «Германская империя («Reich». -Б.Ч.) - республика». См.: Конституции буржуазных государств. М.; Л., 1935.
6 См.: Конституции государств Америки: В 3 т. Т. 1. М., 2006. Далее положения конституций стран Латинской Америки приводятся по этому сборнику текстов.
7 Некоторые из таких положений были внесены в мексиканскую Конституцию позже.
8 См.: Конституции государств Европы: В 3 т. Т. I. М., 2001. Далее ссылки на конституции стран Европы даются по этому сборнику текстов.
коммунизма, выраженные в этих конституциях, имели некоторые привлекательные стороны, однако эти конституции исходили из постулатов классовой борьбы, «диктатуры пролетариата», ликвидации частной собственности и «эксплуататоров». Государство тоталитарного социализма (особенно в его практической деятельности), по существу, было антиподом социального государства, как оно понималось в доктрине западных стран.
В настоящее время те или иные социальные положения содержатся, хотя и в неодинаковом объеме, почти во всех конституциях, принятых после Второй мировой войны. Среди стран, освободившихся от колониальной зависимости, они наиболее отчетливо были выражены в Конституции Индии 1949 г., в которой говорится о «праве на защиту от эксплуатации», об обязанности государства поднять уровень питания и уровень жизни, о том, что не должно быть концентрации богатства во вред общественным интересам, что «государство должно обеспечить социальный порядок, способствующий благосостоянию народа» (ст. 38), и стремится свести к минимуму неравенство в доходах, а собственность и минеральные ресурсы должны служить общественным интересам, об обязанности государства поднять уровень питания и уровень жизни, о том, что не должно быть концентрации богатства во вред общественным интересам и т.д.9 Социальные положения содержатся в конституциях стран Европы (Польши 1997 г., Румынии 1991 г., Швейцарии 1999 г. и др.), Азии (Сирии 1973 г.10, Йемена 1995 г. (в ред. 2002 г.)11, Афганистана 2004 г.12, Ирака 2005 г.13 и др. (в конституции некоторых из этих стран включен тезис об арабском социализме), в конституциях стран Африки (Египта
9 См. : Конституция Индии // Конституции зарубежных государств. Великобритания, Франция, Германия. Италия, Европейский союз, Соединенные Штаты Америки, Япония, Индия. 5-е изд. М., 2006.
10 Постоянная конституция Сирийской Арабской Республики // Ас-Саура. Дамаск. 1.02. 1973 (на араб.яз.).
11 The Constitution of the Republic of Yemen [Б. м]., 2002.
12 Afganistan Constitution. Kabul, 2004.
13 Iraqi Constitution. Baghdad, 2005. 10
1971 г. (в ред. 1980 и 2007 гг.)14, Гвинеи 1990 г.15, Эфиопии 1994 16 и др.), Латинской Америки (Бразилии 1988 г., Колумбии 1991 г., Чили 1980 г. и др.). В ряде конституций стран Востока такие положения сформулированы как руководящие принципы политики для правительства. Их ценность бесспорна, но такие положения не рассматриваются как юридические гарантии социальных прав индивида и не защищаются судами (защищаются производные от них). Социальные положения включены и в основные законы (основные низамы) стран мусульманского фундаментализма (низамы - октроированные монархами акты, имеющие форму и содержание конституций, но все же подлинной конституцией считается Коран, что указано и в низамах). В них говорится о социальной справедливости (ст. 14 Основного низама ОАЭ 1996 г.). В Саудовской Аравии «священной» объявлена не частная собственность, как было в Европе, а публичная, считающаяся достоянием уммы (мусульманского сообщества). В ст. 17 Основного низама Саудовской Аравии 1992 г.17 говорится, что собственность, капитал и труд составляют основы экономической и социальной жизни. Правда, большинство таких положений в странах мусульманского фундаментализма относятся к «правоверным» - членам уммы. Нет или почти нет (кроме положений о частной собственности) норм социального характера в старых «инструментальных» конституциях (США 1787 г., Норвегии 1814 г.). Однако в США существует социальное федеральное законодательство и законодательство штатов, основная часть государственного бюджета идет на социальные нужды (что далеко не так во многих государствах, в конституциях которых имеются положения о социальном государстве); известен так называемый норвежский социализм - в Норвегии, которая в 2006 г. занимала первое место в мире но уровню жизни, ежемесячная государственная пенсия в пере-
14 Modernizing the Constitution of Egypt. Ministry of Information. Cairo, 2007.
15 Projet de Loi fondamentale// Horoya special Jfe 3533 3 Décembre 1990.
16 The Constitution of the Federal Democratic Republic of Ethiopia. Addis Ababa, 1994.
17 The Basic Law of Government Higlight of Development. Riyadh, 1993.
счете на рубли составляет приблизительно 65 тыс. руб.18 (почти в 15 раз больше средней российской).
Нет необходимости цитировать другие положения конституций и говорить о социальных мероприятиях государства. Из сказанного видно, что те или иные социальные положения -составная часть действующих конституций в различных регионах мира. В той или иной степени современные конституции -социальные конституции, а социальные меры общего характера (в виде социальных услуг всему населению) или некоторые социальные адресные меры (по социальной защите отдельных слоев населения - престарелых, детей, инвалидов, безработных и т.д.) в определенной мере присущи, видимо, почти всем государствам. Однако возникают вопросы: являются ли все такие основные законы конституциями социального государства, насколько они соответствуют этой концепции и какова практика их применения?
Словосочетание «социальное государство» для характеристики данной разновидности существующего государства впервые появилось в Основном законе ФРГ 1949 г. Позже оно вошло в конституции Франции 1958 г., Испании 1978 г., Румынии 1991 г., Словении 1991 г., Украины 1996 г., Колумбии 1991 г., Перу 1993 г., Эквадора 1998 г., Венесуэлы 1999 г. и ряда других стран. Есть этот термин в ст. 7 Конституции РФ. Во многих новейших европейских конституциях (например, Польши 1997 г., Финляндии 1999 г., Швейцарии 1999 г.) его нет19. Содержание указанного термина во многих конституциях не раскрывается. Обычно лишь констатируется, что данное государство - социальное. Правда, в последующих статьях обычно закрепляется более или менее полный объем социально-экономических прав, говорится о мерах адресной социальной защиты). В отличие от многих стран, где в основных законах присутствует лишь словосочетание «социальное государство», в Конституции РФ его содержание определено: «Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание усло-
18 См.: Российская газета. 2006. 12 янв.
19 Правда, в Конституции Польши говорится о государстве, осуществляющем принципы социальной справедливости.
вий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» (ст. 7). С одной стороны, такое определение дается через целеполагание (цель политики), а с другой - в нем указаны базовые основы социального государства: достойная жизнь и свободное развитие человека20.
В современной российской и зарубежной литературе по вопросу о сущности социального государства существуют различные взгляды. Одни авторы считают, что социальное государство аналогично «государству (всеобщего. - Б.Ч.) благоденствия»21 (welfare state), иногда говорят, что последний термин -это английский вариант первого22. Другие усматривают сходство социального государства с трудовым государством (благоприятствующем труду) - work/are state (этот труднопереводимый на русский язык неологизм не является точным термином, он появился, скорее, как игра слов, для противопоставления термину welfare state, чтобы показать, каким на деле должно быть современное государство). По мнению отдельных авторов, «проблематика социального государства в новом контексте постмодернизма перемещается в плоскость легитимного государства»23. Некоторые исследователи, констатируя, что «золотое тридцатилетие» государства благоденствия давно закончилось, предлагают вместо него «селективное» (выборочное. -Б.Ч.) государство благосостояния, говорят о передающем, перемещающем социальные блага24, «возмещающем государстве» (transfer state, churning state), называя его «идеальным
20 Суть данного явления ясна, но формулировка может потребовать совершенствования. Дихотомия «достойная - недостойная» (жизнь) может толковаться по-разному.
21 Торлопм В.А. Политико-социологические основы создания и развития социального государства: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. СПб., 1997. С. 8.
22 Честное И.Л. Легитимность как критерий социального государства в эпоху постмодернизма. М., 1999. С. 60-61.
23 Там же. С. 62-63.
24 См.: Розанваллон П. Новый социальный вопрос. Переосмысливая государство всеобщего благосостояния / Пер. с франц. М., 1997. С. 70, 85, 90; Dufourcq N. L'Etat: providence selective // Notes dela Fondation Saint-Simon. Mars., 1994. P. 7-8.
типом государства»2^ т.д. В настоящее время общая идея такого подхода к социальному государству в науке европейских стран заключается в том, что социальное государство сопряжено с введением демократии в сферу экономических и социальных отношений (презюмируется, что в области политики демократия существует уже давно)26. На это делается акцент в новом законодательстве некоторых стран, например, во Франции. Реформа французской Конституции летом 2008 г. (конституционный закон о модернизации некоторых учреждений 5-й республики № 2008-72427), содержание и названия некоторых принятых законов, в частности № 2008-789, об «обновлении социальной демократии» и рабочем времени на производстве28, свидетельствуют об этом. Другая идея заключается в том, что социальное государство в отличие от государства благоденствия должно обеспечивать только основные нужды человека - прожиточный минимум, образование, здравоохранение, инфра-стуктуру, но человек сам должен проявлять максимум заботы о себе и своей семье, что отнюдь не исключает, а предполагает меры государства по отношению к обездоленным лицам и по повышению уровня жизни для всех.
Различны определения социального государства. Так, М.А. Волгин, Н.И. Гриценко, Ф.И. Шарков - участники, как они говорят, разработки концепции социального государства, в учебнике «Социальное государство» предлагают пространное определение. В него включены формулировки: «социальное государство - это демократическое правовое государство», «самостоятельный тип правового государства»; оно устанавливает оптимальные взаимоотношения личности, коллектива и государства; это «наиболее целесообразный способ соединения власти и свободы»; оно обеспечивает «минимум социальных
25 Buchanan J. The Political Economy of the Welfare State. Stokholm, 1988. P. 7.
26 Cm.: BorgettoM., LaforeR. La République sociale. Contribution a l'étude de ia question démocratique en France P., 2000.
27 Cm.: Ltgifrance - gouv. Fr. P. Mercredi. 19 September 2008.
28 Ibigem Mardi. 21 Octombre 2008. 14
рисков»29 и т.д. Существуют и краткие определения, которые не всегда являются строгими, а нередко и описательные. О некоторых из них говорилось выше. В них есть свои достоинства и недостатки, но оценка их выходит за рамки настоящей статьи.
Следует отметить, что социальное государство - это прежде всего активное, интервенционистское, регулирующее государство, вмешивающееся в сферу социально-экономических отношений и отношений в области культуры, духовной жизни. В конечном счете оно вмешивается в общих (общественных) целях, хотя и не всегда на деле соблюдает (и по своему характеру не могущее одинаково соблюдать) интересы всех слоев общества и индивидов. Любое государство прежде всего выражает интересы социальных слоев и индивидов, доминирующих в обществе экономически, политически и духовно, которые вследствие этого по общему правилу оказывают наиболее сильное давление на государственную власть, хотя в определенных ситуациях решающим может оказаться давление других слоев, и под их воздействием государственная власть может осуществлять иные социально-экономические меры. Последние могут противоречить некоторым интересам доминирующих слоев общества, но в конечном счете они необходимы и им, ибо снимают социальную напряженность, которая может привести к непредсказуемым последствиям. Как говорили исследователи, впервые выдвигавшие идеи социального государства, оно помогает подняться менее обеспеченным и развитым слоям общества и индивидам до уровня передовых. Однако поскольку люди не равны, в обществе всегда будут более передовые (с точки зрения их обеспеченности, политического и духовного влияния на общество) слои населения и индивиды, до уровня которых стремятся подняться другие. В результате в асимметричном обществе (а оно всегда асимметрично) происходит борьба, соревновательность различных групп и индивидов. Без такой соревновательности в обществе могли бы быть утрачены некоторые стимулы к развитию. Современное социальное государство должно своими средствами обеспечивать
29 Волгин И.А., Гриценко Н.И., Шарков Ф.И. Социальное государство: Учебник. М., 2003. С. 20.
этот процесс в мирных и правовых формах. Такое государство, как и любое государство, не должно и объективно не может принудительными мерами насаждать порядки, которые не соответствуют естественным тенденциям развития общества. Такие попытки, а они имели место на различных континентах планеты, в том числе и в виде провозглашения «государства социалистической ориентации» в некоторых странах Азии, Африки и Латинской Америки (Гренада), пока что не удались.
Суть поддерживающей регулирующей роли социального государства состоит в обеспечении с помощью различных методов условий и процесса повышения качества жизни всего общества, определенных групп населения и человека, в обеспечении такого уровня жизни, который считается достойным в международном сообществе, но учитывает конкретные условия данной страны, обычаи и традиции ее народа, реальные возможности общества и государственной власти. Очевидно, что нельзя подходить с одной и той же меркой к странам Тропической Африки и Скандинавии и даже к разным странам Европы. Для того чтобы уяснить природу социального государства, необходимо, с одной стороны, вычленить его основные признаки с учетом того, как они отражаются в законодательстве (прежде всего в конституциях), а с другой стороны, посмотреть на реализацию этих признаков на практике. О двух базовых конституционных принципах социального государства, вычленяемых на основе Конституции РФ (возможно, в дальнейшем будут предложены и другие), говорилось выше. Теперь мы обратимся к конституционным и фактическим индикаторам такого государства. Некоторые из конституционных индикаторов имеют высокую степень обобщенности (как это и должно быть в таком документе), приобретают форму постулатов.
Одним из первых положений, относящихся к современной концепции социального государства и включенных в конституции, было, видимо, положение о социальной функции частной собственности. Впервые оно было озвучено в Веймарской конституции 1919 г. и Основном законе ФРГ 1949 г. Вместо прежнего тезиса о «священной и неприкосновенной» частной собственности (французская Декларация прав человека и гражданина 1789 г.) в конституциях появились формулировки: соб-
ственность обязывает, частная собственность должна служить общественным интересам, общей пользе. Отчасти в связи с этой идеей еще до ее конституционного выражения (скорее, на основе общественного правосознания) после Второй мировой войны в Европе, да и в некоторых странах Востока (например, в Японии) делались выводы о возможности аграрной реформы (отчуждении земель сверх установленного максимума и о распределении ее между безземельными крестьянами) и о возможности отрицавшейся ранее национализации предприятий и иных объектов «для общей пользы» (как и в случае с аграрной реформой, за выкуп). Такие мероприятия проводились.
Теперь правомерность таких мероприятий, за что когда-то Западная Европа клеймила «безбожных русских большевиков», признана повсеместно. С концепцией социальной функции частной собственности связаны и многие другие ограничения (например, запрет определенных видов деятельности для частного предпринимательства, лицензирование некоторых видов деятельности, запрет и наказание монополизации, тарифное регулирование). Многие из соответствующих правовых норм применяются и в США, о которых некоторые российские либе-рал-экономисты говорят (правда, теперь меньше) как о примере «свободной рыночной экономики». Действительно, в США по сравнению с Европой вмешательство государства в экономику и распоряжение частной собственностью традиционно слабее30, нет в законодательстве и положений о социальной функции частной собственности, но и в США по решениям судов раздробили рокфеллеровскую сталелитейную компанию, могущественный телефонный спрут AT&T, а в последние годы создали конкуренцию Майкрософту. Финансовый кризис заставил власти США в 2008 г. прибегнуть даже к всегда отрицавшимся мерам, близким к национализации, смещению руководства двух крупнейших частных инвестиционных компаний, имеющих особое значение для экономики США, и назначению в ка-
30 Некоторые высокопоставленные американские должностные лица в условиях трудностей американской экономики теперь в своих докладах парламенту сетуют на слабую экономическую роль государства в США. См: Российская газета. 2008. 28 февр.
честве руководителей этих компаний государственных чиновников.
В Конституции РФ положений о социальной функции частной собственности нет (это результат взглядов, которые господствовали в обществе в начале 90- х гг. На Конституционном совещании в 1993 г. предлагалось даже включить в проект Конституции формулировку о «священной и неприкосновенной частной собственности»). Такой подход оказывает определенное влияние на законодательство и мероприятия государственной власти (например, нежелание или неумение ограничить неуемные аппетиты олигархов, недостаточное регулирование использования природных ресурсов, налоговое законодательство, недостатки законодательства о противодействии коррупции). Но в принципе социальная функция частной собственности в России не отрицается.
Второй конституционный индикатор социального государства - включение в основные законы социально-экономических прав человека и гражданина - на труд, отдых, образование, здравоохранение, государственные пенсии и др. (в ранних конституциях говорилось лишь о личных и политических правах). Теперь в соответствии с Международными пактами о правах человека 1966 г. социально-экономические права закреплены в большинстве конституций стран мира. Это необходимый признак социального государства, но закрепление таких прав в конституциях еще не означает, что данное конкретное государство уже является социальным.
Третье положение, которое вошло в некоторые конституции в связи с концепцией социального государства, - социальное партнерство (иногда говорится о социальной солидарности). Такая формулировка есть, например, в Конституции Египта. Социальное партнерство распространяют прежде всего на отношения труда и капитала, работников и работодателей. В Конституции РФ нет такого положения, но оно содержится в ст. 27 Трудового кодекса РФ 2001 г., которая относится преимущественно к трудовым отношениям. Многие из таких отношений оформляются коллективными договорами работников (профсоюзов) с администрацией предприятий и учреждений.
Тройственные соглашения между правительством, профсоюзами и объединениями работодателей, периодически заключаемые во многих странах (на три года они периодически заключаются и в России, действует соглашение 2007 - 2010 гг., которое в основном относится к сфере труда, хотя содержит регулирование и некоторых других вопросов)31. В России заключаются также соглашения на три года (2008 - 2010 гг.) между соответствующими службами и агентствами федеральных министерств и отраслевыми профсоюзами32.
С позиций конституционного права и концепции социального государства вопрос о социальном партнерстве ставится с гораздо более широких позиций, чем только регулирование трудовых отношений. Сюда относятся соглашения политических партий по принципиальным вопросам жизни общества. Такие соглашения на основе общечеловеческих принципов были достигнуты при подготовке Конституции Испании 1978 г., при решении национальных проблем в начале 2000-х гг. в Македонии, по вопросу о представительстве различных религиозных конфессий в парламенте и замещении важнейших государственных постов в Ливане в 1943 и 1989 гг.33; на основе соглашения две крупнейшие партии ФРГ, находящиеся в оппозиции друг к другу на протяжении многих десятилетий, создали в 2006 г. общее правительство, действующее сейчас, и т.п. К вопросам социального партнерства в его более широком толковании относятся принцип и порядок мирного разрешения социальных конфликтов и соответствующие процедуры, уча-
31 При подписании договоров всегда остаются разногласия, главным образом касающиеся требований профсоюзов к правительству. Они фиксируются в прилагаемом протоколе разногласий.
32 См., например: Российская газета. 2008. 1 марта. В сообщениях о таких соглашениях, публикуемых от имени федеральных министров, говорится, что, если другие профсоюзы данной отрасли в течение месячного срока не заявят об отказе присоединиться к такому соглашению, оно будет распространяться и на них.
33 Сказанное не означает, что, Македония или Ливан являются социальными государствами. Это лишь примеры поисков партнерства в обществе. В Македонии такое соглашение заключалось между партиями, в Ливане - между лидерами крупнейших религиозных общин.
стие различных слоев населения в решении общенациональных задач. Социальное партнерство не исключает состязательности различных партий в политическом процессе, социально-экономических и других объединений в других сферах жизни, ибо в такой состязательности могут быть выработаны и предложены более целесообразные пути решения тех или иных проблем общества. Оппозиция, конечно, мало кому нравится, но ее следует уважать и, может быть, иногда прислушиваться к ее мнению. О состязательности (соперничестве) политических партий говорится в ст. 5 Конституции Чехии 1992 г., о правах политической оппозиции в таком соперничестве речь идет в главе «Об оппозиции» Политической конституции Колумбии 1991 г. Защита прав меньшинства при принятии обязывающих решений большинством тоже относится не только к концепции демократического государства.
В определенных сферах принятия решений такой подход может иметь какие-то элементы, связанные с идеей партнерства и социального государства. Эти социально-политические стороны социального государства в конституционном праве России и зарубежных стран исследованы недостаточно, изучались главным образом социально-экономические отношения.
Четвертый конституционный постулат социального государства - социально-экономическое равноправие и одновременно выравнивание фактического уровня жизни индивидов и социальных, национальных, иных общностей, вносящих свой вклад в прогрессивное развитие общества. Абсолютное равенство всех людей и различных общностей вряд ли достижимо, по крайней мере в обозримом будущем.
Физическое равенство просто невозможно (каждый человек имеет свои особенности, например, один сильнее, другой -слабее, и никакое государство не в состоянии уравнять их). Определенную специфику имеют социальные и национальные общности - они не могут быть одинаковыми, иначе не будет развития общества. Поэтому на данной стадии речь, видимо, может идти о социально-экономическом равноправии как об элементе правового аспекта социального государства. Оно заключается в первую очередь в том, чтобы предоставлять равные социально-экономические возможности индивидам и общ-
ностям в соответствии с их статусом в обществе. Это могут быть не совсем одинаковые возможности для иностранцев и граждан (для иностранцев, например, запрещены некоторые виды трудовой деятельности, в частности государственная служба), неодинаковые возможности существуют, например, у малочисленных коренных народов и крупных национальных общностей (для первых во многих государствах предоставляются в некоторых сферах отношений и деятельности определенные преимущества, есть соответствующее законодательство и в России), но в каждой группе лиц и общностей такие возможности должны быть одинаковыми. Это призвано обеспечивать социальное государство, одновременно расширяя такие возможности в целях выравнивания социально-экономического положения. Однако только предоставления равных условий и возможностей, «шансов», о чем обычно говорится и с высоких трибун в России, и даже их государственного и правового обеспечения вряд ли достаточно для современного социального государства. Население субъекта РФ - это общность, определенный территориальный публичный коллектив, но фактическое положение таких общностей неодинаково. Разрыв между максимальным и минимальным душевым денежным доходом в субъектах РФ достигает 10,9 раза (по другим данным - 8,4, но это тоже крайне много), в Ингушетии почти половина населения (43,7%) безработные, стоимость минимального набора продуктов на Чукотке втрое превышает общероссийский уровень34. Правда, и в развитых странах есть более благополучные субъекты федерации (кстати, соседняя с Чукоткой Аляска занимает первое место по уровню жизни в США), есть депрессивные районы, но вряд ли это может утешать. Поэтому, признавая неодинаковость людей и их общностей, важно учесть, что главный смысл социального государства в этом отношении состоит в его деятельности по «подъему» отстающих до уровня передовых, а не только в создании равных возможностей. Только равные шансы - пройденный период конституционного целеполагания, на первый план выдвигается реальная деятельность. «Свободное развитие людей и их социальная защита
34 См.: Российская газета. 2007. 19 сент.; 2008. 14, 18 марта.
всегда будут приоритетами государственной политики», - говорится в Послании Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному Собранию РФ 2008 г.35 Этому будут способствовать и меры по корректировке некоторых сторон политической системы, о которых также сказано в Послании. Имеются и другие стороны названного выше конституционного и фактического индикатора выравнивания, связанные, например, с пределами преимуществ, предоставляемых социальным государством определенным группам, условиями их временного или постоянного характера. Эти вопросы с теоретических позиций в полной мере не исследованы.
Пятый индикатор, имеющий общую форму своего рода категорического императива для социального государства, - социальная справедливость. В Конституции РФ о принципе социальной справедливости не упоминается (что тоже не является достоинством Основного закона), но он назван в российских законах об общественных объединениях, о политических партиях. Это сделано уже после принятия Конституции по инициативе некоторых партий, их депутатских фракций в парламенте, видимо, главным образом для того, чтобы сказать: требования социальной справедливости не являются «разжиганием социальной розни», запрещенной ч. 5 ст. 13 Конституции РФ. На деле, конечно, этот принцип имеет более широкое содержание. Он включает много составляющих, причем они неодинаковы в различных правовых системах (например, для классического мусульманского права его важнейшими составляющими являются упомянутые закят и запрет рибы). В большинстве стран к принципу социальной справедливости относят прежде всего установление законом минимального размера оплаты труда (МРОТ). Он может быть почасовым или помесячным и т.д. В США минимальный почасовой размер оплаты труда составлял в 2004 г. 7,25-13 долл. (в зависимости от вида труда), в Германии при переводе на доллары - в среднем 10 долл. США, в Италии - 8, в Норвегии, Швеции - больше36 (в связи с происходящим в странах Запада финансовым спадом,
35 См.: Российская газета. 2008. 6 нояб.
36 См.: Аргументы и факты. 2004. № 47. С. 6. 22
инфляцией, индексацией, удовлетворением требований некоторых категорий работников о повышении заработной платы эти данные изменяются, но не принципиально). В Чехии
МРОТ составляет 415 евро в месяц, в Словакии - 540, в Испании - 600. В России в 2008 г. МРОТ в соответствии с федеральным законом37 равен 2300 руб. в месяц, т.е. около 66 евро (до этого -1100 руб., ранее еще меньше). С 1 января 2009 г. МРОТ в соответствии с законом составляет 4330 руб.38 Представители властных структур признают, что МРОТ 2008 г. равен лишь 60% прожиточного минимума39. Это означает, что работающий человек, без семьи, при минимально разрешенной оплате труда может прожить на заработную плату лишь приблизительно 20 дней в месяц. Субъекты РФ устанавливают свои МРОТ (они не могут быть ниже федерального уровня, выше этого уровня в 2008 г. установили свой МРОТ около четверти субъектов РФ, причем иногда разница составляет почти три раза (2300 руб. во многих субъектах РФ и, например, 6300 руб. в Ханты-Мансийском автономном округе Угра, такое же соотношение на Чукотке и в Белгородской области, оно сохраняется в новых МРОТ субъектов РФ на 2009 г.)40. Если исчисление МРОТ различных стран перевести на почасовую оплату, то окажется, что при 8-часовом рабочем дне и при двух выходных днях в неделю (в некоторых развитых странах три выходных дня) минимальная почасовая оплата труда в развитых странах составляет примерно 250-300 руб. и более, в Чехии, Словакии, Испании более 15-22 тыс. руб. в месяц или около 80-120 руб. за час работы, в России - 13 руб. за час, при МРОТ 2009 г. минимальная оплата часа работы составит приблизительно 22 руб. Более точные вычисления для статьи данного профиля (чтобы составить представление о социальной справедливости в сфере оплаты труда) вряд ли нужны. Очевидно, что есть большая разница в почасовой оплате труда между сотнями денежных единиц (в пересчете на рубль) в высокоразвитых странах, сотней в
37 См.: Российская газета. 2007. 24 аир.
38 См.: Российская газета. 2008. 28 июня.
39 См.: Российская газета. 2008. 9 февр.
40 См.: Аргументы и факты. 2008. № 10. С. 18.
некоторых других странах и десятками в России при установленном законом МРОТ. Фактическая оплата труда, конечно, выше, чем МРОТ, и за рубежом, и в России (в США час работы в 2004 г. стоил в среднем 16,4 долл., в Германии - 22,741, в Испании при фактической средней заработной плате 1600 евро в месяц в 2008 г. - более 15 долл. В России в 2007 г. при средней начисленной заработной плате 13 527 руб. в месяц42 (539 долл. США) час работы стоил около 3,1 долл. (разница в 5-8 и более раз). В 2009 г. фактическая стоимость часа работы в России возрастает значительно, но нужно учитывать также, что в развитых странах с 2004 г. цена часа работы возросла, и прежний разрыв сохраняется. Велико в России соотношение МРОТ и фактической средней заработной платы (в 2008г. разница составляла около шести раз, в Западной и Центральной Европе - два-три раза, а то и меньше). В постсоветских странах Кавказа и Востока ситуация хуже. Средняя заработная плата в них колеблется от 427 долл. в Казахстане до 221 - в Грузии, 110 - в Киргизии и 48 - в Таджикистане43, т.е. цена фактического часа работы приблизительно в полтора раза, в пять раз, а то и в 12 раз меньше, чем в России.
Другой показатель социальной справедливости - набор минимума товаров и услуг, необходимых для жизни человека («потребительская корзина», прожиточный минумум). Он должен быть обеспечен государством (отсутствие такого минимума по не зависящим от лица причинам дает право на субсидию или пособие от государства Размер «корзины» для разных категорий лиц - инвалидов, пенсионеров, детей, работающих и т.д. - несколько неодинаков, но есть и средние числовые данные). «Корзина» рассчитывается государственными органами в натуральном виде, этот перечень утверждается законом, а затем фиксируется в денежной форме (в России -
правительством и публикуется им) с периодической индексацией. В наиболее благополучных странах (например, в Швеции) стоимость потребительской корзины составляет прибли-
41 См.: Аргументы и факты. 2004. № 47. С. 6.
42 См.: Российская газета. 2008. 14 марта.
43 См.: Российская газета. 2008. 9 марта. 24
зительно 1000 долл. США и значительно более, в Греции, Португалии и других странах этого уровня развития - около 600-700 долл.
Набор перечня товаров и услуг время от времени пересматривается (в России - через пять лет). Мяса можно купить 40 кг в год, юбку - раз в пять лет (предусматривается и другая одежда), на культурный досуг можно потратить 45 руб. в месяц. В феврале 2008 г. «корзина» оценивалась Правительством РФ в 3879 руб.44; в мае 2008 г. Правительство РФ опубликовало новые данные - 4005 руб., в ноябре 2008 г. (на III кв. 2008 г.) -4646 руб. 45, хотя, по официальным данным Федеральной службы государственной статистики, стоимость фиксированного набора из 83 потребительстких товаров и услуг еще в октябре
2007 г. составляла 5930,4 руб.46 Следует учесть, что в указанную сумму «корзины» практически не включаются расходы, связанные с оплатой жилья (оплачивается само жилье из расчета 18 кв. метров на человека по низким ставкам), но ведь не на бомжа же рассчитывается потребительская корзина! По официальным данным Росстата, численность населения, живущего ниже черты бедности, составляет в России 13,4% и, судя по опросам, почти половине жителей не хватает денег на еду, не говоря уже о других потребностях. Правда, реальные доходы граждан по статистике растут, их материальное положение улучшается, но разрыв в доходах 30% самых богатых и 10% самых бедных увеличивается. В 2007 г. он достиг, по официальным данным, 16,8 раза (в Москве в 2008 г. - 34 раза), а по неофициальным подсчетам некоторых экономистов, в целом по стране - 40 и более раз). В то же время Россия находится с
2008 г. на втором месте в мире (после США) по числу долларовых миллиардеров, и их число растет быстрее, чем в развитых странах, состояния самых крупных из них в последние годы увеличиваются ежегодно чуть ли не вдвое, а то и втрое (финансовый кризис в 2008 г. изменил ситуацию, некоторые российские олигархи, по имеющимся оценочным данным, потеряли
44 См.: Российская газета. 2008. 14 марта.
45 См.: Российская газета. 2008. 11 нояб.
46 См.: Российская газета. Неделя. 2007. 27 дек., 2008. 2 янв.
почти половину своего состояния). Кроме того, следует учитывать, что в России с доходов установлен одинаковый налог (13%), и работник с минимальной заработной платой, и топ-менеджер - с миллионной платят одинаково в процентном отношении, чего не существует в других странах: процент налога с крупных доходов больше, и все равно еще много остается для безбедной жизни, а «равные» изъятия у бедняка влияют на основные нужды его семьи. Словом, и в этой связи возникают проблемы с созданием социального государства в России.
Такая проблема есть и в развитых странах, где, как считается, существует социальное государство. Если судить по официальным данным (а можно полагать, что они в таких странах более или менее отражают реальную картину), то разрыв в доходах 10% самых богатых и самых бедных в США приблизительно такой же, как в России (15,5 раза), в Европе меньше (6-7 раз). Число долларовых миллиардеров в США больше чем в России (но в богатой нефтью Саудовской Аравии в 8 раз меньше), а самые крупные миллиардеры Запада превосходят по размерам своего состояния самых крупных российских в три-четыре раза. Да и в бедной Индии есть владельцы монополий, аналогичные российским олигархам, чьи состояния более чем вдвое превосходят самые крупные российские состояния. Самый богатый человек в мире (состояние более 60 млрд долл. США) живет в Индии, второй по размерам личного состояния (тоже более 60 млрд) - в Мексике, хотя, пожалуй, в конституциях этих стран содержатся наиболее фундаментальные положения, относящиеся к социальному государству. Создатель корпорации Microsoft американец Б. Гейтс занимает лишь третье место. Коммунистический Китай по числу долларовых миллиардеров находится на четвертом - пятом месте в мире.
Конечно, названные выше конституционные нормы - огромное достижение человечества, они дают необходимую ориентацию мероприятиям государственной власти, но ведь такие мероприятия надо осуществлять (если для этого имеются реальные возможности), иначе конституционные провозглашения приобретают популистский характер. Поэтому в некоторых благополучных странах Запада и некоторых других странах возникает вопрос о подлинном социальном государстве, в том
числе о его фактических, а не только юридических индикаторах. На основе юридических критериев при всех их важности составить точное представление о социальном государстве, как и вообще изучать вопросы государственности, невозможно. Государствоведение нередко требует иных методов исследования, чем правоведение.
Есть еще одна сторона вопроса: результативность осуществления идей социального государства. Статистические данные свидетельствуют, что от роста цен больше теряют бедные слои населения (что понятно: для миллиардера повышение цены на батон хлеба или литр молока значения не имеет), а рост доходов ВВП иногда ведет к непропорциональному повышению благосостояния богатых. Это не значит, что бедные становятся все бедней, а богатые - богаче, как писал К. Маркс (социальное государство в определенной мере компенсирует потери бедных индексацией и периодическим повышением оплаты труда), но первые сохраняют или немного улучшают свое положение, тогда как у миллиардеров миллиарды растут.
Социальная справедливость тесно связана с решением вопросов социальной инфраструктуры - образования, медицинского обслуживания, жилья, пенсий, доступа к достижениям культуры, с регулированием вопросов труда (продолжительность рабочего времени, отпуска и др.), пособиями но безработице. Все это - блага для человека труда, до возникновения элементов социального государства этого не было. В России пособие по безработице для работавших превышает МРОТ (с 1 января 2009 г. - 4900 руб., для неработавших - 850 руб.), в странах Запада оно тоже выше. Минимальная пенсия и даже средняя пенсия в России ниже МРОТ; по заявлениям Правительства РФ, она превысит МРОТ к концу 2009 г. Согласно рекомендации Международной организации труда пенсия должна составлять не ниже 40% средней заработной платы по стране, в России же она составляет 25,8%47. Президент РФ Д.А. Медведев назвал размер достойной пенсии - 13 тыс. руб48, но это, видимо, дело не близкого будущего. Социальное государство
47 См : Российская газета. 2008. 8 февр.
48 См.: Российская газета. 2008. 20 февр.
проявляет заботу о развитии образования (вложение капитала в человека - верный путь к прогрессу общества). В подавляющем большинстве стран (кроме некоторых государств Тропической Африки, островов Океании) законом установлен обязательный минимум бесплатного образования в государственных и муниципальных школах. Такое же образование, платное, можно получать в частных школах (в зарубежных странах они обычно лучше муниципальных). В России теперь обязательным является 11-классное образование, существует разветвленная сеть государственных и частных вузов. За рубежом государственных стипендий студентам, как правило, не платят, в России студенты, имеющие оценки не ниже «хорошо», получают небольшую стипендию. Согласно зарубежным подсчетам, по уровню образования Россия находится на девятом месте в мире (была на четвертом). На образование расходуется лишь 4,6% ВВП49 - меньше, чем в Польше или Чехии.
Осуществление конституционного права на охрану здоровья зависит от системы медицинского обслуживания в той или иной стране. В небольшом числе государств (США и др.) существует система либеральной медицины, пациент сам выбирает врача и оплачивает медицинские услуги. Муниципальные больницы обслуживают бесплатно в основном лиц, признанными малоимущими (бедными). В некоторых странах (Великобритания, Италия, Швеция и др.) действует система государственной медицины. Лечение оплачивается за счет государственного, муниципального, иного публичного бюджета. Правда, иногда даже в странах, которые могли бы оплачивать медицинские услуги пациента целиком, закон предусматривает сравнительно небольшую (для таких стран) оплату врачебного приема (в Швеции - приблизительно 20 долл. США), чтобы пациент проявлял заботу о своем здоровье. Полная бесплатность, как считается, неуместна. Во многих странах, как и в России, действует страховая медицина: лечение оплачивается из специально создаваемого государственного (внебюджетного) фонда, куда делаются отчисления из государственного бюджета и взносов работодателей (в зарубежных странах -
49 См.: Российская газета. 2008. 8 февр. 28
также из заработка работников). По данным зарубежной статистики, Россия по уровню медицинского обслуживания находилась где-то на 120-х местах50, на здравоохранение расходовалось 3,9% ВВП51 (правда, в последние годы в ходе реализации одной из национальных программ ситуация существенно улучшается, но население страны все же убывает, многие годы смертность превышала рождаемость). Оценивая совокупность таких фактических индикаторов (главными являются ВВП на душу населения, а этот показатель в России приблизительно вчетверо меньше США, данные об образовании, продолжительности жизни, состоянии здравоохранения), эксперты ООН считают, что к 2008 г. по уровню жизни (индексу человеческого развития) Россия находилась на 67-м месте в мире (для сравнения: Норвегия - на втором, Япония -на - восьмом, США - на 12-м, Бразилия - на 70-м, Украина на 76-м, Китай на 81-м, на первом месте была Исландия, которая в обстановке мирового финансового кризиса фактически стала государственным банкротом, впрочем, эксперты делают оговорку об известной условности таких классификаций). Социальной справедливости можно достичь, если в стране существует социально ориентированная экономика. Это шестой важнейший юридический и фактический индикатор социального государства. Положение о социально ориентированной экономике уже встречается, хотя и в сокращенной формулировке, в некоторых конституциях. Социальная ориентация экономики предполагает государственное прогнозирование и планирование. Такие нормы есть в конституциях (Индия, Испания, Италия, Португалия и др.). Однако в содержании тезиса о социально ориентированной экономике остаются неясности. Простая статистика о распределении государственного бюджета на социальные и иные нужды не всегда может дать точный
50 См.: Аргументы и факты. 2000. № 28. С. 27; № 48. С. 3. Для того чтобы обеспечить приемлемый уровень медицинской помощи, необходимо расходовать не менее 500 долл. США на одного человека (по данным 2004 г.). В 2004 г. в России расходовалось 80 долл. См.: Российская газета. 2004. 27 апр.
51 См.: Российская газета. 2008. 8 февр.
ответ. Словом, концепция социально ориентированной экономики имеет очень сложный и разносторонний характер, обоснование этого аспекта социального государства также требует дальнейших и комплексных исследований представителей разных отраслей знания.
Социальное государство - не только «социально-поддерживающее», но и социально-регуляционное государство. Давно прошли времена, когда либеральная концепция рассматривала государство только как охранника правопорядка, («ночного сторожа»). Теперь оно активно вмешивается в вопросы экономики, регулирует социальные отношения (о социальном законодательстве сказано выше), политическую систему (законы о политических партиях, общественных объединениях и др.), культуру, духовную жизнь общества (законодательство, относящееся к религии, запреты экстремистской пропаганды и др., есть и законы, регулирующие рекламу). Вряд ли с фактами можно спорить, отстаивая абсолютную свободу рынка, который якобы сам все исправит и отрегулирует. Жизнь свидетельствует о многообразных способах регулирования разных сторон общественной жизни (а иногда и личной жизни, если они могут приобрести важное общественное значение, например, отношения в семье) со стороны современного государства. Важнейшим элементом социально-регуляционного государства является государственное прогнозирование и планирование. Такие нормы есть в конституциях Индии, Испании, Италии, Португалии (в государствах тоталитарного социализма планирование имело тоталитарный, директивный характер, причем по номенклатуре изделий, которая менялась, и планы, естественно, не выполнялись точно). В настоящее время планирование в форме индикативного, ориентирующего принято в большинстве стран (в Конституции РФ об этом не упоминается, хотя важнейшие прогнозные планы и программы Правительства РФ существуют).
Современное социальное государство по своей природе выступает как социально-политический арбитр в обществе. Это тоже один из важнейших индикаторов. Данное качество в какой-то мере было присуще и государствам прежних эпох. Вспомним, что в соответствии с правом рабовладельческого
Рима раба можно было продать, но хозяин не имел права убивать его. При феодализме, в том числе в России, крепостных крестьян можно было продавать, но только семьями. Таким образом, и рабовладельческое, и феодальное государство выполняло ограничительные функции по отношению к всевластию хозяина, имело некоторые арбитражные функции в сфере общественных отношений определенных социальных групп. Так же обстояло дело и в условиях раннего капитализма. Прошло немало веков, прежде чем законы государства установили предельный максимум рабочего дня, запретили хозяевам самим штрафовать работника за различные провинности, установили минимальный размер оплаты груда, необходимый хотя бы для физического выживания работника. Современное социальное законодательство развитых стран детально регламентирует отношения труда и капитала, роль социально-экономических организаций работников и работодателей, способы мирного давления на государственную власть, чтобы добиться удовлетворения тех или иных социально-экономических требований различных групп населения. Швейцарская конституция 1999 г. разрешает и забастовки рабочим, и локауты предпринимателям (закрытие в случае забастовки предприятия и увольнение всех работников). Законы государства защищают права и работника, и работодателя, действует политическая оппозиция, которая, стремясь привлечь на свою сторону симпатии населения, все чаще выдвигает именно социально-экономические требования, законодательство регулирует проведение публичных мероприятий (собраний, митингов, демонстраций и др.), охраняет законные собрания (в том числе антиправительственные), включая их защиту от насильственных действий противников, и т.д. Есть много других сторон жизни общества, где государство выступает как своеобразный арбитр (регулирование процедур выборов и референдумов, допустимость и недопустимость определенных явлений в духовной жизни общества и т.д.). Однако необходимо иметь в виду, что социальное государство не является абсолютно беспристрастным арбитром. Как и всякое государство, оно прежде всего выражает и защищает интересы экономически, политически и идеологически доминирующих слоев общества. Там, где таким слоем является
«средний» класс, оно выражает прежде всего его интересы, т.е. фактически совпадающие интересы большинства населения при определенной защите интересов и прав меньшинства, которое не прибегает к насильственным действиям (в такой политике государства имеют место колебания и отступления). В России «средний» класс еще не стал достаточно влиятельной силой (его численность оценивается социологами в пределах 15-20% населения в отличие от развитых стран, где это число равно приблизительно 60-80%), а социально-арбитражная роль государства не получила полного развития. Иллюстрацией могут служить и «бедный» МРОТ, о котором говорилось выше, и отсутствие прогрессивного налогообложения, за которое высказывается, судя по опросам, большинство общества, и законодательство о природных ресурсах, другие правовые нормы и факты. К вопросам социального арбитража государства в России относятся нежелание (или неумение) ограничить неуемные аппетиты олигархов в экономике, длящиеся в течение более десятилетия неясности с принятием антикоррупционного закона (хотя, казалось бы, простая проверка не доходов, а расходов, например, строительства шикарных особняков лицами со скромной заработной платой, которую надо получать лет пятьсот для такого строительства, проверка имущества их ближайших родственников может «высветить» коррупционеров, как это делается в некоторых зарубежных странах, и проблема прав человека этому не препятствует, если речь идет о публичных деятелях). Подлинное социальное государство, осуществляющее социально-политический арбитраж в обществе, не может не быть демократическим и правовым. Между тем в некоторых постсоветских государствах есть элементы авторитаризма и персонализма власти. Зарубежные конституционалисты отмечают в них «сильные авторитарные тенденции»52, говорят, что парламент в этой группе государств (в том числе в России) «много слабее, чем в западных странах»53.
52Cm.: GicquelJ, GicquelJ.-P. Droit constitutionnel et institutions politiques 21-e éd. P., 2007. P. 366.
53 Hamon P., TroperM. Droit constitutionnel. 30-e éd. P., 2007. P. 309. 32
Следующий правовой индикатор социального государства -социальные обязанности и социальная ответственность. Такой прямой формулировки нет в конституциях, да и социальная ответственность понимается неодинаково. В России под социальной ответственностью часто подразумевается прежде всего моральная обязанность бизнеса помогать низкооплачиваемым и обездоленным, способствовать экономическому и культурному развитию страны, ее различных регионов, создавать благоприятные условия для работников и т.д. Это хорошо. Однако социальные обязанности и социальная ответственность бизнеса, видимо, не ограничивается только этим. Кроме того, социальные обязанности и ответственность могут и должны распространяться на все стороны, участвующие в общественных отношениях. Забастовка, парализующая всю жизнь страны, может причинить несопоставимо большой ущерб обществу, поэтому закон запрещает всеобщие забастовки и требует обеспечения минимума работ на производствах с непрерывным циклом, запрещает забастовки не только государственным служащим, но и работникам, занятым, например, в сфере водоснабжения или электроснабжения. Закон предусматривает обязательные процедуры при организации забастовки. Все это -элементы социальной ответственности перед обществом, установленные законами государства. Отдельные элементы социальной ответственности предусмотрены правовыми нормами в отношении предпринимателей (ограничения для увольнения работников и др.). В некоторых странах действует обязательный порядок продажи части акций предприятия его работникам, в том числе за счет части их заработной платы, существует ответственность определенных категорий депутатов некоторых уровней представительных органов перед избирателями. Их отзыв нередко производится в связи с социально-экономическими вопросами. В конституциях латиноамериканских стран предусмотрен импичмент не только президенту и сравнительно узкому кругу должностных лиц и не только в связи с совершенными ими тяжкими уголовными преступлениями, как в США, но и более широкому кругу лиц по другим основаниям, а в Доминиканской Республике - всем избранным должностным лицам в связи с должностными преступлениями
любого рода, а также недостойным поведением (ст. 23 Конституции Доминиканской Республики 2002 г.).
Что же касается социальной ответственности индивидов (по существу, ответственности перед обществом), то отчасти она находит свое выражение в положениях об обязанностях человека и гражданина, особенно в новых конституциях. Кроме обязанностей соблюдать конституцию и законы, платить налоги, нести военную и гражданскую службу, добросовестно выполнять обязанности по должности, на которую гражданин избран или назначен, и некоторых других традиционных обязанностей, в конституциях все чаще говорится об обязанности участвовать в выборах публичных властей, воздерживаться от участия в любых акциях, которые могли бы нанести вред стабильности государству, об обязанности трудиться, иногда и об обязанности человека служить обществу, народу и самосовершенствоваться. Отдельные из таких норм имеют, скорее, моральный характер, их трудно, а зачастую и невозможно обеспечить юридическими средствами. Тем не менее они имеют важное значение для развития личности в условиях социального государства. Социальные обязанности человека и гражданина, его социальная ответственность находят различное выражение в уголовном, гражданском, административном и т.д. законодательстве. В нем иногда отчетливо видны некоторые аспекты социальной ответственности - ответственности не только перед государством, но и обществом.
Наконец, следует отметить, что современное социальное государство, так, как оно формируется, - это технократическое и технологичное государство, а теперь во все большей степени и инновационное государство. Влияние, «власть» профессионалов (технических и иных специалистов) связана с тем, что государству, его органам в результате возросшей регуляционной активности приходится решать такие технические, социальные и иные задачи, с которыми не сталкивались государства прежних эпох. Необходимо просчитывать решение этих задач, прогнозировать возможные последствия, а для этого нужны специалисты. Их экспертная роль, влияние на принятие властных решений государственных органов, государства возрастает. Поэтому в условиях социального государства возникает не-
обходимость особой подготовки государственных (и муниципальных) «управленцев», развития технологичности государственного аппарата, хотя последнее слово при принятии решений остается и должно оставаться за парламентами и правительствами. Только выполняя свою новую, в том числе инновационную, роль, государство может успешно реагировать на растущие социальные вызовы людей и их различных коллективов, группировок.
«Социальное государство» было сначала не совсем отчетливой идеей. Постепенно обозначались его некоторые элементы, медленно входившие в тексты основных законов. Затем в конституциях появилась и сама формулировка «социальное государство», в российской Конституции были названы его два основных принципа. Теперь для конституционного права социальное государство - это правовой институт данной отрасли права, но оно проникает своими элементами, ответвлениями в другие отрасли права, приобретая новые стороны. Юридическая конструкция и фактическое состояние социального государства будут изменяться и дальше в связи с научно-техническим и социальным прогрессом, воспринимая новые вызовы современности.
На данном этапе современная конституция могла бы, видимо, содержать следующие основные положения, относящиеся к социальному государству или связанные с ним:
- о главной цели политики государства: достойная жизнь и свободное развитие человека;
- о социально ориентированной экономике (включая социальную ориентацию производства, обмена и распределения общественного продукта, а также прогнозирование экономического и социального развития);
- о социально-экономических правах человека и гражданина (в единичных конституциях этого нет);
- о социальной функции частной собственности (социальная роль публичной собственности предполагается);
- о социальном партнерстве, социальных обязанностях и социальной ответственности;
- о цели выравнивании социально-экономического положения индивидов, групп населения и территорий;
- о социальной справедливости;
- о социально-арбитражной роли государства.
Отнюдь не обязательно, чтобы все это было представлено в каком-то длинном конституционном определении (вряд ли это возможно сделать качественно), формулировки, как это и следует в конституциях, должны иметь форму постулатов, но такой подход должен пронизывать нормы, относящиеся к социально-экономическим и духовным аспектам жизни общества, а возможно, также и к некоторым политическим аспектам, должен находить свое развитие в них. Нормы такого рода не должны препятствовать естественному саморазвитию общества, но они должны его корректировать. Соответствующие положения о саморазвитии и корректировке тоже могли бы войти в текст конституции.
Включение указанных положений в их кратком выражении все же может существенно изменить сам профиль конституции. В настоящее время основная часть ее текста в любой стране посвящена формализованным элементам государственности: форме государства, территориально-государственному устройству, органам государства и местного самоуправления, их взаимоотношениям. Львиную часть текста занимают статьи, относящиеся к органам государства, в том числе соответствующие детали их организации и процедур. Это отражает традиции, заложенные еще первыми конституциями. Несомненно, что эти вопросы весьма значимы. Но для широких слоев населения важнее вопросы общественного строя, социальной политики, а не то, какова внутренняя структура органов государства и какие виды актов они издают. Новые подходы, связанные с концепцией социального государства (в том числе и к структуре конституции), призваны полнее отражать интересы народа.
