CC BY
499
А. О. Казанцев
Уставный суд Свердловской области, Уральский государственный юридический университет (Екатеринбург)
КОНСТИТУЦИОННЫЙ НОРМОКОНТРОЛЬ И АДМИНИСТРАТИВНО-СУДЕБНЫЙ НОРМОКОНТРОЛЬ: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ
В статье обосновывается возможность введения в научный оборот термина «административно-судебный нормоконтроль». Опираясь на сравнительно правовой метод исследования, автор сопоставляет конституционный и административно-судебный нормоконтроль по таким параметрам, как субъект обращения, предмет проверки, органы, принявшие нормативный правовой акт, пределы проверки, принятие решений органами нормоконтроля, их правовые последствия, юридическая сила и порядок опубликования. Сравниваются субъекты, обращающиеся с административным исковым заявлением, и субъекты, обращающиеся с конституционной жалобой, формулируется вывод о возможности наделения граждан правом на рассмотрение их обращений в рамках абстрактного административно-судебного нормоконтроля. Вносится предложение о наделении правом на обращение за защитой прав граждан и их объединений в рамках Кодекса административного судопроизводства РФ Уполномоченного по правам человека в РФ, Уполномоченного по правам ребенка, Уполномоченного по правам предпринимателя, уполномоченных в данных сферах уровня субъектов Российской Федерации, а также депутатов всех уровней - от муниципального до федерального.
Констатируется, что с принятием Кодекса административного судопроизводства РФ осталась неразрешенной проблема проверки федеральных нормативных актов, обладающих меньшей юридической силой, чем постановления Правительства РФ, на предмет их соответствия Конституции РФ и сформулировано предложение о наделении судов общей юрисдикции правом осуществления административно-судебного нормоконтроля на соответствие Основному закону Российской Федерации таких актов. Доказывается необходимость унификации норм конституционного и административного законодательства по вопросам нормоконтроля.
Ключевые слова: нормативный правовой акт, конституционный нормоконтроль, административно-судебный нормоконтроль, субъекты обращения в судебные органы, абстрактный нормоконтроль, конкретный нормоконтроль, пределы судебной проверки нормативных правовых актов
Содержание положений Кодекса административного судопроизводства РФ (далее - КАС РФ) о нормоконтроле во многом обусловлено правовыми позициями Конституционного Суда РФ, в соответствии с которыми дела, возникающие из публичных правоотношений, в том числе о проверке законности нормативных правовых актов, являются по своей природе не гражданско-правовыми, а административными и должны рассматриваться в порядке и по правилам административного судопроизводства (Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 2004 г. № 1-П). В свое время Конституционный Суд РФ выделил обязательные параметры правового регулирования нормокон-троля, распространив действие ст. 125 Конституции РФ о проверке Конституционным Судом конституционности нормативных правовых актов на случаи принятия иными судами решений
о признании перечисленных в данной статье актов недействующими. В частности, Суд указал, что применительно к подобным ситуациям в законе «должны определяться предметная, территориальная и инстанционная подсудность дел, субъекты, управомоченные обращаться в суд с соответствующим требованием, основания обращения, виды актов, подлежащих проверке судами, правила, обеспечивающие юридическую силу судебных решений как обязательных для правоприменителей по всем другим делам, в том числе в соответствии с требованием части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, по смыслу которой прекращение действия любых нормативных положений, затрагивающих права, свободы и обязанности граждан, невозможно без официального опубликования для всеобщего сведения судебных решений, аннулирующих такие нормы» (Постановление
Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. № 19-П).
В связи с тем, что применение термина «конституционный нормоконтроль» в доктрине уже устоялось, к использованию в научном обороте предлагается термин «административно-судебный нормоконтроль», который подразумевает проверку судами норм права на основании КАС РФ. Тем более что ученые, специализирующиеся в области теории государства и права, выделяют такую сферу осуществления судебной власти, как судебный контроль, который они подразделяют на контроль судебный конституционный и судебный административный [Катков, Корчиго 1999: 214-215].
Очевидно, что сравнительный анализ конституционного нормоконтроля и административно-судебного нормоконтроля должен проводиться по таким критериям, как субъект обращения, предмет проверки, органы, принявшие нормативный правовой акт, пределы проверки, принятие решений органами нормоконтроля, их правовые последствия, юридическая сила и порядок опубликования.
1. Субъект обращения, предмет проверки (вид нормативного правового акта) и органы, принявшие нормативный правовой акт. Одним из сущностных отличий конституционного нор-моконтроля и административно-судебного нор-моконтроля является предмет проверки, который связан с субъектами, обладающими правом на обращение, поскольку различные субъекты этих правоотношений обладают разными юридическими возможностями по обжалованию тех или иных видов нормативных правовых актов (в самом широком понимании этого термина).
Конституционный контроль нормативных правовых актов в Российской Федерации подразделяется на конкретный нормоконтроль, в рамках которого нормативный акт проверяется на конституционность в связи с применением в конкретном деле, и абстрактный нормокон-троль, при котором нормативный правовой акт проверяется на конституционность вне связи с каким-либо конкретным делом [Евлоев 2015; Зайцев 2003: 5; Нарутто 2014; Тарибо 2018].
При этом использующие такую классификацию авторы часто не называют ее основания [Миряшева, Павликов, Сафонов 2015; Тарибо 2018; Худолей 2014] либо считают таковыми разные критерии: форму [Несмеянова 2012: 17, 20-22; Хобраков 2017] или способ [Безруков 2015; Конституционный судебный процесс 2017: 24] конституционного контроля, порядок (процедуру) или вид проверки конституционности нормативных правовых актов [Никитин 2014]; характер юридических фактов, обуслов-
ливающих возникновение общественных отношений по осуществлению конституционного контроля и надзора [Конституционное право 2015: 432]; предмет судебной деятельности [Иванова 2018], наличие угрозы нарушения прав заявителя применением или возможностью применения оспариваемого нормативного положения [Евлоев 2015].
Процессуально абстрактный и конкретный конституционный нормоконтроль, осуществляемые Конституционным Судом РФ, практически не отличаются, а потому такие приведенные основания классификации, как форма, способ или порядок осуществления контроля, не отражают суть классифицируемых явлений. В связи с этим полагаем, что основанием классификации конституционного контроля на конкретный и абстрактный следует считать наличие законодательно установленного критерия допустимости обращения в Суд с жалобой, обусловленного применением нормативного правового акта в отношении гражданина или иного заявителя.
Норма о конкретном конституционном контроле содержится в ч. 4 ст. 125 Конституции РФ, согласно которой граждане, а также их объединения могут обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобами в отношении закона, примененного в конкретном деле. Конституционный Суд расширительно толкует положения ст. 125 Конституции РФ и ст. 96 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» (далее - Закон о Конституционном Суде РФ), подразумевая под гражданами также иностранных граждан и лиц без гражданства (Постановление от 17 февраля 1998 г. № 6-П, определения от 2 марта 2006 г. № 55-О и от 12 мая 2006 г. № 155-О), а под их объединениями - юридические лица, включая коммерческие организации (постановления от 24 октября 1996 г. № 17-П и от 12 октября 1998 г. № 24-П), государственные и муниципальные предприятия и учреждения (Постановление от 22 июня 2009 г. № 10-П, Определение от 3 июля 2008 г. № 630-О-П); муниципальные образования (Постановление от 2 апреля 2002 г. № 7-П, Определение от 5 марта 2009 г. № 375-О-О). Такое расширительное толкование положений Конституции и федерального законодательства следует признать допустимым и уместным, поскольку его целью является всеобъемлющее обеспечение конституционного права каждого на судебную защиту.
В соответствии с Законом о Конституционном Суде РФ помимо граждан правом на обращение в Суд обладают определенные органы и должностные лица. К таковым относятся: Уполномоченный по правам человека в РФ
(ст. 29 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»), суды, Генеральный прокурор РФ (ч. 6 ст. 35 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. № 13-П).
Из правовой позиции, выраженной Конституционным Судом РФ в Постановлении от 27 января 2004 г. № 1-П, следует, что Суд по жалобам граждан может проверять не только законы, но и в определенных случаях нормативные правовые акты Правительства РФ (если соответствующий акт принят во исполнение возложенного на Правительство федеральным законом полномочия по вопросу, не получившему содержательной регламентации в этом законе, и если именно на основании такого полномочия Правительство РФ непосредственно осуществило правовое регулирование соответствующих общественных отношений). Очевидно, что данная позиция Суда преследует цель судебной защиты прав и свобод граждан. Иное вывело бы нормативные акты Правительства РФ, принятые в рамках делегированного зако-нодательствования, «из-под нормоконтроля», так как проверять их на предмет соответствия закону лишено всякого смысла.
Конкретность нормоконтроля направлена на сокращение количества обращений в Конституционный Суд РФ, на обеспечение его нормального функционирования. Так, с 2002 по 2018 г. в Суд ежегодно поступало более 14 тыс. жалоб, а в 2009 г. их количество достигло 20 5731. Очевидно, что даже физически Суд не может рассмотреть такое количество жалоб, а если бы право граждан на обращение в Суд не было ограничено конкретными делами, то сложно представить, на сколько бы еще выросло количество таких обращений. Вместе с тем количество обращений в конституционные (уставные) суды субъектов и суды общей юрисдикции в порядке нормоконтроля сравнительно невелико, поэтому установление для них критерия допустимости представляется избыточным.
Конституционный Суд РФ осуществляет и абстрактный конституционный контроль, не связанный с рассмотрением конкретного дела другим судом. Так, по запросам Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства РФ, Верховного Суда РФ, органов зако-
1 URL: http://www.ksrf.ru/ru/Petition/Pages/Statistic New.aspx (дата обращения: 10.01.2019).
нодательной и исполнительной власти субъектов РФ Конституционный Суд разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституций (уставов) субъектов РФ, а также законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и субъектов РФ, договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ, а также не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации (ч. 2 ст. 125 Конституции РФ).
С административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим вправе обратиться не только лица, в отношении которых применен этот акт, но и лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы (ч. 1 ст. 208 КАС РФ).
Традиционно под «лицами» понимаются как физические, так и юридические лица. В КАС РФ специально оговаривается, что право на обращение в суд также принадлежит иностранным гражданам, лицам без гражданства, иностранным и международным организациям. Они пользуются процессуальными правами и выполняют процессуальные обязанности наравне с российскими гражданами и организациями, за исключением случаев, прямо предусмотренных КАС РФ.
Вызывает интерес редакция ч. 2 ст. 208 КАС РФ. В ней закреплено, что общественное объединение вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части в защиту прав, свобод и законных интересов всех членов данного общественного объединения в случае, если это предусмотрено федеральным законом. В противовес этому юридические лица, не являющиеся общественными объединениями, могут обращаться в суд с административными исковыми заявлениями без дополнительного указания об этом в законодательстве. Но с какой целью для общественных объединений устанавливаются дополнительные правовые барьеры? В связи с тем, что в суды общей юрисдикции с административны-
ми исковыми заявлениями об осуществлении нормоконтроля обращается гораздо меньше заявителей, чем в Конституционный Суд, эти дополнительные правовые ограничения с правовой точки зрения являются бессмысленными и, скорее всего, обусловлены политическими соображениями.
При анализе положений ч. 1 ст. 208 КАС возникает логичный вопрос: абстрактный или конкретный нормоконтроль имеет место в данном случае?
Ответить на этот непростой вопрос поможет выделение еще одного вида нормоконтро-ля - квазиабстрактного (условно абстрактного). Данный нормоконтроль осуществляется без привязки к конкретному делу, но у судьи есть возможность отказать в принятии заявления, если из него не следует, что оспариваемым актом нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца.
Нормы КАС РФ сформулированы более прогрессивно по сравнению с ранее действовавшими в этой сфере нормами ГПК РФ. Вместе с тем думается, что законодатель вполне мог бы предоставить гражданам право на возбуждение процедуры абстрактного нормоконтроля. Формулировка «затрагиваются законные интересы административного истца» достаточно размыта, легальное определение понятия «законный интерес» отсутствует.
В научной литературе предлагаются различные определения термина «законный интерес». Так, по мнению А. В. Малько, «законный интерес - это отраженная в объективном праве либо вытекающая из его общего смысла и в определенной степени гарантированная государством юридическая дозволенность, выражающаяся в стремлениях субъекта пользоваться определенным социальным благом, а также в необходимых случаях обращаться за защитой к компетентным государственным органам или общественным организациям в целях удовлетворения своих интересов, не противоречащих общегосударственным» [Малько 1985: 58]. С точки зрения В. В. Субочева, «законный интерес - стремление субъекта пользоваться определенным социальным благом и в некоторых случаях обращаться за защитой к компетентным органам в целях удовлетворения не противоречащих нормам права интересов, которые в определенной степени гарантируются государством в виде юридической дозволенности, отраженной в объективном праве, либо вытекают из его общего смысла» [Субочев 2012: 87-88].
Представляется, что применительно к осуществлению нормоконтроля законным инте-
ресом любого проживающего в правовом государстве лица является непротиворечие актов, обладающих меньшей юридической силой, нормативным актам, обладающим большей юридической силой, т. е. непротиворечивость законодательства. В связи с этим главным подлежащим исследованию судом при осуществлении нор-моконтроля должен являться вопрос о том, существуют или нет противоречия между нормативными правовыми актами, а не только вопрос о нарушении тем или иным актом прав, свобод или законных интересов конкретного заявителя.
Административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части может быть подано в суд Президентом РФ, Правительством РФ, законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, высшим должностным лицом субъекта РФ, органом местного самоуправления, главой муниципального образования, если указанные органы полагают что спорный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан. КАС РФ существенно повысил правозащитный потенциал перечисленных органов и должностных лиц: согласно действовавшим ранее нормам ГПК РФ они могли обращаться в суд только в случае нарушения их компетенции, но не в защиту прав, свобод и законных интересов граждан.
Прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Однако административное исковое заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина он может подать только в случае, если этот гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.
Правом на обращение в суд с административным исковым заявлением наделены также избирательные комиссии (если оспариваемый ими нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает избирательные права или право на участие в референдуме граждан РФ либо компетенцию избирательной комиссии).
Полагаем, что правом на обращение в суды общей юрисдикции в защиту прав, свобод или законных интересов других лиц следует наделить также Уполномоченного по правам чело-
века в РФ, Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка, Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей, а также соответствующих уполномоченных на уровне субъектов Федерации. Кроме того, этим правом целесообразно наделить и депутатов всех уровней - от муниципального до федерального. Тем более что правом на обращение в Конституционный Суд РФ обладают как Уполномоченный по правам человека в РФ, так и группы численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы. Это предложение приобретает еще большую актуальность, если не забывать, что при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов в суде общей юрисдикции субъекта РФ или в Верховном Суде РФ участвующие в деле граждане, не имеющие высшего юридического образования, ведут дела через представителей, которыми могут быть «адвокаты и иные лица, обладающие полной дееспособностью, не состоящие под опекой или попечительством и имеющие высшее юридическое образование» (ч. 9 ст. 208 КАС РФ).
Указанная законодательная норма вызывает очень серьезные сомнения в ее конституционности с точки зрения соблюдения права на судебную защиту и доступ к правосудию. Об этом свидетельствует и правоприменительная практика. Так, в одном из дел гражданин обратился в суд с административным исковым заявлением, сам подписал его, однако заявление было оставлено без движения, а затем возвращено заявителю по той причине, что гражданин не имеет юридического образования. Лишь при последующем обжаловании этого решения суд подтвердил право гражданина на подписание и подачу административного искового заявления, но указал, что дальнейшее ведение административного дела в суде все равно должно осуществляться через представителя, имеющего необходимое образование (п. 37 Обзора судебной практики Верховного Суда РФ от 15 ноября 2017 г.).
Даже Закон о Конституционном Суде РФ не обязывает граждан вести дела через представителя и устанавливает, что кроме представителей по должности представителями сторон могут быть адвокаты или лица, имеющие ученую степень по юридической специальности. В силу положений закона о распределении бремени доказывания в административном судопроизводстве заявитель должен доказать факт нарушения его прав и свобод, все остальное должны доказывать представители органов или должностных лиц, принявших оспариваемый акт, при этом гражданин обязан вести свое дело через представителя, к которому предъявляют-
ся специальные требования, а у противоположной стороны представителем может быть кто угодно.
Налицо противоречивость законодательства, регламентирующего осуществление административно-судебного нормоконтроля: с одной стороны, гражданам предоставляется право на обращение с заявлением в суд с целью осуществления нормоконтроля, если они «являются участниками соответствующих правоотношений и их права, свободы и законные интересы затронуты нормативным правовым актом», а с другой - их возможности судебной защиты ставятся в зависимость от наличия или отсутствия надлежащего представителя.
Административные исковые заявления о признании нормативных правовых актов недействующими в порядке, предусмотренном КАС РФ, не подлежат рассмотрению в суде, если проверка конституционности этих актов в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными и федеральными законами отнесена к компетенции Конституционного Суда РФ, а также органов конституционной юстиции субъектов Федерации (ч. 5 ст. 208 КАС РФ). При разрешении вопроса о компетенции судов при осуществлении конституционного нормоконтроля или административно-судебного нормоконтроля решающим фактором является не только форма проверяемого нормативного правового акта, но и то, на предмет соответствия какому акту должна осуществляться проверка. При этом некоторые акты могут быть проверены исключительно Конституционным Судом РФ, т. е. на соответствие только Конституции РФ, например федеральные конституционные законы, федеральные законы, конституции и уставы субъектов РФ (Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. № 13-П). Отдельные акты, в частности указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, могут проверяться на предмет соответствия как Конституции РФ, так и федеральным законам, а следовательно, посредством конституционного либо административного судопроизводства.
Конституционный Суд РФ фактически ввел для судов общей юрисдикции императивный запрет осуществлять конституционный контроль в отношении нормативных правовых актов и нормативных договоров, перечисленных в ст. 125 Конституции РФ. И хотя перечень полномочий судов общей юрисдикции и арбитражных судов не является закрытым, это не предполагает возможности осуществления ими проверки конституционности нормативных актов, перечисленных в данной статье, поскольку она прямо возлагает эту функцию на Конституцион-
ный Суд РФ (Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. № 19-П). Однако сохраняет актуальность вопрос о возможности осуществления нормоконтроля на соответствие Конституции РФ других не перечисленных в ст. 125 Конституции РФ нормативных правовых актов не органами конституционного контроля, а иными судами (т. е. не в конституционном, а в административном судопроизводстве).
С принятием КАС РФ этот вопрос так и остался нерешенным. И прежде всего речь идет о нормоконтроле в отношении нормативных правовых актов федеральных министерств. На это еще 20 лет назад указывал судья Конституционного Суда РФ Н. В. Витрук в особом мнении к Постановлению Суда от 16 июня 1998 г. № 19-П. С его точки зрения, исходным положением в данном случае должно быть право граждан на судебную защиту. Не должно быть такой правовой ситуации, при которой гражданин не мог бы в судебном порядке поставить вопрос об отмене неконституционного или незаконного нормативного акта. Солидарен с ним судья Конституционного Суда РФ А. Л. Кононов, говоря о том, что конституционное право каждого на судебную защиту своих прав и свобод предполагает и судебную защиту от любых неправовых актов государственных органов, кем бы они ни были изданы. Названное право не допускает ограничений и пробелов в судебной компетенции, так как иное означало бы отказ в правосудии (особое мнение судьи А. Л. Кононова к Постановлению Конституционного Суда РФ от 27 января 2004 г. № 1-П).
Кстати, КАС РФ не предусматривает запрета на проверку на соответствие Конституции РФ нормативных актов, проверка которых не отнесена к компетенции Конституционного Суда РФ ст. 125 Конституции РФ.
В заключение добавим, что конституционный нормоконтроль осуществляет не только Конституционный Суд РФ, но и конституционные (уставные) суды субъектов РФ по вопросу о соответствии нормы права регионального или муниципального уровня конституции (уставу) соответствующего субъекта Федерации. При наличии в субъекте РФ конституционного (уставного) суда суды общей юрисдикции не вправе принимать такие дела к производству, поскольку ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» относит их рассмотрение к компетенции конституционного (уставного) суда субъекта РФ. Но если в субъекте РФ такой суд не создан, рассматривают такие дела суды общей юрисдикции по правилам административного судопроизводства. Отсутствие же в отдельных субъектах РФ конституционных (уставных)
судов считаем негативным явлением, поскольку специализация судов оценивается положительно как самими судьями, так и гражданами, в том числе участниками судебных процессов.
2. Пределы проверки нормативных правовых актов. В первую очередь здесь следует отметить, что в законодательстве, опосредующем конституционный и административно-судебный нормоконтроль, отсутствует терминологическое единство при определении схожих правовых явлений. Так, в Законе о Конституционном Суде РФ используется понятие пределов проверки, а в КАС РФ такого термина нет.
В соответствии со ст. 86 Закона о Конституционном Суде РФ Суд устанавливает соответствие Конституции РФ нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними:
по содержанию норм; по форме нормативного акта или договора; по порядку подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие;
с точки зрения разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви;
с точки зрения разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти;
с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.
Эти обстоятельства и именуются пределами проверки.
В КАС РФ используется словосочетание «обстоятельства, которые выясняет суд», а именно: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;
соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации и вступления их в силу;
соответствует ли оспариваемый нормативный правовой акт или его часть нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Ранее нормативные положения, регулирующие обстоятельства, подлежащие выяснению судом, закреплялись не на законодательном уровне
(т. е. не в ГПК РФ), а в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48.
Представляется, что вывод о нарушении прав, свобод и законных интересов гражданина можно сделать только в том случае, если суд выявил нарушения при исследовании других обстоятельств, указанных в КАС. Если нормативный правовой акт по содержанию и другим параметрам соответствует актам, обладающим большей юридической силой, то и нарушать права граждан он не может. Если граждане претерпевают «законные неудобства», то речь идет не о нарушении прав, свобод и законных интересов, а об их ограничении.
Одно из ключевых обстоятельств, которые необходимо исследовать при осуществлении нормоконтроля, - проверка нормативного пра-
тп " "
Если нормативный правовой акт по содержанию и другим параметрам соответствует актам, обладающим большей юридической силой, то и нарушать права граждан он не может
вового акта по содержанию его норм, так как эта проверка позволяет задать ориентиры дальнейшему правомерному правовому регулированию, отказаться от противоправных нормативных моделей.
Полагаем, что между органами конституционной юстиции и судами общей юрисдикции есть еще одно существенное отличие. Оно заключается в том, что органы конституционной юстиции при принятии решений опираются в первую очередь не на формально определенные нормы, а на конституционные принципы права, т. е. вместо легизма, присущего судам общей юрисдикции, демонстрируют так называемое интегративное правопонимание. Это позволяет свести воедино проверенные практикой положения легистского, естественноправово-го и других типов правопонимания. Согласно данному подходу внутригосударственное право существует в форме не только нормативных правовых актов, но и основополагающих принципов российского права, нормативных договоров и правовых обычаев. В. В. Ершов, в частности, вообще предлагает отнести эти основополагающие принципы к неоспоримому праву (jus cogens), обязательному «как для управомо-ченных правотворческих органов и лиц, так и для органов и лиц, реализующих российское право, в том числе для судов в процессе судебного правоприменения» [Ершов 2011].
Любопытна на этот счет точка зрения судьи Конституционного Суда РФ А. Л. Кононова,
высказанная им в упоминавшемся особом мнении. Он приходит к выводу, что правовая позиция Суда основана на «разведении» понятий «конституционность» и «законность» без формулирования их легальных определений, причем под конституционностью понимается соответствие рассматриваемого акта тексту Конституции РФ, а под законностью - установление соответствия подзаконного нормативного акта закону. Он обоснованно критикует Конституционный Суд за то, что тот запретил судам общей юрисдикции проводить оценку конституционности нормативных правовых актов (самостоятельно применять конституционные нормы и принципы), что выводит из зоны судебного контроля конституционности большое число нормативных актов, проверка которых не отнесена к компетенции Конституционного Суда РФ. По мнению А. Л. Кононова, нельзя ограничивать суды в их праве на прямое применение Конституции РФ (по сути, фундаментальных принципов права), тем более если рассмотрение оспариваемого акта отнесено к компетенции данного суда.
Лишение судов общей юрисдикции возможности осуществлять проверку правового акта на соответствие конституционным принципам вредит реализации принципа прямого действия Конституции, становлению правового государства, а также развитию административно-судебного нормоконтроля, поскольку нормоконтроль не может сводиться к сопоставлению текстов нормативных правовых актов. Кроме того, это сильно сужает рамки проверки нормативных актов по содержанию. Вместе с тем предоставлению судам общей юрисдикции названного права должна предшествовать значительная организационная работа, направленная в первую очередь на преодоление позитивистского подхода к пра-вопониманию у судей этих судов.
3. Принятие решений, их правовые последствия, юридическая сила и порядок опубликования. В соответствии со ст. 87 Закона о Конституционном Суде РФ по итогам рассмотрения дела о проверке конституционности нормативного акта Конституционный Суд РФ принимает одно из следующих постановлений:
о признании нормативного акта либо отдельных его положений соответствующими Конституции РФ;
о признании нормативного акта либо отдельных его положений соответствующими Конституции РФ в данном Конституционным Судом истолковании;
о признании нормативного акта либо отдельных его положений не соответствующими Конституции РФ.
В свою очередь КАС РФ в ч. 2 ст. 215 закрепляет, что по результатам рассмотрения ад-
министративного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает одно из следующих решений:
об удовлетворении заявленных требований полностью или в части (если оспариваемый акт признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и недействующим полностью или в части);
об отказе в удовлетворении заявленных требований (если оспариваемый акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу).
Представляется, что в Законе о Конституционном Суде РФ перечень вариантов решений более точен, чем перечень в КАС РФ, поэтому последний целесообразно дополнить вариантом решения об отказе в удовлетворении заявленных требований в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу в данном судом истолковании. При таком варианте нарушенные права и свободы административного истца должны быть восстановлены и его требования в этой части удовлетворены.
Возможность принятия подобного решения существует в конституционном судопроизводстве. В соответствии со ст. 87 Закона о Конституционном Суде РФ в случае признания нормативного акта или его положений соответствующими Конституции РФ в данном Судом истолковании исключается любое иное их истолкование, а юридические последствия принятия такого постановления будут такими же, как и в случае признания нормативного акта не соответствующим Конституции РФ.
Решение Конституционного Суда РФ действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами. В свою очередь решение суда общей юрисдикции вступает в законную силу по истечении срока, установленного для его апелляционного обжалования, если оно не было обжаловано. В случае подачи апелляционной жалобы решение суда вступает в законную силу после ее рассмотрения судом, если обжалуемое решение суда не отменено. При отмене или изменении решения суда первой инстанции и принятии судом апелляционной инстанции нового решения оно вступает в законную силу немедленно. Кроме того, вступившее в законную силу решение суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта может быть обжаловано лицами, участвующими в деле, их представителями и иными лицами, права, сво-
боды и законные интересы которых затрагиваются решением суда.
Юридическая сила постановления Конституционного Суда Российской Федерации о признании акта неконституционным, как и аналогичного решения суда общей юрисдикции, не может быть преодолена повторным принятием этого же акта.
Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. При этом момент прекращения действия признанной неконституционной нормы, как правило, совпадает с моментом вступления решения Конституционного Суда РФ в законную силу.
В административном же судопроизводстве существуют три разных правила прекращения применения проверяемой нормы. Так, в п. 1 ч. 2 ст. 215 КАС РФ закреплено, что акт может быть признан недействующим полностью или в части «со дня его принятия или с иной определенной судом даты». В п. 1 ч. 4 этой же статьи говорится, что в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должно содержаться указание на признание оспариваемого нормативного правового акта недействующим полностью или в части «со дня вступления решения суда в законную силу или с иной определенной судом даты». Наконец, в ч. 1 ст. 216 КАС РФ закреплено, что в случае признания судом нормативного правового акта недействующим полностью или в части этот акт или его отдельные положения «не могут применяться с указанной судом даты».
Такое правовое регулирование вызывает ряд вопросов. Во-первых, с какого момента правовой акт является недействующим: со дня его принятия или со дня вступления решения суда в законную силу? Во-вторых, может ли являющийся недействующим нормативный правовой акт не применяться не с даты вступления решения суда о признании его недействующим в силу, а с другой указанной судом даты?
Приведенные различия в юридических последствиях признания закона субъекта РФ недействительным в порядке конституционного нормоконтроля и признания его недействующим в порядке административно-судебного контроля обусловлены тем, что в первом случае речь идет о несоответствии закона Конституции РФ, а во втором - о его несоответствии федеральному закону. Как отметил Конституционный Суд РФ в Постановлении от 11 апреля 2000 г. № 6-П, решение, вынесенное в процедуре конституционного судопроизводства, действует непосредственно. В связи с этим закон, признанный Судом неконституционным, считается отмененным, или недействительным, с мо-
мента оглашения постановления Суда. Последующей отмены этого закона органом, его принявшим, не требуется. При рассмотрении дела судом общей юрисдикции ситуация иная. Если закон субъекта РФ признан противоречащим федеральному закону, это «не исключает последующей проверки его конституционности в порядке конституционного судопроизводства». Следовательно, суд общей юрисдикции в своем решении еще не подтверждает недействительность закона, он лишь признает закон недействующим и соответственно не подлежащим применению. Лишение же акта юридической силы возможно только по решению принявшего его законодательного органа либо в порядке конституционного судопроизводства.
Правовые последствия проверки акта в рамках как конституционного, так и административно-судебного нормоконтроля
должны быть одинаковыми - утрата юридической силы (прекращение действия) нормативного правового акта
Однако более убедительной представляется позиция судьи Конституционного Суда РФ Г. А. Жилина, высказанная им в особом мнении к данному Постановлению. Он считает, что в процессуально-правовом и материально-правовом аспектах понятия «признание закона недействующим» и «признание закона недействительным» выражают одно и то же явление, а поэтому обязательность отмены закона субъекта РФ только самим законодательным (представительным) органом (но не судом, признавшим его несоответствие федеральному закону) «умаляет авторитет судебной власти, ее самостоятельность и независимость, вводит дополнительные условия для сохранения юридической силы за актами, признанными судом незаконными».
Точку зрения Г. А. Жилина поддержал А. Л. Кононов, который указал, что «не представляется убедительным и даже понятным и различение признания неправомерности нормативных актов по последствиям на недействующие (т. е., очевидно, не оказывающие реального действия) и недействительные (т. е. несуществующие)». Признания вступившим в законную силу решением суда нормативного акта «неправовым» самого по себе достаточно для признания его не подлежащим дальнейшему применению, поэтому такой акт не может считаться действующим (влекущим юридические последствия) независимо от того, будет ли он формально отменен издавшим его органом. Данный акт «не может со-
хранять свою юридическую силу (иначе непонятно, в чем она заключается) и в этом смысле ничтожен, недействителен, то есть не существует более как правовая реальность» (особое мнение судьи Конституционного Суда РФ А. Л. Кононова к Постановлению Конституционного Суда РФ от 27 января 2004 г. № 1-П).
Представляется, что правовые последствия проверки акта в рамках как конституционного, так и административно-судебного нормо-контроля должны быть одинаковыми - утрата юридической силы (прекращение действия) нормативного правового акта. Отмена самим правотворческим органом акта, признанного судом недействующим, есть формальная, а не сущностная процедура. Вместе с тем если решения Конституционного Суда РФ являются окончательными и обжалованию не подлежат, то решения судов общей юрисдикции (даже вступившие в законную силу) могут быть обжалованы, следовательно, юридическая сила нормативного правового акта может быть восстановлена, а действие акта возобновлено.
Порядок опубликования итоговых решений судов не вызывает вопросов.
Постановления Конституционного Суда РФ подлежат незамедлительному опубликованию в официальных изданиях органов государственной власти Российской Федерации, а также субъектов РФ, «которых касается принятое решение». Решения Суда публикуются также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации», а при необходимости и в иных изданиях.
В соответствии с КАС РФ решение суда или сообщение о его принятии публикуется в официальном печатном издании органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения.
Подводя итог, отметим, что перспективными направлениями совершенствования правового регулирования нормоконтроля (как конституционного, так и административно-судебного) являются унификация законодательства в данной сфере, расширение круга субъектов, уполномоченных обращаться за осуществлением административно-судебного нормоконтроля, решение вопроса о представительстве в судах общей юрисдикции, унификация правовых последствий. Целесообразно также закрепить право судов общей юрисдикции осуществлять административно-судебный контроль на соответствие Конституции РФ нормативных актов, не являющихся предметом проверки Конституционного Суда РФ.
Список литературы
Безруков А. В. Конституционное право России: учеб. пособие. М.: Юстицинформ, 2015. 304 с.
Евлоев И. М. Классификация судебного нормоконтроля: некоторые аспекты // Арбитражный и гражданский процесс. 2015. № 5. С. 25-30.
Ершов В. В. Российское право с позиций легизма и интегративного понимания права // Российское правосудие. 2011. № 10. С. 5-22.
Зайцев Р. В. Виды судебного нормоконтроля // Российский судья. 2003. № 4. С. 4-8.
Иванова И. А. О некоторых вопросах правового регулирования института судебного нормокон-троля в административном судопроизводстве // Административное и муниципальное право. 2018. № 5. С. 37-45. DOI: 10.7256/2454-0595.2018.5.26569.
Катков Д. Б., Корчиго Е. В. Конституционное право России: учеб. пособие / отв. ред. Ю. А. Веденеев. М.: Юриспруденция, 1999. 288 с.
Конституционное право: университетский курс: учеб.: в 2 т. / под ред. А. И. Казанника,
A. Н. Костюкова. М.: Проспект, 2015. Т. 1. 432 с.
Конституционный судебный процесс: учеб. для бакалавриата / отв. ред. М. А. Митюков,
B. В. Комарова. М.: Норма; Инфра-М, 2017. 352 с.
Малько А. В. Законные интересы советских граждан: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1985. 207 с.
Миряшева Е. В., Павликов С. Г., Сафонов В. Е. Судебный конституционный контроль в России и зарубежных странах: история и современность: моногр. М.: Рос. гос. ун-т правосудия, 2015. 304 с.
Нарутто С. В. Место Конституционного Суда Российской Федерации в системе органов государственной власти // Актуальные проблемы российского права. 2014. № 6. С. 1096-1107.
Никитин С. В. Косвенный судебный нормоконтроль: понятие и проблемы реализации // Журнал российского права. 2014. № 1. С. 88-101.
Несмеянова С. Э. Конституционный судебный процесс в России: учеб. пособие. М.: РИОР; Инфра-М, 2012. 204 с.
Субочев В. В. Законные интересы. М.: Норма, 2012. 496 с.
Тарибо Е. В. Судебный конституционный нормоконтроль: осмысление российского опыта: моногр. М.: Норма, 2018. 256 с.
Худолей К. М. Компетенция конституционных (уставных) судов субъектов РФ // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2014. № 2. С. 50-61.
Хобраков Д. Ц. Судебный контроль за законностью муниципальных нормативных правовых актов // Российский судья. 2017. № 8. С. 12-16.
Антон Олегович Казанцев - кандидат юридических наук, заместитель председателя Уставного суда Свердловской области, доцент кафедры конституционного права Уральского государственного юридического университета. 620075, Российская Федерация, Екатеринбург, ул. Пушкина, д. 19. E-mail: info@ustavsud.ur.ru.
Constitutional Review and the Review by Courts of General Jurisdiction:
a Comparative Analysis
In the article, a comparison is made between constitutional review and judicial review exercised by courts of general jurisdiction in Russia on the basis of comparative-law methodology. The author concludes that it is necessary to empower citizens with the right to consider their appeals within the framework of abstract review by courts of general jurisdiction. A proposal has also been formulated on granting the right to appeal for the protection of the rights of citizens and their associations within the framework of the Russian Code of Administrative Procedure (CAP), the Commissioner for Human Rights in Russian Federation, the Commissioner for Children's Rights, the Commissioner for the Rights of Business-Owners, and also the other Commissioners for these areas on the subjects of the Russian Federation, and the deputies of all levels - from municipal to federal.
The author states that with the adoption of the CAP, the problem of checking federal regulations that have less legal force than Decrees of the Government of the Russian Federation for compliance with the Russian Constitution has not been resolved. It is suggested vesting the courts of general jurisdiction with the right to exercise administrative and judicial control over compliance of such acts with the Russian
Constitution. The article reveals the problem of lack of terminological unity in the legal regulation of similar institutions of constitutional and administrative judicial review. The need to unify a number of norms of constitutional and administrative legislation on regulatory control issue is emphasized.
Keywords: legal normative act, constitutional judicial control, judicial review, abstract judicial review, special judicial review, limits of judicial examination of legal acts
References
Arbuzov S. A., Berezhnaya T. V., Volod'ko I. A. et. al. Konstitutsionnoe pravo: universitetskii kurs [Constitutional Law: University Course], in 2 vols., Moscow, Prospekt, 2015, vol. 1, 432 p.
Bezrukov A. V. Konstitutsionnoe pravo Rossii [Constitutional Law of Russia], Moscow, Yustitsinform, 2015, 304 p.
Ershov V. V. Rossiiskoe pravo s pozitsii legizma i integrativnogo ponimaniya prava [Russian Law from the Standpoints of Legalism and Integrative Understanding of Law], Rossiiskoe pravosudie, 2011, no. 10, pp. 5-22.
Evloev I. M. Klassifikatsiya sudebnogo normokontrolya: nekotorye aspekty [Classification of Judicial Compliance Assessment: Some Aspects], Arbitrazhnyi i grazhdanskii protsess, 2015, no. 5, pp. 25-30.
Ivanova I. A. O nekotorykh voprosakh pravovogo regulirovaniya instituta sudebnogo normokontrolya v administrativnom sudoproizvodstve [On Some Issues of Legal Regulation of the Institution of Judicial Control in Administrative Proceedings], Administrativnoe i munitsipal'noe pravo, 2018, no. 5, pp. 37-45, DOI: 10.7256/2454-0595.2018.5.26569.
Katkov D. B., Korchigo E. V. Konstitutsionnoe pravo Rossii [Constitutional Law of Russia], Moscow, Yurisprudentsiya, 1999, 288 p.
Khobrakov D. Ts. Sudebnyi control' za zakonnost'yu munitsipal'nykh normativnykh pravovykh aktov [Judicial Control over Legality of Municipal Laws and Regulations], Rossiiskii sud'ya, 2017, no. 8, pp. 12-16.
Khudolei K. M. Kompetentsiya konstitutsionnykh (ustavnykh) sudov sub"ektov RF [Competence of the Constitutional (Charter) Courts of the Subjects of the Russian Federation], Perm University Herald. Juridical Sciences, 2014, no. 2, pp. 50-61.
Mal'ko A. V. Zakonnye interesy sovetskikh grazhdan [The Legitimate Interests of Soviet Citizens]: cand. jur. sc. thesis, Saratov, 1985, 207 p.
Miryasheva E. V., Pavlikov S. G., Safonov V. E. Sudebnyi konstitutsionnyi control' v Rossii i zarubezhnykh stranakh: istoriya i sovremennost' [Judicial Constitutional Control in Russia and Foreign Countries: History and Modernity], Moscow, Ros. gos. un-t pravosudiya, 2015, 304 p.
Mityukov M. A., Komarova V. V. (eds.) Konstitutsionnyi sudebnyi protsess [Constitutional Litigation], Moscow, Norma, Infra-M, 2017, 352 p.
Narutto S. V. Mesto Konstitutsionnogo Suda Rossiiskoi Federatsii v sisteme organov gosudarstvennoi vlasti [Place of the Constitutional Court of the Russian Federation within the System of State Bodies], Aktual'nye problemy rossiiskogo prava, 2014, no. 6, pp. 1096-1107.
Nesmeyanova S. E. Konstitutsionnyi sudebnyi protsess v Rossii [Constitutional Judicial Process in Russia], Moscow, RIOR, Infra-M, 2012, 204 p.
Nikitin S. V. Kosvennyi sudebnyi normokontrol': ponyatie i problemy realizatsii [Indirect Judicial Normative Control: Notion and Issues of Realization], Journal of Russian Law, 2014, no. 1, pp. 88-101.
Subochev V. V. Zakonnye interesy [Legal Interests], Moscow, Norma, 2012, 496 p.
Taribo E. V. Sudebnyi konstitutsionnyi normokontrol': osmyslenie rossiiskogo opyta [Judicial Constitutional Review: Understanding the Russian Experience], Moscow, Norma, 2018, 256 p.
Zaitsev R. V. Vidy sudebnogo normokontrolya [Types of Judicial Review], Rossiiskii sud'ya, 2003, no. 4, pp. 4-8.
Anton Kazantsev - candidate of juridical sciences, associate professor of the Department of constitutional law, Ural State Law University, vice-chairman of the Charter Court of Sverdlovsk region. 620075, Russian Federation, Yekaterinburg, Pushkin str., 19. E-mail: info@ustavsud.ur.ru.
Дата поступления в редакцию / Received: 21.09.2018
Дата принятия решения об опубликовании / Accepted: 10.01.2019
