CC BY
30
Т.Д. Зражевская
Зражевская Татьяна Дмитриевна — доктор юридических наук, профессор, заслуженый юрист Российской Федерации, уполномоченный по правам человека в Воронежской области
Конституционные принципы как основа методологии разработки показателей в сфере прав человека
Конституционные принципы — форма выражения общих принципов права. Общие принципы права проявляются в конституционных принципах, которые, в свою очередь, преломляются в отраслевых принципах и нормах. В России осуществляются непрерывные процессы реформирования законодательства, и конституционные принципы — та фундаментальная основа, которая служит стабильным ориентиром для всех государственных органов при формировании правовой системы.
Конституция России содержит много принципов, каждый из которых отражает конституционные ценности (по оценке Конституционного Суда РФ: «конституционно-значимые ценности»; «конституционно-защищаемые ценности», «конституционно-охраняемые ценности»). Однако ценностно-идентифи-цирующее значение, по мнению В.И. Крусса, — имеют не все принципы, а только те, которые выражают интересы, значимые для всего общества; предопределяют содержание других конституционных принципов; выступают ориентиром для изменения правовых норм. Особенно это важно для обеспечения конституционности прав и свобод человека1.
Наряду с общеизвестными институтами защиты прав человека необходимое качество конституцио-нализации приобретает относительно новый для российского государственности институт уполномоченного по правам человека. При этом гармонизация и защита конституционных ценностей осуществляется не только познанием содержания, форм и механизмов реализации прав и свобод человека, но и методологическим обеспечением конституционно-правовой материи, использованием полученных результатов для конституционно достоверных целей и задач юридической практики.
Иерархическое строение системы конституционных принципов позволяет выделить среди множества исследуемых принципов те из них, в которых закладывается мировоззренческая позиция, закономерность, выявленная практикой, или сформулированное умозрительное положение, являющееся плодом научной мысли2, что позволяет обеспечить выбор методологических приемов и способов для эффективного достижения цели.
К ним относится следующие конституционные принципы. Человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав человека и гражданина — обязанность государства (ст.2 Конституции РФ).
Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются частью ее правовой системы. Если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ). Это означает, что Российская Федерация признает международные принципы и нормы в отношении прав и свобод личности и включилась в общемировой процесс сотрудничества в данной сфере.
Важной особенностью Конституции РФ стало признание естественно-правовой природы прав человека, которые принадлежат ему от рождения и неотчуждаемы (ч. 2 ст. 17 Конституции РФ ). Соответственно, в связи с этим конституционным положением повысилась ответственность государства в обеспечении соблюдения и защиты прав граждан.
Глава 2 Конституции непосредственно закрепляет защищенность конкретных прав: личных (гражданских) (ст. 20-29), политических (ст. 30-33), социально-экономических и культурных (ст. 34-44), прав-гарантии (ст. 45-54). При этом отмечается, что перечисление в Конституции основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина.
Определяя в качестве общих пределов осуществления прав человека права и свободы других лиц (ч. 3 ст. 17), Конституция РФ в то же время устанавливает: «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» (ч. 3 ст. 55). Кроме того,
1 См.: Крусс В.И. Конституционализация права: основы теории: монография. — М.: Юр.Норма, НИЦ ИНФРА-М, 2017. 240 с.
2 Богданова Н.А. Систем а наувки конституционного права. — М.: Юристъ. С.166.
Конституция содержит перечень прав и свобод, которые не могут быть ограничены ни при каких условиях (ч. 3 ст. 56)1.
В ст. 45 Конституции РФ закреплено, что государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется. Роль государства как главного гаранта прав и свобод вытекает и из содержания статей 2, 17, 19 Конституции РФ и осуществляется через всю систему государственных органов. В ст. 18 установлено, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
Данные конституционные принципы значительно усложнили структуру правозащитной деятельности, расширив круг ее субъектов. Впервые принимаются законы, регулирующие институты парламентского контроля и парламентского расследования; активизируются правозащитные функции органов исполнительной власти; осуществляется реформа судебной власти. Усиливается президентский контроль как гарантирующее средство прав и свобод человека: администрации Президента РФ поручено обеспечить мониторинг и анализ результатов рассмотрения обращений граждан и организаций, направленных в органы власти и государственные (муниципальные) учреждения, общественных инициатив, размещенных на интернет-ресурсе «Российская общественная инициатива», а также анализ принятых по ним мер2.
Наряду с ранее действующими правоохранительными органами, прокуратурой, органами юстиции в деятельность по обеспечению прав человека активно включилось гражданское общество: Общественная палата России и общественные палаты субъектов Федерации, разнообразные Общественные Советы (при исполнительных органах государственной власти и при общественных палатах); общественные объединения и НКО.
Такая множественность субъектов — участников правозащитного процесса, объективно требует системного подхода к распределению функций, задач и компетенции с целью повышению эффективности их деятельности, усиления межведомственной и межотраслевой координации. Именно системный подход обеспечит избежать дублирование, неэффективное использование бюджетных средств (в результате многократного рассмотрения одной и той же жалобы в различных инстанциях), что повысит уровень доверия населения к власти.
Анализ законодательства и практики правозащитной деятельности показывает множество проблем3, возникающих в данной сфере: отсутствие целостной системы правозащитной деятельности в России, разрозненность в деятельности как государственных органов, так и иных правозащитных институтов; правовые пробелы в процессуально-правовых механизмах, обеспечивающих права и свободы граждан; низкий уровень гарантий (материальных, организационных, и др.); пассивность общественного контроля из-за неопределенности правовых статусов субъектов и организаторов отдельных форм общественного контроля; слабая информированность населения о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
Таким образом, конституционные принципы, объединив сложносоставляющие элементы, сформировали объективную потребность использования триады методов: системного анализа, управления конфликтами и стратегического планирования в целях реализации развития и независимой оценки состояния защищенности прав и свобод человека и гражданина.
Особая роль в использовании этих методов принадлежит институту омбудсмена (в России — уполномоченных по правам человека). Данный государственный институт более 200 лет действует во многих зарубежных государствах и относится по действующей международной классификации к национальной системе учреждений по поощрению и защите прав и свобод человека и гражданина, определенной так называемыми Парижскими принципами4. Он имеет различные названия: уполномоченный по правам человека (Россия, Казахстан, Узбекистан, Украина), омбудсман или омбудсмен юстиции (скандинавские страны), адвокат народа (Румыния), защитник прав человека (Армения), народный защитник (Испания, Колумбия, Грузия), народный правозащитник (Хорватия), посредник или медиатор (Франция), уполномоченный по жалобам (Израиль), уполномоченный по правам граждан (Польша), проведор (поручитель) юстиции (Португалия) и т.д.5 Основная задача этих должностных лиц одинакова — оказывать помощь
1 Арбузкин А.М. Человек, его права и свободы являются высшей ценностью? // Конституционное и муниципальное право. 2016. N 2. С. 18—25.
2 См. Указ Президента РФ от 17 апреля 2017 г. № 171 «О мониторинге и анализе результатов рассмотрения обращений граждан и организаций»
3 Различные аспекты этих проблем освещены в ежегодных документах: Докладе Уполномоченного по правам человека в РФ и докладах уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, которые публикуются на сайтах.
4 Принципы, касающиеся статуса национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека : утв. Резолюцией 48/134 Генеральной Ассамблеи от 20 дек. 1993 г. // Официальные отчеты Генеральной Ассамблеи, сорок восьмая сессия: Дополнение № 49 (А/48/49). URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/paris. shtml (дата обращения: 229.04.2019).
5 Москалькова Т.Н. Институт уполномоченных по правам человека в государственном механизме России // Административное право и процесс. — 2018. — № 12. — С. 52.
конкретным людям в восстановлении прав, оберегать права и свободы граждан от незаконного вмешательства и ограничений. В подавляющем большинстве государств институт омбудсмена является дополнительным (субсидиарным) организационно-правовым средством разрешения административно-правовых споров и защиты прав по отношению к иным правозащитным механизмам. Как правило, этот орган наделяется остаточной компетенцией, восполняющей пробелы и компенсирующей недостатки внутреннего контроля и системы административной апелляции парламентского и судебного контроля за публичной администрацией. При разрешении конфликта между гражданином и административными органами омбудсмен выступает как независимый, публично-правовой посредник, призванный законными средствами обеспечить защищенность субъективных прав и способствовать укреплению цивилизованных этических правил и гуманистических стандартов деятельности публичной администрации.
Исторически сложилось, что в России ведущими государственными институтами правозащиты являются судебные органы и органы прокуратуры. Уполномоченный по правам человека — новый для страны дополнительный институт защиты нарушенных прав.
В 1997 году был принят Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», который определил цель и сферу его деятельности: способствование восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитие международного сотрудничества в области прав человека, правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты
После принятия вышеуказанного Федерального конституционного закона процесс расширения института региональных уполномоченных пошел более активно1. К 2016 году окончательно завершилось его формирование: во всех 85 субъектах Федерации действуют специальные региональные законы и назначены уполномоченные.
В определенной степени обновление и стандартизацию компетенции региональных омбудсменов привнес Федеральный закон от 06.04.2015 г. № 76-ФЗ2, который дополнил Федеральный закон от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»3 новой статьей 16.1 «Уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации» в новой главе 11.1. «Основы статуса государственных органов субъекта Российской Федерации, формируемых законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации». Данная статья закрепляет:
— диспозитивный подход к вопросу об учреждении института Уполномоченного по правам человека в субъекте Федерации;
— принцип независимости регионального омбудсмена от каких-либо государственных органов и должностных лиц;
— организационные основы института Уполномоченного по правам человека (порядок назначения и освобождения от должности; требования к кандидату, запреты и ограничения);
— основы компетенции Уполномоченного по правам человека;
— полномочия омбудсменов в отношении территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, а также организаций федерального подчинения4.
Уполномоченный по правам человека имеет ряд уникальных особенностей в системе государственной правозащиты: компетенция Уполномоченного имеет открытый характер при ограниченных кадровых, финансовых, административных ресурсах: несмотря на специализированный характер, кругу направлений деятельности очень широк (почти неограничен); отсутствуют директивные полномочия, обязывающие исполнять рекомендации, но разрешен широкий (практически открытый) спектр форм и методов деятельности.
К системным функциям Уполномоченного по правам человека относятся:
— выстраивание межсистемных взаимодействий;
— регулярный мониторинг сферы прав человека, выявление системных проблем и воздействие на их причины;
1 Москалькова Т.Н. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2016 год [Электронный ресурс] // Официальный сайт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. URL: http://ombudsmanrf.org/ombudsman/document/ezhegodnye_doklady (дата обращения : 08.05.2019).
2 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования деятельности уполномоченных по правам человека : федер. закон от 6 апр. 2015 г. № 76-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 2015. — № 14. — Ст. 2016.
3 Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации : федер. закон от 6 окт. 1999 г. № 184-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 1999. — № 42. — Ст. 5005.
4 См.: О структуре федеральных органов исполнительной власти : указ Президента Рос. Федерации от 15 мая 2018 г. № 215 // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 2018. — № 21. —Ст. 2981.
— воздействие на условия (нормативная база, информационное поле), объекты защиты (люди) и субъектов, реализующих/нарушающих права;
— повышение доступности (в т.ч. информационной) власти;
— обработка, анализ и распространение информации;
— повышение грамотности и ответственности акторов сферы прав человека;
— содействие гуманизации правовой системы государства.
В рамках деятельности государственных органов по обеспечению прав граждан участие омбудсме-на возможно на всех этапах цикла управленческой деятельности:
— на этапе целеполагания — мониторинг — анализ — рекомендации;
— на этапе планирования — участие в разработке планов;
— на этапе исполнения — участие в координации действий и контроле.
Одна из важных системных функций Уполномоченного — выступать посредником между властью и обществом в целях более полной реализации прав человека. Системность в его деятельности по защите прав граждан состоит в организации «полного цикла» мер в пределах своей компетенции по локализации системных (устойчиво повторяющихся) нарушений, обусловленных несовершенством нормативно-правовой базы или сложившейся правоприменительной практики со стороны исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления. При этом целью является приведение текущего (неблагоприятного) состояния соблюдения того или иного права в социально-экономической сфере в желаемое состояние большей защищенности.
Государство далеко не всегда адекватно и эффективно выполняет свои обязательства перед гражданами. В процессе взаимодействия государства, общества и личности возможно столкновение их интересов — конфликт. Для предотвращения или минимизации последствий конфликтов в сфере нормативно-правового регулирования и правоприменительной практики используется понятие «баланс интересов». В значительной доле ситуации нарушения прав являются следствием именно несоблюдения баланса интересов государства, общества и личности, что инициируют социальные конфликты.
Социальный конфликт может порождается недостатками правового механизма (коллизиями, пробелами в праве, конкурирующими, либо неэффективными, несовершенными нормами законодательства), злоупотреблениями правом со стороны должностных лиц и граждан, неудовлетворительным правоприменением, несоблюдением принципов законности и правосудия в судопроизводстве и т.д. Виды правовых конфликтов могут быть разными — нормативное противоречие, столкновение политических или социальных сил в правоотношении, юридический спор правомочных субъектов, правонарушение, злоупотребление правом и пр.
Конфликтность механизма правового регулирования представляет собой набор характеристик его общего состояния как целостной системы, а также состояния его подсистем (правоотношений, нормативно-правового массива, правоприменительной практики), показывающих несоответствие между их предназначением и реальным положением вещей.
Конфликтная проблематика, требующая реагирования уполномоченного по правам человека, исключительно широка — буквально во всех областях жизнедеятельности людей возможно нарушение баланса и столкновение интересов, вызывающее нарушение того или иного права.
Оценка современного состояния сферы прав человека в России в целом показывает, что при продолжающемся воздействии неблагоприятных факторов на международном и внутрироссийском уровнях, обострившихся с 2014 года, происходит дальнейшее снижение уровня защищенности прав граждан. Поэтому разрешение конфликтов в сфере реализации основных прав граждан и требует от всех исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления достижения нового качественного уровня эффективности их деятельности.
Сложная системная природа конфликтов в сфере прав человека показывает, что для их выявления, оценки интенсивности, смягчения или устранения необходимо уполномоченным по правам человека использовать различные методы управления конфликтами.
Во-первых, необходимо применять совокупность подходов и методов общего и частного характера: а) Общие — правовые, математические, социологические, экономические — для выявления и разрешения конфликтов в целом или для устранения их системных причин организационного, психологического, юридического, политического, экономического свойства; б) Частные — различные технические и организационные решения (технологии) и инновации в различных сферах жизнедеятельности (строительство, образование, здравоохранение, сельскохозяйственное производство) — для поиска механизмов и ресурсов в целях стабилизирующей деятельности.
Во-вторых, использовать нетрадиционные подходы и методы к их выявлению, анализу и устранению, т.к. существующие правовые, экономические, социальные, организационные механизмы управления не в состоянии их устранить в приемлемые сроки.
В-третьих, разрабатывать междисциплинарную методологию, ориентированную на системность рассматриваемого явления, учитывающую разнопорядковость исходных данных и закономерностей, по которым развивается конфликт (из различных сфер человеческой жизнедеятельности).
В качестве одного из возможных направлений разработки методологии по предотвращению и разрешению выявленных конфликтов предлагается использовать комплекс адаптированных (переработанных) для целей конституционно-правовой науки известных методов количественной конфликтологии1: структурный, динамический, функциональный, теоретико-игровой (гипер— и метаигровой), а также структурно-игровой методы.
Существуют два уровня управления конституционно-правовыми конфликтами: правореализацион-ный и правотворческий (государственно-стратегический). На практике обычно используются первый уровень, который отражает тот пласт уже частично разработанных в работах по юридической конфликтологии и юридических способов и средств, которые реализуются в отраслевом правоприменении (гражданское, административное, уголовное судопроизводство), договорных процедурах, международном праве, а также некоторых конституционно-правовых институтах, а именно: конституционном судопроизводстве, разделении власти, парламентских процедурах, разграничении компетенции, федеративных отношениях и др. Однако использование данных юридических средств (ориентированных, в основном, на ту часть управления конфликтами, которая заключается в их прекращении, подавлении, разрешении) не гарантирует не только бесконфликтного состояния системы правоотношений, но ее даже стабильного, устойчивого состояния, без глубинных конфликтов системного характера. Это происходит от того, что почти не используется второй уровень управления конфликтами — государственно-стратегический, который должен реализовываться в соединении научной и государственной конституционных доктрин в связке с правотворчеством на пересечении с политикой, социологией, экономикой и наукой управления.
Особенно важно управлять конфликтами в системе взаимодействия «власть — общество — личность». Одним из важнейших элементов, определяющих социальный климат регионов России и влияющих на защищенность прав человека, является уровень развития гражданского общества, который складывается из многих составляющих. Это правовая грамотность, правосознание и гражданская активность населения; формирование различных НКО; эффективность действия иных общественных институтов (общественных советов, палат); заинтересованность СМИ в объективном освещении социальных проблем и нарушений прав человека и др.
Уполномоченный по правам человека — государственный институт, одной из задач которого является работа по развитию гражданского общества в целях создания условий, препятствующих нарушениям прав граждан со стороны государственных органов и органов местного самоуправления. С позиции Уполномоченного для этого необходимо: расширять формы сотрудничества с различными институтами гражданского общества в целях повышения социальной активности населения по защите своих прав; оказывать организационную и методическую поддержку НКО; повышать эффективность взаимодействия с государственными органами и органами местного самоуправления в вопросах стимулирования развития гражданского общества в регионе, поддержки социально ориентированных НКО; принимать меры по расширению правозащитной проблематики в повестке дня областных органов власти и др.
К основным целям взаимодействия Уполномоченного по правам человека с гражданским обществом относятся:
— использования ресурсов институтов гражданского общества для повышения эффективности правозащитной деятельности омбудсменов;
— развитие институтов гражданского общества как инструмента обратной связи с властью и повышения уровня самозащиты общества и граждан.
Практика показывает, что актуальными являются два аспекта (направления) взаимодействия Уполномоченного по правам человека с институтами гражданского общества — сотрудничество и поддержка. Однако до настощего времени проблемы возникают при реализации задач общественного контроля в целом и деятельности общественных советов при исполнительных органах государственной власти, в частности, а также из-за отсутствия учета общественного мнения при принятии решений исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления и организация общественных слушаний, в частности2.
Назначение конституционных норм заключается в установлении и регулировании основ общественных отношений, задании правовых принципов и моделей регулирования общественных отношений, в том числе и основ экономической, политической, социальной системы и организации публичного управления (на государственном и местном уровнях). Поэтому, задача конституционно-правовой науки — посредством правотворчества закладывать и регулировать правовую основу государственного стратегического управления и планирования, которая определяет принципы, направления и механизмы как юридических, так и иных способов управления конфликтами.
Таким образом, конституционно-правовое управление конфликтами должно реализовывать функции, определенные еще проф. Основиным В.С. — а именно, прогностическую и создания новых право-
1 См.: Светлов В.А. Аналитика конфликта: учеб. пособие. — СПб.: ООО «Росток», 2001. — 512 с.
2 См.: Князев А.П. Общественные обсуждения и общественные (публичные) слушания как формы взаимодействия институтов гражданского общества с органами государственной власти и органами местного самоуправления // Административное и муниципальное право. — 2015. — № 9. — С. 886-890.
отношений1. Сюда нужно добавить лишь еще одну функцию — рефлексивную, которая на уровне права и в обобщенном виде должна заключать в себе мониторинг применения законодательства, предустановку поведения субъектов конституционных правовых отношений и динамическую корректировку юридической модели правоотношений.
Системный метод разрешения проблем на территории Воронежской области потребовал применение метода стратегического планирования: принятие документа «Стратегия Воронежской области в сфере развития и защиты прав человека на 2016-2025 годы»2, определяющего цели и приоритетные направления дальнейшего совершенствования механизмов и способов защиты прав человека с учетом перспективы развития. Поэтому в разработке были использованы все концептуальные документы, принятые в субъекте Федерации: Стратегия социально-экономического развития Воронежской области до 2020 года; Стратегия действий в интересах детей Воронежской области на 2012 — 2017 годы; государственные областные программы; доклады уполномоченного по правам человека о соблюдении прав человека в Воронежской области.
Стратегия направлена на обеспечение более полной реализации норм Конституции Российской Федерации и Устава Воронежской области, относящихся к правам и свободам человека и гражданина. К планируемым результатам реализации Стратегии отнесены — повышение качества жизни населения и уровня социальной справедливости; достижение системности и эффективности государственных механизмов реализации и защиты конституционных прав и свобод человека, укрепляющих доверие к государственной власти; создание условий, обеспечивающих гражданам и их объединениям возможность реализации своих прав; достижение высокого уровня индекса человеческого развития; активизация институтов гражданского общества, участвующих в правозащитной деятельности на территории Воронежской области.
Чтобы достигнуть оптимального объединения элементов правозащитной системы процесс разработки Стратегии Воронежской области в сфере развития и защиты прав человека сопровождался широким общественным обсуждением, которое выявило многие новые правовые и правоприменительные пробелы в правозащитной деятельности, и способствовало активизации институтов гражданского общества.
Предложено два основных направления реализации Стратегии:
— совершенствование системных подходов в сфере развития и защиты прав человека;
— совершенствование механизмов реализации ключевых (наиболее актуальных и значимых) конституционных прав граждан.
По первому направлению совершенствования системных подходов реализуются следующие группы мер:
а) Повышение эффективности деятельности государственных и муниципальных органов по реализации прав граждан (совершенствование уровня взаимодействия государственных и муниципальных органов; повышение открытости органов публичной власти в плане качества информирования населения о механизмах и результатах своей деятельности; применение индикаторов эффективности реализации Стратегии);
б) Развитие институтов гражданского общества (совершенствование механизмов поддержки и активизация правозащитных и социально ориентированных некоммерческих организаций; развитие и поощрение активности в сфере общественного контроля;
в) Совершенствование системы правовой помощи и просвещения.
По второму направлению совершенствования механизмов реализации конкретных видов прав граждан Стратегия включает: краткое описание существующих на момент принятия Стратегии проблем; основные задачи для решения проблем и/или позитивного развития в реализации соответствующего права; ожидаемые результаты реализации Стратегии; дорожную карту действий по реализации Стратегии.
В Стратегии утверждена система индикаторов для мониторинга состояния сферы прав человека. Особенности (отличия) предлагаемой системы индикаторов:
— все индикаторы имеют динамический характер, отражая отношение текущего и предыдущего значений исходных статистических показателей, а сравнение двух и более периодов производится не по абсолютным значениям, а по динамике их изменения;
— практически все индикаторы являются социально-экономическими либо социальными, полученными на основе данных Госкомстата;
— одна часть индикаторов позиционируется как «позитивные» (отражающие улучшение ситуации), а другая — как «негативные» (снижающие уровень защищенности прав граждан).
Индикаторы разделены на системные (комплексные, интегрированные, характеризующие качество жизни населения и, соответственно, результаты и эффективность усилий исполнительных органов госу-
1 См.: Основин В.С. Советские государственно-правовые отношения. — М.: Юрид. лит., 1965. — С. 9-10.
2 См. : Стратегия Воронежской области в сфере развития и защиты прав человека на 2016-2025 годы : утв. указом губернатора Воронежской области от 5 авг. 2016 г. № 272-у // Официальный сайт Уполномоченного по правам человека в Воронежской области. URL : http://wiki.ombudsman-vm.rU/lib/exe/fetch.php/files:strategija_dlja_pechati.pdf (дата обращения: 07.05.2019)
дарственной власти и органов местного самоуправления в интересах граждан) и локальные (специализированные, отражающие ситуацию по группам и видам прав).
Наиболее универсальным является индекс человеческого развития (далее — ИЧР), рассчитываемый по методике Программы развития ООН на основе трех видов показателей: ожидаемая продолжительность жизни; уровень грамотности населения (среднее количество лет, потраченных на обучение) и ожидаемая продолжительность обучения; уровень жизни (валовой региональный продукт (далее — ВРП) на душу населения, рассчитанный по паритету покупательной способности).
В условиях современной экономической и политической реальности одним из ключевых факторов и резервов улучшения защиты прав человека должно стать значительное повышение эффективности деятельности (рост результативности, снижение затратности и уровня коррупции) исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления по таким направлениям, как повышение приоритетности прав человека в целеполагании, совершенствование взаимодействия, повышение открытости для общества.
Для выполнения данной задачи требуется выведение процессов организации правозащитной деятельности уполномоченных в России на новый качественный уровень — стратегический.
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации Татьяна Москалькова в своем выступлении на парламентских слушаниях, посвященных 25-летию Конституции Российской Федерации, подчеркнула, что основной задачей государства для признания и обеспечения прав человека является создание условий и гарантий для их реализации1. Выполнение задачи повышения качества жизни россиян, установления социальной справедливости и юридического равенства требует системного подхода к организации и осуществлению правозащитной деятельности. Федеральный омбудсмен считает необходимым разработку и принятие комплексной программы с планом ее реализации, позволяющей преодолеть фрагментарность регулирования в сфере защиты прав человека, создать условия для согласованных действий органов государственной власти, органов местного самоуправления и общественных организаций. Таким комплексным документом может стать национальная стратегия государственной политики в сфере соблюдения и защиты прав человека, составной частью которой станет развитие правозащитной деятельности и взаимодействие государства с институтами гражданского общества.
1 См.: Выступление Уполномоченного на парламентских слушаниях, посвященных 25-летию Конституции Российской Федерации [Электронный ресурс] // Официальный сайт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. URL: http://ombudsmanrf.org/news/novosti_upolnomochennogo/view/vystuplenie_upolnomochennogo_na_ parlamentskikh_slushanijakh_posvjashhennykh_25letiju_konstitucü_rossijskoj_federacü (дата обращения : 06.05.2019).
