CC BY
95
Михеева Т. Н.
УДК 342.55
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ МАРИЙ ЭЛ
Михеева Татьяна Николаевна,
доктор юридических наук, профессор
кафедры конституционного и административного
права, декан юридического факультета
Марийского государственного университета,
Заслуженный юрист Российской Федерации,
г. Йошкар-Ола
E-mail: TNMiheeva@marsu.ru
Конституция Республики Марий Эл 1995 года создала правовую основу для развития местного самоуправления. В статье проведен анализ конституционных норм, закрепивших статус муниципальной власти, отмечено их влияние на дальнейшее законодательство и практику местного самоуправления.
Ключевые слова: конституция, местное самоуправление, закон, граждане, население, муниципальное образование.
В периоды юбилеев принято подводить итоги, давать оценку пройденному пути. В год 20-летия Конституции Республики Марий Эл представляется актуальным взглянуть на институт местного самоуправления, сформированный в соответствии с конституционными нормами. Не ошибемся, если скажем, что после принятия Конституции наступил новый период в истории местного самоуправления.
Безусловно, Конституция Республики Марий Эл не родилась на голом месте, многие ее нормы опираются на Конституцию Российской Федерации 1993 года [1], юбилей которой отмечался два года назад. Она закрепила местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя, одной из форм осуществления народовластия, позволяющей населению, проживающему на локальной территории и объединенному общими интересами, самостоятельно и под свою ответственность решать с использованием материальных и финансовых ресурсов определенный круг вопросов [8, с. 58]. Нами уже отмечалось ранее, что, пожалуй, впервые после знаменитой Земской реформы 1864 года великого российского императора Александра II, положившего начало созданию муниципальных учреждений в России, Конституция задала ориентиры, определила новые принципы организации местного самоуправления [7, с. 13].
Республика Марий Эл, находясь в едином российском правовом пространстве, в своих конституционных нормах следует Конституции России, признающей местное самоуправление одной из основ конституционного строя. Так, статья 3 Конституции Республики Марий Эл закрепляет, что в Республике Марий Эл власть принадлежит народу, который осуществляет ее непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. По сути, впервые в региональном конституционном акте местное самоуправление было
определено как самостоятельный уровень публичной власти наряду с государственной властью.
Логическим продолжением данного положения стала статья 14 Конституции, определившая место местного самоуправления в государственном механизме Республики Марий Эл. Статья устанавливает, что в Республике Марий Эл признается и гарантируется местное самоуправление, которое является самостоятельным в пределах своих полномочий, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Эта норма заслуживает особого комментария, поскольку вокруг нее, особенно в 90-е годы прошлого столетия, было сломано немало копий. У определенных лиц существовало стойкое убеждение, что местному самоуправлению конституционно предоставлена полная автономия, самостоятельность, и государство никоим образом не должно касаться местного самоуправления. При этом упорно не замечалось одно из положений комментируемой статьи, ограничивающее пределы самостоятельности кругом своих полномочий, т. е. вопросами местного значения. Именно в решении вопросов жизнеобеспечения муниципальных территорий, создания комфортных условий проживания жителей, функционирования в них всех систем жизнедеятельности местное самоуправление является самостоятельным.
Следует напомнить, что в Конституциях предыдущих периодов не было подобной прогрессивной нормы о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Напротив, на протяжении длительного времени местные органы власти (советы народных депутатов, их исполнительные органы) фактически оставались структурными подразделениями государственной системы управления. Государственные органы были вышестоящими инстанциями, руководящими дея-
Марийский юридический вестник • № 3(14)/2015
23
Конституция Республики Марий Эл: теоретические и исторические аспекты
тельностью местных органов, заслушивали их отчеты, имели право отмены их решений.
Однако самостоятельность органов местного самоуправления заключается не только в решении вопросов местного значения по своему усмотрению, она должна быть подкреплена материальным содержанием. В этой связи конституционными гарантиями выступают статьи 10 и 11, выделяющие и закрепляющие из общегосударственного массива муниципальную собственность, в том числе на землю и другие природные ресурсы.
Согласно этим нормам в Республике Марий Эл признаются и защищаются равным образом частная, государственная и иные формы собственности. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.
Впервые в Конституции государства муниципальная собственность получила признание и защиту наравне с иными формами собственности, что само по себе можно назвать революционным событием. А для дальнейшего развития местного самоуправления названные четыре строчки в Конституции следует рассматривать как материальную, экономическую базу института местной власти. Из огромного пласта государственной собственности за несколько лет после принятия новой Конституции произошло разграничение и передача объектов, расположенных на территории муниципальных образований, в муниципальную собственность. Именно наличие муниципальной собственности у муниципального образования является необходимой предпосылкой реализации самоуправленческих начал его жителями, основой саморазвития муниципального образования. Не случайно современная муниципально-правовая наука обязательными атрибутами любого муниципального образования называет наличие муниципальной собственности наряду с местным бюджетом и выборными органами местного самоуправления.
В общей сложности Конституция Марий Эл содержит более десятка статей, регулирующих так или иначе местное самоуправление. Также в нее включена глава 7 «Административно-территориальное деление. Местное самоуправление». Из семи ее статей шесть посвящены вопросам организации и деятельности местной власти, содержанию института местного самоуправления.
Однако, как и в федеральной Конституции, определение понятия местного самоуправления в конституционных положениях не нашло закрепления, что получило дальнейшее развитие в последующем законодательстве. Вместе с тем положение местного самоуправления выражено в статье 98, которая устанавливает: «Местное самоуправление обеспечивает
самостоятельное и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения с учетом ис-
торических и местных традиций». Данная дефиниция нашла последующее закрепление в Законе Республики Марий Эл «О регулировании отдельных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления в Республике Марий Эл» [3].
В его статье первой определено, что местное самоуправление - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - Конституцией Республики Марий Эл, законами Республики Марий Эл, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.
Следует отметить, что названный республиканский закон углубил и конкретизировал многие нормы Конституции Республики Марий Эл. Кроме того, дальнейшую их регламентацию осуществили уставы муниципальных образований. Поэтому такой фундаментальный правовой акт, как Конституция, является достаточно лаконичным и даже, можно сказать, скупым, особенно в отношении местного самоуправления.
Между тем привлекает внимание статья 99, определяющая формы осуществления муниципальной власти. Граждане могут осуществлять ее путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Прежде всего следует остановиться на формах непосредственной демократии, поскольку именно они позволяют гражданам высказывать свое мнение, отношение в части вопросов местного значения. Местный референдум - голосование граждан по наиболее важным местным проблемам в целях дальнейшего принятия решений органами и должностными лицами местного самоуправления. На местный референдум может быть внесен вопрос (вопросы) местного значения, проект нормативного правового акта по вопросам местного значения. При этом результаты голосования, полученные посредством местного референдума, являются обязательными для исполнения на данной муниципальной территории, а органы местного самоуправления обеспечивают исполнение принятого на местном референдуме решение.
Трудно представить сегодня современную муниципальную жизнь без такой формы прямой демократии, как муниципальные выборы. Они являются наиболее востребованным способом участия граждан в решении местных вопросов, позволяющим с учетом их мнения сформировать представительный орган муниципального образования либо избрать некоторых должностных лиц муниципального образования.
24
Марийский юридический вестник • № 3(14)/2015
Михеева Т. Н.
В системе местного самоуправления имеется достаточное количество специфических форм, позволяющих населению, гражданам, общественным структурам непосредственно участвовать в решении вопросов местной жизни, высказывать собственные позиции, влиять на принятие решений муниципальных органов. К их числу следует отнести территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, правотворческую инициативу граждан и некоторые другие. Их правовой анализ позволяет увидеть большие возможности для активности граждан [4, с. 17].
Не останавливаясь на иных направлениях осуществления населением местного самоуправления, следует лишь отметить, что за два десятилетия, минувших с момента принятия Конституции, произошла не только правовая формализация форм непосредственной демократии в местном самоуправлении, но и сложилась практика в этой сфере муниципальных правоотношений.
Структура органов местного самоуправления в соответствии с частью 2 статьи 106 Конституции Республики Марий Эл включает как выборные, так и иные органы, причем неотъемлемым правом населения выступает самостоятельность в определении этой структуры. Ни органы, ни должностные лица государственной власти не вправе диктовать свои предложения по структуре местных органов, что нашло дальнейшую правовую конкретизацию в законодательстве. Здесь, прежде всего, отводится большая роль уставам муниципальных образований.
Однако некоторые аспекты, связанные со структурой местных органов, должны учитываться уставами, поскольку для этого имеются федеральные ориентиры. Например, в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации является обязательным.
В Республике Марий Эл с учетом исторических и иных местных традиций вышеназванным республиканским законом установлены следующие наименования органов и должностных лиц муниципального образования:
1) для представительных органов местного самоуправления - собрания депутатов (муниципального района, городского округа, городского поселения, сельского поселения);
2) для главы муниципального образования - председатель собрания депутатов соответствующего вида муниципального образования;
3) для администрации муниципальных образований - администрация муниципального района, администрация городского округа, городская администра-
Марийский юридический вестник • № 3(14)/2015
ция (для городских поселений), сельская администрация (для сельских поселений).
Несмотря на определенную унификацию, установленную федеральным законодательством в части структуры органов местного самоуправления, численность этих органов остается на усмотрение самих муниципальных образований. Так, в соответствии с уставом городского округа «Город Йошкар-Ола» численность собрания депутатов городского округа составляет 35 человек.
Статья 100 Конституции Республики Марий Эл содержит укрупненный перечень полномочий органов местного самоуправления, подавляющее большинство которых вписывается в конструкцию «вопросов местного значения», в решении которых местные органы самостоятельны. К таковым отнесены: управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение, исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка. Перечень не является исчерпывающим. К вопросам местного значения, как показывает муниципальная практика, могут быть отнесены и многие другие, касающиеся обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.
Вместе с тем в круг решаемых местными органами вопросов Конституция Республики Марий Эл допускает включение отдельных государственных полномочий (ст. 101), что является объяснимым с точки зрения защиты интересов государства (осуществление воинского учета) или необходимости приближения государственной функции к гражданам (запись актов гражданского состояния). Конституционная норма предусматривает гарантии, защищающие органы местного самоуправления от непосильного бремени делегированных государственных полномочий. Во-первых, каждое полномочие может быть передано местным органам только специальным законом, во-вторых, оно должно быть обеспечено необходимыми материальными и финансовыми средствами.
Ряд норм Конституции Республики Марий Эл, как уже отмечалось выше, отличается лаконичностью, поскольку они имеют в своей основе аналоги в Конституции Российской Федерации, поэтому полное их дублирование не является необходимым. Нельзя не упомянуть в связи с этим статью 4 Основного закона Марий Эл, которая установила, что Конституция Республики Марий Эл имеет высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории республики лишь вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения России и ее субъектов.
Полагаем уместным отсутствие некоторых федеральных конституционных норм в нашей Конституции. Однако подчеркнем, что ключевые нормы, составляющие основу прав и свобод граждан,
25
Конституция Республики Марий Эл: теоретические и исторические аспекты
обязанностей государства, нашли в тексте Конституции Республики Марий Эл прямое закрепление. Нельзя в связи с этим не привести несколько статей, налагающих обязанности на органы местного самоуправления и их должностных лиц. Так, статья 33 Конституции Марий Эл обязывает органы местного самоуправления предоставлять мотивированные ответы на обращения граждан; статья 40 - создавать условия для осуществления права граждан на жилище; статья 24 - обеспечивать каждому возможность ознакомления с документами, затрагивающими его права и свободы и др.
Конституционный институт доступа к информации приобретает на муниципальном уровне особую актуальность, поскольку органы местного самоуправления наиболее приближены к населению, их деятельность связана с удовлетворением интересов граждан муниципального образования [5, с. 10].
Неправомерные решения и действия (бездействия) органов местного самоуправления могут быть обжалованы в судебном порядке (ст. 46). Судебная защита в сфере местного самоуправления, по мнению Д. С. Михеева, является одним из механизмов реализации ключевого принципа - гласности местного самоуправления [6, с. 17].
Краткий анализ конституционных норм, регулирующих местное самоуправление, показывает, что Конституция Республики Марий Эл определила
правовые основы построения и функционирования муниципальной власти на ее территории, впервые закрепила иную сущность местного самоуправления.
Литература
1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года // Российская газета. 1993. 25 дек.
2. Конституция Республики Марий Эл от 24 июня 1995 года // Марийская правда. 1995. 7 июля.
3. Закон Республики Марий Эл от 4 марта 2005 года № 3-З «О регулировании отдельных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления в Республике Марий Эл» // Собрание законодательства Республики Марий Эл. 2005. № 4.
4. Михеев Д. С. Взаимодействие граждан с муниципальными органами как механизм осуществления принципа гласности местного самоуправления // Российская юстиция. 2012. № 7.
5. Михеев Д. С. Доступ граждан к информации как способ реализации принципа гласности местного самоуправления // Российская юстиция. 2014. № 1.
6. Михеев Д. С. Проявление принципа гласности местного самоуправления в судебных решениях // Юридический мир. 2014. № 1.
7. Михеева Т. Н. Конституционные ориентиры местного самоуправления // Марийский юридический вестник. 2014. № 11.
8. Михеева Т. Н. Особенности современного института местного самоуправления в Российской Федерации // Евразийский юридический журнал. 2012. № 2.
T. N. Mikheeva
CONSTITUTIONAL BASIS OF THE LOCAL SEL-FGOVERNMENT IN THE REPUBLIC OF MARI EL
In 1995 the Constitution of Mari El created legal basis for the development of local self-government. In the article analysis of the constitutional provisions was carried out which has introduced the status of municipal government, their influence on further legislation and practice of local self-government was marked.
Key words: constitution, local self-government, law, citizens, population, municipal formation.
MIKHEEVA Tatiana Nikolaevna - Doctor of Law, Professor of the Department of Constitutional and Administrative Law, Dean of the Faculty of Law of The Mari State University, Honored Lawyer of the Russian Federation, Yoshkar-Ola. E-mail: TNMiheeva@marsu.ru
26
Марийский юридический вестник • № 3(14)/2015
Михеев Д. С.
УДК 342.55
ГЛАСНОСТЬ В МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ КАК КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ КАТЕГОРИЯ
Михеев Денис Степанович,
кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и административного права Марийского государственного университета, г. Йошкар-Ола. E-mail:Mikheev_DS@mail.ru
В статье анализируются нормы Конституции Российской Федерации и Конституции Республики Марий Эл с позиций закрепления принципа гласности местного самоуправления. Наличие гласности в организации местного самоуправления способствует активности граждан в решении местных вопросов и укрепляет их взаимодействие с органами местного самоуправления.
Ключевые слова: гласность, местное самоуправление, граждане, органы местного самоуправления.
Гласность, будучи ключевым принципом организации местного самоуправления, нашла соответствующее закрепление в нормативных правовых актах всех уровней - федеральных, региональных, муниципальных. В этом ряду центральное место принадлежит Конституции Российской Федерации, которая достаточно полно урегулировала как институт местного самоуправления, так и сопровождающие его принципы. И. А. Алебастрова считает, что наличие принципов в конституциях очень полезно, поскольку в последующем законодатели при разработке законов могут ориентироваться на них [3, с. 15].
Если говорить о Конституции России 1993 года, то следует заметить, что принцип гласности в ней прямого закрепления не получил, хотя предшествующая ей Конституция 1977 года содержала несколько статей, регулирующих гласность либо сопутствующие ей элементы. Например, статья 9 закрепила широкое участие граждан в управлении делами государства и общества, расширение гласности, постоянный учет общественного мнения. Статья 94 предусматривала, что деятельность Советов народных депутатов строится на основе гласности, регулярной отчетности исполнительных и распорядительных органов Советов перед населением, широкого привлечения граждан к участию в их работе, систематического информирования этими органами населения о своей работе и принятых решениях. В продолжение последней нормы исполкомы Советов статьей 149 Конституции обязывались не реже одного раза в год отчитываться на собраниях трудовых коллективов и по месту жительства граждан [1]. Но наличие данных норм еще не являлось свидетельством воплощения гласности в практической деятельности, скорее наоборот - конституционные положения чаще всего оставались декларациями.
Статья подготовлена в рамках научного проекта № 15-33-01364 Российского гуманитарного научного фонда.
Конституция Российской Федерации 1993 в этой части имеет принципиальные отличия от своих предшественниц, поскольку в числе основ конституционного строя закрепила местное самоуправление. В ней содержатся и различные элементы принципа гласности, к которым относятся:
- открытость и публичность деятельности органов местного самоуправления;
- доступ населения к информации о деятельности органов местного самоуправления;
- отчеты и ответственность органов местного самоуправления;
- общественный контроль со стороны населения за деятельностью органов местного самоуправления;
- выявление и учет мнения населения при принятии решений органами местного самоуправления;
- возможность населения влиять на выработку решений органов местного самоуправления.
В этой связи необходимо отметить часть 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации, устанавливающую, что народ осуществляет свою власть непосредственно, через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В статье четко просматриваются два субъекта местного самоуправления, без которых институт местной власти становится несостоятельным. Первым субъектом выступает народ, а вторым - органы местного самоуправления. Также из статьи вытекают две формы осуществления местного самоуправления: непосредственное волеизъявление граждан и форма представительной демократии. Анализ статьи показывает, что осуществление местного самоуправления в обеих формах становится возможным лишь при соблюдении необходимого условия, каковым является взаимодействие населения, граждан с органами местного самоуправления. Очевидность подобного взаимодействия, как отмечается учеными, заключается в том, что муниципальная власть, в отличие от государственной, наибо-
Марийский юридический вестник • № 3(14)/2015
27
