CC BY
111
М.В. Вениаминова*
КОНСТИТУЦИОННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНСТИТУТА ГРАЖДАНСТВА В ИСПАНИИ
Вопросы гражданства традиционно регулируются в Испании на конституционном уровне. Все конституции, в том числе и не вступившие в силу, содержали положения о гражданстве (ст. 5 Конституции 1812 г., ст. 1 Конституции 1837 г, ст. 1 Конституции 1845 г., ст. 2 Конституции 1856 г., ст. 1 Конституции 1869 г., ст. 1 Конституции 1876 г., ст. 23 Конституции 1931 г.) \ Многие из этих конституций открывались статьями о гражданстве, тем самым подчеркивалась важность и значимость данного института.
С 1812 г. во всех учредительных актах закреплялись необходимые требования для признания лица испанцем и условия натурализации. До 1869 г. на конституционном уровне регулировались также основания утраты гражданства. Авторы Конституции 1978 г., действующей в настоящее время, отказались от детальной регламентации вопросов гражданства, закрепив лишь основные принципы в данной сфере. Это объяснялось необходимостью обеспечения законодателю большей свободы в регулировании данных вопросов, на которые постоянно оказывает воздействие изменение подходов в международном 2
частном праве .
В Испании, как и в ряде других государств, применительно к гражданству используются два термина3. Термин «nacionalidad» применяется для обозначения правовой связи между лицом и государством, т.е. государственной принадлежности соответствующего лица.
'Аспирантка Института государства и права РАН.
1 Тексты конституций цит. по: Constituciónes Españolas 1812-1978 // URL: http://www.congreso.es/portal/page/portal/Congreso/Congreso/
Hist_Noimas/ConstEsp1812_1978 (дата обращения: 11.11.2014). Русский перевод конституций см.: Алексеева Т.А. История испанской конституции. М., 2011.
2 См.: Alzaga Villamil O. Comentario sistemático a la Constitución española de 1978. Madrid, 1978. P. 161.
3 О трактовке терминов, применяемых в европейских странах для обозначения гражданства, см.: URL: http://eudo-citizenship.eu/databases/citizenship-glossary/terminology (дата обращения: 09.09.2014).
158
Труды Института государства и права Российской академии наук № 6/2014
Термин «ciudadanía» трактуется как принадлежность к политическому сообществу, предполагающая пользование политическими правами. Соответственно существуют и два понятия для обозначения гражданина: «el nacional»4 и «ciudadano». Человек, являющийся el nacional, тогда становится «ciudadano», если он в полном объеме обладает гражданскими и политическими правами5. Термины «nacionalidad» и «ciudadanía» использовались в Конституции 1812 г., однако впоследствии в конституциях в основном употреблялся термин «nacionalidad»6.
Исторически первой испанской конституцией была Конституция 1808 г. (Байонская)7, но она не носила национальный характер, поскольку была октроирована Жозефом Наполеоном. Вопросы гражданства регламентировались в ней опосредованно: в качестве необходимого условия для занятия гражданских или церковных должностей требовалось либо родиться, либо натурализоваться в Испании (ст. 141).
Политическая конституция испанской монархии от 18 марта 1812 г. (Кадисская), одобренная в период борьбы за независимость (1808-1814 гг.), считается первым учредительным актом страны. В Испании признается, что на работу Кортесов оказывали влияние как сугубо испанские традиции, так и французские идеи либерализма и демократии, нашедшие отражение в принципах национального суверенитета и разделения властей8. Несмотря на то что Конституция дей-
9
ствовала в течение непродолжительного срока , она оказывала непосредственное воздействие на национальную политическую жизнь вплоть до 1868 г. и опосредованно - во все периоды либерального правления.
Вопросы, связанные с гражданством, регламентировались в первых двух разделах учредительного акта: «Об испанской Нации и ис-
4 В испанских конституциях применительно к государственной принадлежности используется также термин « el español» - испанец.
5 См.: Fernández Vega J., Mariscal de Gante y Mirón J. Diccionario de la Constitución. Barcelona, 1983. P. 249.
6 Термин « ciudadanía» использовался в ч. 2 ст. 24 Конституции 1931 г.
7 Традиционно испанские конституции называются по месту их принятия.
8 URL: http://www.congreso.es/portal/page/portal/Congreso/ Congreso/ Hist_Normas/ConstEsp 1812_1978/Const1812 (дата обращения: 11.11.2014).
9 Она была отменена в 1814 г., но впоследствии несколько раз вводилась в действие - в 1820 г. и в 1836 г.
панцах» и «О территории Испании, ее религии и правительстве и испанских гражданах». В первом разделе (гл. 2 «Об испанцах») определялось, кого можно считать испанцами с точки зрения государственной принадлежности. Таковыми признавались все свободные, рожденные и проживающие на территории Испании лица и их дети; иностранцы, получившие от Кортесов грамоту о натурализации; те, кто, не имея такой грамоты, в течение 10 лет проживал на законном основании в населенном пункте монархии; невольники, получившие свободу в Испании (ст. 5).
Во втором разделе регламентировались вопросы, связанные с испанским гражданством как условием приобретения гражданских и политических прав. В соответствии со ст. 23 только лица, обладавшие правами испанского гражданина, могли занимать муниципальные
должности и избирать на эти должности в установленных законом
10
случаях .
Обладать правами испанского гражданина могли как испанцы, которые по отцовской и материнской линии ведут свое происхождение из испанских владений в северном и южном полушариях и являются жителями какого-либо населенного пункта в этих владениях (ст. 18), так и иностранцы. В Конституции выделялось несколько групп иностранцев, правомочных приобрести соответствующие права. В первую группу входили лица, получившие специальных грамоты Кортесов о гражданстве (ст. 19). Для получения соответствующей грамоты иностранец должен был вступить в брак с испанкой, привнести в Испанию какое-либо открытие или сосредоточить в ней какое-либо значимое производство, приобрести в стране недвижимое имущество, подлежащее прямому налогообложению, открыть торговлю, вложив собственные и, по мнению Кортесов, значительные средства, либо оказать особые услуги во благо государства или его защиты (ст. 20).
Вторую группу составляли законнорожденные дети проживавших в Испании иностранцев, если эти дети, родившись в испанских владениях, никогда их не покидали без разрешения Правительства и по достижении 21 года поселились в одном из населенных пунктов,
10 Разграничение активного и пассивного гражданство является также одним из проявлений французского влияния. О регулировании вопросов гражданства в Конституции Франции 1791 г. см.: Токарева Т.С. Становление и развитие института гражданства во Франции: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2013. С. 26-28. 160
занимаясь какой-либо полезной деятельностью, ремеслом или производством (ст. 21).
К третьей группе относились испанцы, которые по какой-либо линии родства происходили из Африки или считались выходцами из нее. Этим лицам Кортесы предоставляли грамоты о гражданстве в том случае, если они оказывали особые услуги родине или отличались талантом, усердием при условии, что они родились в законном браке у добродетельного отца, состояли в браке с добродетельной женщиной, проживали в испанских владениях, занимаясь какой-либо полезной профессией, ремеслом или производством, вложив в это собственные средства (ст. 22).
В Конституции предусматривались основания для утраты (ст. 24) или приостановления (ст. 25) прав испанского гражданина, причем перечень этих оснований являлся исчерпывающим (ст. 26). Статус гражданина утрачивался в случае натурализации в иностранном государстве; принятия на службу Правительству другой страны; вынесения приговора суда, предусматривающего позорное наказание, если лицо не было реабилитировано; проживания в течение пяти лет подряд за пределами испанской территории при отсутствии поручения или разрешения Правительства.
Осуществление прав испанского гражданина приостанавливалось в следующих случаях: судебный запрет в связи с физической или психической недееспособностью; статус банкрота или должника публичной казны; статус домашней прислуги; отсутствие занятости, службы или недостойный образ жизни; преследование в уголовном порядке (п. 1-5 ст. 25). С 1830 г. необходимо было уметь читать и писать, чтобы вновь осуществлять права испанского гражданина (п. 6 ст. 25).
Конституция 1837 г., принятая в период первой «карлистской войны» за испанский престол (1834-1840 гг.), явилась результатом компромисса между двумя группами либералов в Кортесах - прогрессистами и умеренными. Она не только основывалась на принципах Кадисской конституции, но и впервые в истории страны провозглашала систематизированный перечень прав человека (разд. I «Об испанцах»).
Вместе с тем вопросам гражданства в этой Конституции посвящалась только одна статья, хотя она и открывала основной текст учредительного акта. Можно отметить содержательные различия в регулировании данных вопросов по сравнению с Конституцией 1812 г. В но-
вом учредительном акте приобретение гражданства по рождению осуществлялось на основании принципа не только права почвы, но и права крови: испанцами признавались рожденные в испанских владениях, а также дети отца или матери - испанцев, даже если они родились за пределами страны (п. 1 и 2 ч. 1 ст. 1). Следует отметить, что гражданство могло передаваться и по отцовской, и по материнской линии.
Согласно Конституции 1834 г. иностранцы считались испанцами, если получали грамоту о натурализации или статус жителя одного из населенных пунктов монархии (п. 3-4 ч. 1 ст. 1). В последнем случае в отличие от Кадисской конституции ценз оседлости не предусматривался.
Кроме того, был сокращен перечень оснований для утраты статуса испанца, а приостановление такого статуса вообще не предусматривалось. Устанавливалось, что статус испанца утрачивается только в связи с получением гражданства иностранного государства или поступлением на службу Правительству другой страны без разрешения Короля (ч. 2 ст. 1).
Четыре принятых впоследствии учредительных акта воспроизводили положения Конституции 1834 г. о гражданстве либо полностью (ст. 2 Конституции 1856 г., ст. 1 Конституции 1876 г.), либо с отдельными дополнениями (ст. 1 Конституции 1845 г., ст. 1 Конституции 1869 г.
)11. В
соответствии с Конституцией 1845 г. права и обязанности иностранцев, признаваемых испанцами в связи с получением грамоты о натурализации или статуса жителя, должны были регламентироваться законом (ч. 3 ст. 1). В Конституции 1869 г. отсутствовали специальные положения об утрате гражданства, однако содержалось общее положение о законодательном порядке регламентации приобретения, сохранения или утраты статуса испанца (ч. 2 ст. 1). Определенные различия имелись и в наименовании тех разделов, где содержались положения о гражданстве: «Об испанцах» в Конституции 1845 г., «О нации и испанцах» в Конституции 1856 г., «Об испанцах и их правах» в конституциях 1869 г. и 1876 г.
Новым этапом в конституционном регулировании вопросов гражданства явилось принятие Конституции 1931 г., оформившей со-
11 В конституциях 1869 г. и 1873 г. в первом пункте части первой соответствующей статьи, регламентирующем приобретение гражданства по рождению в силу принципа права почвы, словосочетание «во владениях Испании» было заменено на словосочетание «на испанской территории». 162
здание республики12. В данном учредительном акте, базировавшемся на принципах демократии, регионализма, светской государственности и социальной экономики, закреплялись социально-экономические права и система гарантий прав человека, включавшая учреждение Суда конституционных гарантий.
В Конституции содержался специальный раздел (разд. II) «Гражданство», который состоял из двух статей. В ст. 23 определялись условия, необходимые для признания лиц испанцами, в ст. 24 - основания утраты испанского гражданства. Конституционные положения подтверждали тезис о том, что правовое регулирование отношений гражданства в период Второй Республики было ориентировано на сохранение связей с испанцами, проживавшими за рубежом, в том числе и посредством предоставления им возможности сохранения гражданства по происхождению, на увеличение испанского населения и укрепление идеи «сообщества испанских наций»13.
В этом учредительном акте сохранялась преемственность в отношении приобретении гражданства по рождению, но конкретизировались подходы в отношении приобретения гражданства в соответствии с принципом права почвы. Теперь гражданами считались родившиеся в Испании лица, чьи родители неизвестны (п. 3 ч. 1 ст. 23). В свою очередь лица, родившиеся на испанской территории у родителей-иностранцев, признавались испанцами, если они выбрали испанское гражданство в порядке, предписанном законами (п. 2 ч. 1 ст. 23), т.е. они приобретали гражданство в порядке оптации.
Сохранив общий порядок приобретения иностранцами гражданства на основании грамот о натурализации или проживания в стране, Конституция предусматривала особый порядок для иностранок, вступающих в брак с испанцами, и лиц испанского происхождения. Иностранка могла сохранить свое гражданство или приобрести гражданство мужа; порядок выбора гражданства определялся законами в соответствии с международными договорами (ч. 2 ст. 23). Согласно Конституции на законодательном уровне должна была быть предусмотре-
12 За исключением непродолжительного периода Первой Республики (1873-1874 гг.) Испания являлась монархией. Вторая Испанская Республика была провозглашена 14 апреля 1931 г.
13 См.: Rubio Marin R. Spain // Acquisition and Loss of Nationality : Policies and Trends in 15 European States : Country Analyses. Vol. 2 / Ed. by Baubock, R., E. Ers-b0ll, K. Groenendijk, and H. Waldrauch. 2006. Amsterdam, P. 484.
на процедура, облегчающая приобретение гражданства лицами испанского происхождения, проживающими за границей (ч. 3 ст. 23).
Конституция 1931 г. наряду с корректировкой существующих вводила новые основания для утраты гражданства. Теперь лицо утрачивало гражданство в связи с поступлением на службу иностранного государства только в определенных случаях: при поступлении на военную службу и в связи с принятием на гражданскую службу, предполагающую осуществление властных полномочий или юрисдикции (п. 1 ч. 1 ст. 24). Одна из новелл Конституции - утрата гражданства в связи с добровольной натурализацией в иностранном государстве (п. 2 ч. 1 ст. 24). Таким образом, лица, приобретавшие иностранное гражданство автоматически, сохраняли свое гражданство.
Предусматривался также особый порядок урегулирования вопросов, связанных с приобретением и утратой гражданства, в отношениях с определенными странами. Уроженцы Португалии, испанских стран Америки, включая Бразилию, приобретали гражданство Испании без утраты гражданства по происхождению на основании принципа взаимности в соответствии с предусмотренными законом условиями и порядком, если они ходатайствовали об этом (ч. 2 ст. 24). В свою очередь граждане Испании могли натурализоваться в этих странах без утраты гражданства по рождению, если это не запрещено законами соответствующего государства, даже если в этой стране не признавался принцип взаимности (ч. 3 ст. 24). Таким образом, в Конституции был сделан акцент на идее исторической общности испанских стран. В учредительный акт впервые были включены положения, регулирующие вопросы двойного гражданства.
Конституция 1931 г., считающаяся одной из самых прогрессив-
~ 14
ных в европейской истории , оказала существенное влияние на современное регулирование института гражданства в Испании, хотя она действовала недолго15.
В период диктатуры Ф. Франко в Испании не было конституции как единого документа, вопросы конституционного уровня регламен-
14 См.: Терещенко Н.Ю. Испания. Вводная статья // Конституции государств Европы. В 3 т. Т. 2. М., 2001. С. 37.
15 В результате фашистского мятежа в 1939 г. к власти пришел генерал Ф. Франко. Однако, как отмечается в литературе, уже с 1936 г. Конституция продолжала действовать только на отдельных территориях, контролируемых республиканцами. См.: Алексеева Т.А. Указ. соч. С. 73.
тировались основными законами , принимаемыми главой государства и отменяемыми и изменяемыми с согласия Кортесов и в соответствии с результатами референдума. В одном из этих законов (Хартия испанцев 1945 г.17) затрагивались вопросы гражданства. В соответствии с ним ни один испанец не мог «быть лишен своего подданства, за исключением случаев измены, определяемой согласно уголовным законам, а также вступления на военную службу или занятия официального поста в иностранном государстве вопреки прямому запрещению Главы Государства» (ст. 20).
Следует отметить, что в результате гражданской войны и диктатуры Ф. Франко более 1 млн человек были вынуждены эмигрировать из страны, в основном во Францию и страны Латинской Америки.
Принятие Конституции 1978 г., ознаменовавшее кардинальное изменение политического режима и формы государства, явилось результатом достижения согласия между различными политическими силами страны. В этом учредительном акте отношения гражданства регулируются в одной статье гл. 1 «Об испанцах и иностранцах» разд. I «Об основных правах и обязанностях». Столь лаконичная регламентация вопросов гражданства на конституционном уровне объясняется в испанской литературе рядом причин, в том числе высокими темпами эмиграции и множеством международных договоров, заключенных в данной сфере18.
Согласно Конституции испанское гражданство приобретается, сохраняется и утрачивается в соответствии с законом (ч. 1 ст. 11). В процессе разработки учредительного акта поднимался вопрос о возможности регулирования этих вопросов на конституционном уровне, однако Конституционная комиссия пришла к заключению, что это от-
16 В их число входили Хартия труда 1938 г., Закон о создании Кортесов 1942 г., Хартия испанцев 1945 г., Закон о национальном референдуме 1945 г., Закон о наследовании поста главы государства 1947 г., Закон о принципах национального движения 1958 г. и Органический закон 1967 г.
17 Текст Закона об утверждении «Хартии испанцев» cм.: Конституции буржуазных государств Европы. М., 1957. С. 514-519.
18 См.: De Esteban J., López Guerra L. El régimen constitucional español. T. I. Barcelona, 1980. P. 137.
носится к сфере гражданского законодательства (отношения гражданства регулируются в Испании в Гражданском кодексе)19.
В проекте конституции первоначально предусматривалось, что приобретение, сохранение и утрата гражданства должны регулироваться в соответствии с положениями гражданского права. Однако комиссия Сената предложила редакцию ч. 1 ст. 11 (действующую в настоящее время), указав, что в конституции должен указываться лишь уровень соответствующего регулирования (законодательный), а
не предопределяться его юридическая природа - публичная или част-
20
ная .
В соответствии с Конституцией ни один испанец по рождению не может быть лишен своего гражданства (ч. 2 ст. 11). В данном положении прослеживается преемственность со ст. 20 Хартии испанцев 1945 г., однако круг субъектов, на которых распространяется действие данной статьи, ограничен (это не касается натурализованных граждан). Кроме того, в отличие от Хартии не предусматривается каких-либо изъятий из этого правила. Как отмечается в «Комментариях к Конституции», учредительный акт не препятствует утрате гражданства в добровольном порядке или в связи с воссоединением семей21.
Согласно ч. 3 ст. 11 Конституции государство может заключить
22
договоры о двойном гражданстве с иберо-американскими странами или же со странами, имевшими или имеющими особую связь с Испанией; в этих странах испанцы могут натурализоваться без потери испанского гражданства, даже если соответствующие страны не признают за своими гражданами такого права на взаимной основе. Впервые данный принцип был закреплен в Конституции 1931 г., однако авторы Конституции 1978 г. внесли в него определенные коррективы.
Вместо предусмотренного в Конституции 1931 г. словосочетания «страны испанской Америки» была предложена формулировка «ибе-
19 См.: Constitución española. Sinopsis artículo 11 // URL: www. congreso. es/consti/constitucion/ indice/sinopsis/ sinopsis_pr.j sp?art= 11&tipo=2 (дата обращения: 14.10 2014).
20 См.: Comentarios a la Constitución. Madrid, 1980. P. 147-148.
21 Ibid. P. 151.
22 Следует отметить, что к моменту принятия Конституции 1978 г. Испания заключила соответствующие договоры с Чили (1958 г.), Перу (1959 г.), Парагваем (1959 г.), Никарагуа (1961 г.), Гватемалой (1961 г.), Боливией (1961 г.), Эквадором (1964 г.), Коста-Рикой (1964 г.), Гондурасом (1966 г.), Доминиканской Республикой (1968 г.), Аргентиной (1969 г.).
ро-американские страны». Она отражала концепцию Иберии (Испания и Португалия) и распространялась не только на испаноязычные государства Латинской Америки, но и на Бразилию. Предусматривалась также возможность заключения договоров о двойном гражданстве с другими странами, имевшими или имеющими особую связь с Испанией. По мнению испанских авторов, в силу этого двойное гражданство перестает быть привилегией, предоставляемой только представителям исторического и культурного сообщества23, поскольку соответствующие договоры могут заключаться и со странами Западной Европы24.
Исследование исторической эволюции конституционных положений позволяет сделать вывод о преемственности в правовом регулировании вопросов гражданства. Названия глав, регламентирующих соответствующие отношения, показывают, какие приоритеты были ключевыми для государства в данной сфере на определенном этапе исторического развития. Являясь государством эмиграции, Испания традиционно отдавала предпочтение принципу права крови, хотя всегда предусматривала возможность приобретения гражданства по рождению в силу принципа права почвы. Как государство-метрополия она сохраняет особые связи со своими бывшими колониями, что находит отражение в заключении договоров о двойном гражданстве.
23 См.: Comentarios a la Constitución. P. 154.
24 De Esteban J., López Guerra L. Op. cit. P. 138.
