CC BY
119
3'2014
Пробелы в российском законодательстве
1.4. КОНСТИТУЦИОННОПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ И ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ МЕЖДУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИЕЙ И СУБЪЕКТАМИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ
Ларькина Анна Петровна, канд. юрид. наук. Должность: заведующая кафедрой. Место работы: Российский университет кооперации. Филиал: Саранский кооперативный институт. Подразделение: кафедра административного и финансового права. E-mail: [email protected]
Пяткина Татьяна Юрьевна. Должность: старший преподаватель. Место работы: Российский университет кооперации. Филиал: Саранский кооперативный институт. Подразделение: кафедра государственно-правовых дисциплин. E-mail: [email protected]
Аннотация: В статье анализируются положения действующей российской Конституции по вопросам разграничения полномочий и предметов ведения в сфере государственной службы. Основываясь на положениях федеральной Конституции, автор делает вывод о целесообразности законодательного закрепления за субъектами Российской Федерации права осуществлять правовое регулирование в сфере государственной гражданской службы.
Ключевые слова и фразы: конституционные основы; исключительные полномочия Российской Федерации; совместные полномочия Российской Федерации и субъектов Федерации; государственная гражданская служба субъектов Федерации.
THE CONSTITUTIONAL-LAW FOUNDATIONS FOR BOUNDARY DELIMITATIONS OF ENFORCEMENT POWERS AND TERMS OF REFERENCE BETWEEN THE RUSSIAN FEDERATION AND ITS ENTITIES IN THE STATE CIVIL SERVICE SPHERE
Larkina Anna Petrovna, PhD at law. Position: Head of chair. Place of employment: Russian university of cooperation. Branch: Saransk cooperative institute. Department: Administrative and Financial Law chair. E-mail: [email protected] Pyatkina Tatiana Yurievna. Position: Senior Lecturer. Place of employment: Russian university of cooperation. Branch: Saransk cooperative institute. Department: State and legal disciplines chair. E-mail: [email protected] Annotation: In the article the functioning undertakings of the Russian Federation Constitution, concerning boundary delimitations of enforcement powers and terms of reference in the state service sphere are examined. Based on the Russian Federation Constitutions undertakings, the author draws a conclusion of the legislative reasonability to authorize Russian Federation entities for regulating in the sphere of state and civil service.
Keywords: constitutional foundations, exceptional powers of Russian Federation, participatory powers of Russian Federation and its entities, State civil service of Russian Federation and its entities.
Вопрос о разграничении полномочий по правовому регулированию государственной гражданской службы является достаточно актуальным для современной России. Процесс формирования данного вида государственной службы нельзя признать завершенным, его становление продолжается.
Из трех видов государственной службы, установленных законодателем, только гражданская служба имеет два уровня. Практика показывает, что по мере общественного развития усиливается необходимость дальнейшего совершенствования не только федерального, но и регионального законодательства о государственной службе. В условиях же отсутствия четкого разграничения полномочий в сфере служебных отношений между Российской Федерации и субъектами Федерации, все более усложняется ситуация по эффективному функционированию данного вида государственной службы.
Необходимо признать, что положения действующей российской Конституции не позволяют однозначно определить, в чьем ведении находятся вопросы правового регулирования региональной гражданской службы [1]. Тем более что государственная гражданская служба вообще не упоминается в ней в силу того, что на момент ее принятия не было деления государственной службы на виды (гражданскую, военную и правоохранительную).
В от. 11 Конституции РФ лишь указывается, что предметы ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации определяются Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. При этом перечень предметов ведения Российской Федерации закреплен в от. 71 и он является исчерпывающим. В свою очередь предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации установлены в от. 72 Конституции. Далее, в от. 73 законодатель уточняет, что по вопросам, не вошедшим в данные перечни, субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти.
В от. 71 Конституции определен перечень вопросов ведения самой Российской Федерации, так называемые исключительные полномочия. В п. «т» данной статьи указывается лишь федеральная государственная служба. Содержание от. 72 также свидетельствует о том, что правовое регулирование государственной службы субъектов Российской Федерации законодателем не включено в перечень предметов совместного ведения. Соответственно, руководствуясь положениями от. 73, с уверенностью можно предположить, что этот вопрос должен находиться в ведении субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения субъекты Российской Федерации наделены правом на собственное законотворчество, что прямо закреплено в от. 76 (п. 2). Таким образом, можно считать, что субъекты Российской Федерации не лишены права на собственное законодательство в сфере региональной гражданской службы. Тем более, что действовавший ранее Федеральный закон от 31 июля 1995 г. №119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» содержал нормы подтверждающие отнесение государственной службы субъектов Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации. В п. 1 от. 2 указанного Закона в систему законодательства Российской Федерации о государственной службе, наряду с Конституцией РФ, федеральными законами, иными нормативными пра-
24
РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ В СФЕРЕ Ларькина А.П.
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ Пяткина Т.Ю.
вовыми актами Российской Федерации были включены конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Реализуя положения, содержащиеся в Конституции РФ и Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» практически во всех субъектах были изданы свои законы о государственной службе. Принятое в процессе административной реформы законодательство существенно ограничило субъекты Российской Федерации в правотворческой деятельности, в том числе и по вопросам государственной службы.
В настоящее время в юридической литературе достаточно активно обсуждается состояние правового регулирования государственной службы субъектов Федерации, точнее, их гражданской службы. При этом значительная часть авторов признает правомерность осуществления правотворческой деятельности субъектами Федерации в соответствии с положениями действующей Конституции РФ, и как нам представляется, не безосновательно.
В целях обоснования отнесения государственной службы субъектов Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации в качестве конституционных основ в юридической литературе предлагается использовать в частности пункты «к», «л» и «н» ч. 1 от. 72. В них, как известно, закреплено совместное регулирование административного, трудового и других отраслей права, решение кадровых вопросов судебных и правоохранительных органов, установление общих принципов организации системы органов государственной власти [2, с. 36].
Из выше приведенных конституционных положений от. 72 Конституции РФ представляют интерес лишь трудовое и административное право, в рамках которых действительно возможно совместное осуществление законотворческой деятельности в сфере государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.
Нет сомнений в том, что, у трудового права имеются точки соприкосновения с государственной гражданской службой, в частности по вопросам ее организации. Подтверждением тому является от. 73 Федерального Закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [3]. В ней законодателем установлено, что нормы трудового права применяются к отношениям, связанным с организацией и прохождением государственной гражданской службы, если иное не установлено законодательством о государственной гражданской службе.
Действительно, содержание приведенной статьи подтверждает возможность применения норм трудового права в сфере государственно-служебных отношений. Но их применение при этом больше является исключением, нежели правилом. Потому как законодатель посчитал необходимым уточнить, что нормы трудового права применяются к отношениям, связанным с организацией и прохождением гражданской службы, если нет соответствующих установлений в служебном законодательстве. В целом создается впечатление, что в данном случае речь идет лишь о временном применении норм трудового права, до принятия соответствующих положений в законодательстве о гражданской службе.
Кстати, различие природы норм трудового законодательства и законодательства о гражданской службе отмечается и в юридической литературе. Более того,
это признают даже сторонники позиции, рассматривающие отношения, возникающие в процессе прохождения государственной службы, как трудовые [4].
У административного права, включенного в п. «к» от. 72 Конституции РФ в перечень совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации шансов все же больше, чем у трудового права. Дело в том, что государственная служба является составной частью предмета административного права [5, с. 19]. Именно в рамках данной отрасли права гражданские служащие рассматриваются как субъекты административных правоотношений. Основная часть нормативных правовых актов, регулирующих организацию и функционирование государственной службы (всех ее видов) являются источниками административного права.
Обратимся к одному из таких источников. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»[6] содержит положения, которые напрямую касаются интересующей нас проблемы. В частности п. 4 от. 2 указанного Закона устанавливает новый порядок разграничения предметов ведения и полномочий в сфере государственной гражданской службы. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации отнесено к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, к ведению же субъекта Российской Федерации отнесена организация гражданской службы субъекта Российской Федерации. Это своего рода перераспределение установленных Конституцией РФ предметов ведения, в сфере государственной службы.
Таким образом, правовое регулирование государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации законодатель отнес к совместным полномочиям Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, при этом полностью лишая субъекты Федерации права принимать собственные нормативные правовые акты по вопросам гражданской службы.
Итак, проведенный анализ норм действующей Конституции РФ свидетельствует о том, что в ней не содержится прямого запрета для субъектов Российской Федерации осуществлять правотворческую деятельность по вопросам организации и функционирования гражданской службы субъектов Российской Федерации. Статья 73 Конституции РФ наделяет субъекты Российской Федерации всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В рамках от. 76 (п. 4) Конституции РФ субъекты Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов, в том числе и по вопросам государственной гражданской службы. Исходя из перечисленных конституционных положений, представляется возможным и необходимым внести соответствующие изменения в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В частности, о наделении субъектов Российской Федерации правом осуществлять правовое регулирование в сфере государственной гражданской службы.
Список литературы:
1. Конституция Российской Федерации: [от
12.12.1993 г.: в ред. от 05.02.2014 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 15. Ст. 1691.
25
3'2014
Пробелы в российском законодательстве
2. Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» / Под ред. А.Ф. Ноздрачева. М., 2005. 576 с.
3. Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 31. Ст. 3215.
4. Гусев А. Российская государственная гражданская служба: проблемы правового регулирования. Екатеринбург: Изд-во УрГУ., 2005. 275 с.
5. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: учеб. М.: ИКД «Зерцало-М», 2003. 608 с.
6. Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 22. Ст. 2063.
7. Королева С.В. Правовые основы повышения престижа государственной гражданской службы // Пробелы в российском законодательстве. - 2013. - №5.
8. Трифонов В. А. Конституционно-правовые основы приема граждан на государственную службу в Российской Федерации // Пробелы в российском законодательстве. - 2012. - №3.
Literature list:
1. Constitution of the Russian Federation [12.12.1993; 05.02.2014] // Rossijskaya gazeta.1993. 25 December; Legislation Bulletin of the Russian Federation. 2014. № 15. p. 1691.
2. Comments to the Federal Law «Russian Federation State Civil Service» / Nozdraechev, M., 2005. 576 p.
3. Legislation Bulletin of the Russian Federation. 2004. № 31. p. 3215.
4. Gusev A. The Russian State Civil Service: law administration problems. Ekaterinburg: Ed. YpGY. 2005. 275 p.
5. Alehin A.P., Karmolizky A. A., Kozlov Y. M. Administrative Law of the Russian Federation: st. M: IKD «Zerkalo - M», 2003. 608 p.
6. Legislation Bulletin of the Russian Federation. 2003. № 22. p. 2063.
Рецензия
на статью «Конституционно-правовые основы разграничения полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в сфере государственной гражданской службы» кандидата юридических наук, доцента кафедры административного и финансового права Ларькиной Анны Петровны и старшего преподавателя кафедры государственно-правовых дисциплин Пяткиной Татьяны Юрьевны Саранского кооперативного института (филиала) Российского университета кооперации
В статье Ларькиной А.П., Пяткиной Т.Ю. проведен анализ положений действующей российской Конституции по вопросам разграничения полномочий и предметов ведения в сфере государственной службы. Основываясь на положениях Конституции РФ, авторы делают вывод о целесообразности законодательного закрепления за субъектами Российской Федерации права осуществлять правовое регулирование в сфере государственной гражданской службы. Актуальность данной статьи не вызывает сомнения, поскольку взятый в современной России курс на создание эффективной государственной гражданской службы не дает ожидаемых результатов.
Научная статья А.П. Ларькиной и Пяткиной Т.Ю. «Конституционно-правовые основы разграничения полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в сфере государственной гражданской службы» соответствует всем требованиям, предъявляемым к рабо-
там такого рода. Данная статья может быть рекомендована к опубликованию.
Рецензент
Зав. кафедрой правовых дисциплин ФГБОУ ВПО «МГУ им. Н.П. Огарёва» доктор юридических наук, профессор Т.В. Худойкина
26
