CC BY
336
ВЕСТНИК УДМУРТСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
УДК 342.51(470.51X045)
С.Л. Бехтерев
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ИСТОРИЧЕСКОЙ РЕТРОСПЕКТИВЕ:
НА МАТЕРИАЛАХ УДМУРТИИ*
Показана научно-практическая значимость изучения эволюции конституционно-правового статуса высшего должностного лица в России на всех уровнях государственного управления. Данный политико-правовой феномен анализируется в исторической ретроспективе 1990-х гг. на примере Удмуртии как государства в составе Российской Федерации.
Ключевые слова: конституционно-правовой статус, высшее должностное лицо, субъект Российской Федерации, Удмуртия.
Рассмотрение проблемы конституционно-правового статуса высшего должностного лица как главы государства принципиально важно для понимания переходного (транзитного) характера современной российской государственности и ее правовой системы. Он обусловлен, с одной стороны, исторической преемственностью отечественного командно-административного управленческого опыта XX в., а с другой - необходимостью учитывать новые тенденции и стандарты, определяемые движением мирового сообщества к демократической модели развития. Несмотря на значительную научно-практическую актуальность данная тема остается недостаточно разработанной в гуманитарных, в том числе юридических исследованиях. Поэтому целью настоящей статьи является правовой анализ формирования и наполнения реальным содержанием статуса высшего должностного лица республики как государства в составе России в исторической ретроспективе 1990-х гг., осуществляемый на примере Удмуртии.
В советской юридической практике, долгое время не знавшей принципа разделения властей, понятия «высшее должностное лицо» первоначально не существовало. Его полномочия отчасти исполнял глава высшего органа государственной власти, каковым, например, в Удмуртской АССР (позднее - Удмуртской Республике (УР)) являлся однопалатный Верховный Совет (ВС) [1; 2].
Демократизация системы советских государственных органов, определение статуса высших должностных лиц на всех уровнях управления - от союзного до автономно-республиканского и областного - происходили в рамках решений XIX Всесоюзной конференции КПСС (28 июня - 1 июля 1988 г.). В резолюции «О ходе реализации решений XXVII съезда КПСС и задачах по углублению перестройки» в качестве важнейшей предпосылки эффективного функционирования политической системы предлагалось учреждение поста Председателя ВС СССР, избираемого Верховным Советом тайным голосованием [3. С. 118, 138]. В результате конституционной реформы конца 1980-х - начала 1990-х гг. структура советских властных органов кардинально изменилась. Законом СССР от 1 декабря 1988 г. вводился пост Председателя ВС СССР как высшего должностного лица Советского государства, избиравшегося Съездом народных депутатов СССР из их числа [4]. В РСФСР Председатель ее ВС наделялся полномочиями высшего должностного лица России также Съездом народных депутатов на основании Закона РСФСР от 27 октября 1989 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» [5].
После внесения изменений и дополнений в Конституцию УАССР 1978 г. на основании Законов УАССР от 31 октября и 7 декабря 1989 г. в соответствии со ст. 101 гл. 11 Председатель ВС УАССР стал высшим должностным лицом автономной республики и начал представлять ее внутри страны и в международных отношениях. В отличие от союзной и российской ситуации он избирался ВС УАССР из числа народных депутатов ВС тайным голосованием сроком на пять лет и не более чем на два срока подряд; являлся подотчетным ВС УАССР и мог быть в любое время им отозван.
Полномочия Председателя ВС строились по аналогии с российским законодательством и носили закрытый характер. Согласно ст. 102 Конституции он осуществлял общее руководство подготов-
* Работа выполнена в рамках Программы фундаментальных исследований Президиума РАН «Традиции и инновации в истории и культуре», проект № 12-П-6-1009 «Социальная динамика российской периферии: традиции и инновации (XV-XX вв.)».
кой вопросов, подлежащих рассмотрению ВС УАССР; подписывал республиканские законы и другие акты, принятые ВС и его Президиумом; представлял ВС УАССР доклады о положении республики, кандидатуры для избрания на должности первого заместителя и заместителя Председателя ВС, персональный состав Комитета Конституционного надзора УАССР, кандидатуры для назначения или избрания на должности председателей Совета Министров (СМ), Комитета народного контроля, Верховного Суда, а также Главного государственного арбитра УАССР; вел переговоры и подписывал международные договоры УАССР. Председатель ВС УАССР издавал распоряжения и, кроме того, в соответствии со ст. 97 Конституции обладал правом законодательной инициативы в ВС УАССР. Важно также отметить, что отдельные функции высшего должностного лица Удмуртии по уполномочию Председателя ВС УАССР могли исполнять его первый заместитель и заместитель. Предусматривалось замещение ими Председателя ВС в случае его отсутствия или невозможности осуществления своих обязанностей (ст. 102 Конституции УАССР).
После формирования удмуртского парламента на основе обновленного законодательства 14 апреля 1990 г. на организационной сессии ВС состоялись выборы его Председателя. В бюллетень для тайного голосования были внесены кандидатуры Г.Н. Дмитриева, Председателя СМ УАССР, Ю.Н. Русских, заведующего отделом по вопросам работы Советов секретариата ВС УАССР, В.К. Ту-былова, директора Асановского совхоза-техникума и В.Ф. Шишкина, начальника цеха № 364 производственного объединения «Ижмаш». Первый секретарь Удмуртского обкома КПСС П.С. Грищенко хотя и стал народным депутатом, но своей кандидатуры не выдвинул. Поэтому, по оценкам И.В. Егорова и К. Мацузато, возможность осуществления горбачевской политики совмещения должностей партийного руководителя и высшего должностного лица региона в республике изначально была исключена [6. С. 289]. Новым руководителем Удмуртии стал В.К. Тубылов.
В дальнейшем конституционная реформа на союзном и российском уровнях приобрела более радикальный характер. Законами СССР от 14 марта 1990 г. [7] и РСФСР от 24 мая 1991 г. [8] вводились должности президентов. После поражения консервативной части руководства Советского Союза в ходе путча августа 1991 г. одним из его следствий стала активизация реформы исполнительной власти в Российской Федерации (РФ), включившей подготовку выборов глав исполнительной власти (президентов) в ряде республик в составе РСФСР. В связи с этим ВС РСФСР на основании п. 8 ст. 109 Конституции в порядке толкования ее гл. 13-1, 14, 15 и 16 до внесения соответствующих изменений в Основной закон закрепил вхождение главы исполнительной власти республики в составе РСФСР в единую систему исполнительной власти, возглавляемую Президентом. Одновременно руководитель республики был обязан выступать гарантом прав и свобод личности, соблюдения Конституции и законов РСФСР, Конституции и законов республики в составе России, защищать суверенитет, экономические и политические интересы РСФСР и республики в ее составе. При этом его компетенция устанавливалась республикой самостоятельно в рамках полномочий, закрепленных в гл.
15 и 16 Конституции РСФСР и в соответствующих статьях Конституции республики в ее составе, исходя из того, что глава исполнительной власти (президент) республики в составе РСФСР являлся высшим должностным лицом республики и возглавлял ее Правительство [9]. Статус региональных руководителей был подтвержден Законом РСФСР от 1 ноября 1991 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» [10].
10 октября 1991 г. 8-я сессия ВС УР приняла Закон «О реформе государственной власти и управления в Удмуртской Республике», приостановивший многие положения Конституции УАССР 1978 г. Уже тогда депутаты в принципе решили вопрос об утверждении президентской исполнительной структуры. Активными сторонниками президентской республики являлись в то время группы депутатов-удмуртов и «Демократическая Удмуртия». Важнейшее значение приобретал вопрос о разграничении функций между ветвями власти. 24 октября 1991 г. ВС УР принял постановление о необходимости до принятия Закона УР «О Президенте Удмуртской Республики» начать перераспределение полномочий между основными институтами власти, их органами и должностными лицами. Проекты Комиссии ВС УР по вопросам работы Советов народных депутатов, развитию управления и самоуправления, подготовленные в ноябре-декабре 1991 г., были направлены на расширение функций Президиума ВС УР. Проект Комиссии ВС УР по вопросам законодательства (январь 1992 г.) делил власть между Президиумом ВС и Малым Советом ВС, состоявшим из 45 освобожденных депутатов. Проект Комиссии по развитию экономики и планированию (декабрь 1991 г.) предлагал предоставить президентские полномочия Председателю СМ УР [11. С. 36-37].
В течение 1992-1993 гг. продолжались консультации по включению института президентства в систему органов государственной власти республики. Выступая в январе 1993 г. на сессии ВС УР, В.К. Тубылов доказывал необходимость введения поста Президента тем, что «в республике нет должностного лица, которое возглавило бы всю систему исполнительных органов и на основе принципа единоначалия, независимости, разделения властей обеспечило бы эффективное руководство исполнительной властью. Обладая правом издания указов и распоряжений, контроля за их исполнением, Президент имеет возможность оперативного реагирования на ситуацию в народном хозяйстве республики, принятия своевременных мер по ее стабилизации» [12]. В выступлениях Председателя ВС УР особо подчеркивалось, что «избрание Президента не становится дополнительным бременем для бюджета, так как не возникает никакой дополнительной ветви власти за исключением, возможно, небольшой группы советников и экспертов» (Там же). Лидер депутатской группы «Демократическая Удмуртия» В.Н. Скрынник заявил, что, не вводя президентство, Удмуртия отстанет от других республик в защите своего суверенитета, своих интересов [13].
11 ноября 1993 г. ВС УР принял Закон «О Президенте Удмуртской Республики», разработанный в соответствии с основными положениями проекта Конституции РФ. Это единодушное решение депутатского корпуса было достигнуто благодаря высокому уровню толерантности многонациональной региональной политической элиты. Однако феномен Удмуртии заключается в том, что реализация модели парламентско-президентской республики, затянувшаяся на шесть лет, стала возможной только в постсоветский период.
1994 г. стал годом принятия новой Конституции УР. Ее проект почти полностью копировал Конституцию РФ 1993 г. и включал институт президентства в систему органов государственной власти. Однако в 1994 г. в депутатском корпусе уже отсутствовало единство в вопросе политической целесообразности такого шага по нескольким причинам. В первую очередь, на характер принимавшихся решений существенное влияние оказывал внешний фактор, обусловленный ликвидацией советской системы организации власти. Внутренний фактор определялся результатами правительственного кризиса в Удмуртии, когда новым Председателем СМ УР был избран А.А. Волков. За довольно короткий срок он становится более самостоятельной и независимой от Председателя ВС УР политической фигурой, нежели его предшественник. Уже 5 ноября 1993 г. на собрании членов Президиума ВС УР и Правительства А.А. Волков выступил с предложением провести выборы Президента УР одновременно с выборами Федерального Собрания (ФС) РФ. В данном случае формально он ссылался на опыт национальных республик, в которых, как известно, президентская система установилась к началу 1994 г.
Однако в то время законодательных оснований для реализации этих инициатив не было. Они появились лишь к февралю 1994 г., когда 21-я сессия ВС УР приняла законы УР «О Президенте Удмуртской Республики», «О Верховном Совете Удмуртской Республики» и «О местном самоуправлении в Удмуртской Республике». Высшим должностным лицом УР становился всенародно избираемый Президент как глава исполнительной власти. Одновременно избирался вице-президент. В законах была заложена модель двухпалатного профессионального парламента, избиравшегося в количестве 85 депутатов. Совет представителей (верхняя палата) планировалось избирать в 25 сельских и 25 городских одномандатных округах (50 чел.). Он обеспечивал гармонизацию интересов территорий. Законодательная (нижняя) палата должна была состоять из 35 депутатов, работающих на постоянной основе. Она рассматривала кандидатуры предлагаемых Президентом членов Правительства. ВС мог принять решение об отстранении Президента от должности. В свою очередь, для роспуска ВС Президентом требовалось проведение референдума [14].
По проекту Конституции УР 30 августа 1994 г. состоялись депутатские слушания с участием членов Правительства, научной общественности и лидеров политических объединений. Часть депутатов высказывалась за парламентскую республику, другая - за усиление исполнительной власти. В содокладе члена рабочей группы ВС по обобщению предложений и замечаний к проекту Конституции УР кандидата юридических наук С.Д. Бунтова также закладывалась идея об ограниченных полномочиях Президента УР по сравнению с таковыми Президента РФ.
Расстановка сил, сложившаяся в республике после муниципальных выборов 1994 г., а также учет «партией Тубылова» того обстоятельства, что в случае назначения выборов Президента УР победа кандидата из окружения Председателя ВС УР не гарантирована, 16 ноября 1994 г., исходя из политической оценки результатов выборов членов Совета Федерации (СФ) ФС РФ, депутаты ВС УР проголосовали за проект Конституции, предусматривающий создание парламентской республики. Гипотетически основную роль в таком решении мог сыграть военно-промышленный директорат, который проявил нейтралитет в политических отношениях В.К. Тубылова и А.А. Волкова. Позиция хозяйственных руководите-
лей определялась в немалой степени тем обстоятельством, что основные вопросы своих предприятий, находившихся в федеральной собственности, они продолжали решать в Москве.
Конституция УР была принята 7 декабря 1994 г. В соответствии со ст. 83 высшим должностным лицом УР становился Председатель Государственного совета (ГС) УР, избиравшийся из депутатов на четыре года и представлявший республику внутри страны и в международных отношениях. Он осуществлял общее руководство подготовкой вопросов, подлежащих рассмотрению ГС; подписывал законы УР и другие акты, принимаемые ГС; представлял ГС не реже одного раза в год доклады о положении в УР и выполнении своих полномочий как высшего должностного лица; представлял ГС кандидатуры для назначения на должности Председателя Правительства УР, председателей Верховного суда УР, Высшего арбитражного суда УР, а также для согласования кандидатуру Прокурора УР; вел переговоры и подписывал договоры с другими субъектами РФ и иностранными государствами; объявлял чрезвычайное положение на территории Удмуртии либо в отдельных ее местностях с последующим немедленным, в течение суток, созывом ГС УР; создавал временные депутатские комиссии; награждал государственными наградами Удмуртии, присваивал почетные звания УР. Одновременно Председатель ГС получил права созвать внеочередную сессию ГС; ставить вопрос о выражении недоверия Председателю Правительства и в целом Правительству УР.
Весьма примечательно, что перечень полномочий Правительства УР и Председателя Правительства УР, в отличие от полномочий ГС УР и Председателя ГС - высшего должностного лица УР, оказался открытым. С точки зрения современного управления такая система организации государственной власти представлялась анахронизмом и противоречила ряду положений Конституции РФ. Сам факт того, что Председатель ГС представлял парламенту кандидатуру Председателя Правительства, а последний, в свою очередь, осуществляя исполнительную власть, нес ответственность перед ГС и был подотчетен ему, позволила тогдашнему Председателю Конституционного Суда РФ М.В. Баглаю придти к заключению, что система власти, созданная в Удмуртии, противоречила принципу разделения властей и лишала исполнительную власть самостоятельности.
Помимо этого, определение высшим должностным лицом руководителя парламента создавало объективные (институциональные) предпосылки властных конфликтов. Неограниченные полномочия Председателя правительства как руководителя исполнительной власти закладывали основы для его превращения в самостоятельную политическую фигуру, конфронтирующую с Председателем ГС УР и стремящуюся занять его место. Объективно это усиливало позиции А.А. Волкова.
Заключительные и переходные положения Конституции УР предусматривали проведение в начале 1995 г. всенародного опроса о необходимости введения в республике поста президента. Референдум состоялся 26 марта 1995 г. одновременно с выборами депутатов ГС УР. Такое положение явилось результатом компромисса между различными политическими силами. За институт президентства проголосовали 30,24%, против - 63,72% от числа принявших участие в голосовании [15]. Удмуртия осталась парламентской республикой. В то же время в большинстве национальнотерриториальных образований РФ сложилась иная система органов государственной власти. В них высшее должностное лицо возглавило исполнительную власть и стало именоваться Президентом.
Избрание в апреле 1995 г. А.А. Волкова Председателем ГС УР первого созыва (набрал 55% голосов депутатов) стимулировало продолжение конституционной реформы в направлении перераспределения полномочий в пользу исполнительной ветви власти. В.К. Тубылов, получивший 42 голоса, возглавил оппозицию высшему должностному лицу Удмуртии. По инициативе депутатов республиканского парламента, поддерживавших А.А. Волкова, специально созданная комиссия подготовила предложения о внесении изменений и дополнений в Конституцию Удмуртии. 3 марта 1998 г. началось всенародное обсуждение проекта. Оппозиция в лице меньшинства депутатов ГС УР во главе с новым Председателем Правительства УР и, соответственно, новым лидером оппозиции П.Н. Вершининым не представила свой проект. Всю критику она сосредоточила на фигуре А.А. Волкова как возможного кандидата на должность Президента. В связи с предлагаемым проектом новой редакции Конституции, 13 февраля 1998 г. Национальное Собрание Всеудмуртской ассоциации «Удмурт ке-неш» в своем заявлении отметило, что «введение дополнительного института Главы республики не является для Удмуртии ни актуальным, ни необходимым» (Цит. по:[16. С. 38]).
В ходе рабочей встречи представителей государственных и муниципальных органов РФ и УР, состоявшейся в Ижевске 26-28 марта 1998 г., было принято решение о целесообразности включения в систему органов государственной власти Главы республики, ГС, Правительства. При этом Глава УР мог возглавить исполнительную власть. По вопросу совмещения должностей Главы и Председателя
Правительства предлагалось провести рейтинговое голосование на сессии ГС. В подписании протокола приняли участие представители всех фракций ГС.
Очередные выборы Государственного совета УР, проведенные 4 апреля 1999 г., укрепили позиции А.А. Волкова (получил 55 голосов) и его политической команды. Председатель Правительства П.Н. Вершинин как лидер оппозиции, выдвигавшийся на пост высшего должностного лица, смог набрать 42 голоса. Его место 22 апреля занял ставленник А.А. Волкова, генеральный директор Чепец-кого механического завода Н.А. Ганза [17. С. 3]. Бывший Председатель Правительства закрепился на специально созданной для него должности «второго» первого заместителя Председателя ГС УР, дабы не обострять выявившиеся на национальной почве политические разногласия [18. С. 323].
С принятием Государственной думой (ГД) ФС РФ и подписанием 6 октября 1999 г. Президентом РФ Федерального закона (ФЗ) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [19] начался новый этап конституционной реформы в России и ее регионах. Закон утвердил важнейшие принципы государственного устройства и определил, что высшее должностное лицо субъекта РФ избирается всенародно и возглавляет исполнительный орган. Его наименование формулировалось конституцией субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций. Обозначался двухлетний срок для приведения регионального законодательства в соответствие с установленными принципами. Очередной этап конституционной реформы в УР был призван устранить объективные предпосылки для создания конфликтных ситуаций между ветвями власти и перераспределить полномочия в соответствии с требованием федерального законодательства.
На основе Постановления ГС УР от 16 ноября 1999 г., принятого на 6-й (внеочередной) сессии, руководствуясь упомянутым ФЗ и «в целях своевременной и качественной подготовки предложений по внесению изменений и дополнений в Конституцию Удмуртской Республики» [20], была создана Конституционная комиссия (36 чел.), куда вошли депутаты ГС и члены Правительства УР, представители органов местного самоуправления, политических партий и общественных организаций, привлечены юристы. Ей поручалось завершить работу в срок до 1 мая 2000 г. Одновременно с выборами депутатов ГД ФС РФ 19 декабря 1999 г., с учетом требований Всеудмуртской ассоциации «Удмурт кенеш», на основе Закона УР «Об опросе населения Удмуртской Республики» [21] был проведен опрос с целью выявления мнения населения о наименовании высшего должностного лица УР. В нем участвовало 61,68 % избирателей. 51,74 % высказались за название «Президент Удмуртской Республики», а 43,65 % - «Глава Удмуртской Республики» [22]. Данное положение было юридически закреплено Постановлением ГС УР от 23 декабря 1999 г. «Об итогах опроса о наименовании высшего должностного лица Удмуртской Республики».
Восьмая (внеочередная) сессия ГС УР 24 января 2000 г. приняла Постановление о назначении на 26 марта 2000 г. референдума УР по внесению поправки в ч. 1 ст. 10 Конституции УР, изложенной в следующей редакции: «Государственную власть в Удмуртской Республике осуществляют Государственный совет Удмуртской Республики, Президент Удмуртской Республики, Правительство Удмуртской Республики, Конституционный суд Удмуртской Республики, мировые судьи Удмуртской Республики. В Удмуртской Республике могут образовываться иные органы государственной власти. Порядок их формирования и компетенция определяются законами Удмуртской Республики в соответствии с федеральным законодательством».
На выборы Президента РФ и референдум в УР пришли более 70% граждан, имевших право голоса. За В.В. Путина проголосовали 61,01 % избирателей; 68,80% участников референдума положительно решили вопрос о включении института президентства в систему органов государственной власти Удмуртии. На основе результатов референдума была продолжена работа над внесением изменений и дополнений в Конституцию.
В конце марта 2000 г. проект Закона УР «О внесении поправок в Конституцию Удмуртской Республики» был отправлен на юридическую экспертизу в Главное государственно-правовое управление Президента РФ, Министерство юстиции РФ, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве России, а также в Правительство, Прокуратуру, Министерство юстиции, Верховный суд УР. Во всех заключениях в качестве положительного факта отмечалась нацеленность законопроекта на приведение Конституции УР в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством. В результате, по оценкам экспертов, УР вошла в десятку субъектов РФ, максимально обеспечивающих принцип единства правового пространства РФ на своей территории.
Законопроект был официально опубликован 4 апреля 2000 г. в республиканских средствах массовой информации [23]. Он рассматривался 10-й (внеочередной) сессией ГС УР. Инициаторами про-
екта закона выступили 89 из 100 депутатов. 18 апреля 2000 г. он обрел статус закона, получив поддержку 91 депутата.
16 мая 2000 г. 11-я сессия ГС УР приняла «за основу» законы «О Президенте Удмуртской Республики» (68 голосов) и «О выборах Президента Удмуртской Республики» (59 голосов). Необходимость нового определения легитимности Президента республики объяснялась, в первую очередь, тем обстоятельством, что прежний Закон УР «О Президенте Удмуртской Республики», по оценке начальника правового управления Аппарата ГС УР К.А. Глухова, не учитывал изменений, произошедших в российском законодательстве. Предлагавшийся проект Закона был разработан в полном соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в точности повторял нормы Конституции УР. Согласно этому документу Президентом УР мог стать гражданин России, не моложе 30 лет, обладающий пассивным избирательным правом. В свою очередь, Ж.В. Дворцова, председатель постоянной комиссии ГС УР по государственному строительству, национальной политике и местному самоуправлению отметила, что не имелось юридических оснований для внесения в законопроект предлагавшихся рядом деятелей удмуртского национального движения ценза оседлости и языкового ценза, нарушающих избирательные права граждан РФ [24].
Большие разногласия возникли в ходе обсуждения законопроекта «О выборах Президента Удмуртской Республики». Его поддержали депутатские фракции «Промышленники и предприниматели», «Единство», базовые структуры «партии Волкова».
Оппозиция выступила с критикой законопроекта. «Я собирался выдвигаться, но по такому закону этого делать не хочу», - заявил В.К. Тубылов. Депутат С.В. Беркутов (Союз правых сил) внес более 30 замечаний: сокращение сроков подачи заявок в Избирательную комиссию, снижение количества подписей, необходимых для регистрации кандидата на должность Президента, нотариальное заверение всех документов при регистрации, отсутствие денежного залога как процедуры регистрации и др. Мэр г. Воткинска В.Л. Фридрих отметил, что законопроект написан для одного конкретного человека. Первый заместитель Председателя ГС УР П.Н. Вершинин посчитал, что законопроект нарушает некоторые нормы федерального законодательства, вопреки которому предусматривалось досрочное голосование на дому и кандидату в президенты могла отказать в регистрации Избирательная комиссия УР, а не суд и т.п., и предложил отправить проект закона на доработку [25].
Основные претензии к разработчикам законопроекта заключались в определении степени легитимности президента. Им, исходя из заложенного в законе числа проголосовавших, мог стать кандидат, набравший 6,25% голосов (меньше 70 тыс. чел. при около 1 200 тыс. избирателей УР). Выборы планировалось проводить в один тур. Для избрания кандидату требовалось набрать большинство голосов при условии, что за него проголосует не менее 25% избирателей, принявших участие в голосовании. Для признания выборов состоявшимися было достаточно 25%-й явки.
Формальные основания для такой критики существовали. В соседних национальных республиках действовали более жесткие нормы. В аналогичных законах Татарстана и Башкортостана требовалась не менее чем 50%-я явка избирателей. Однако авторы проекта закона исходили прежде всего из того, что в 50 субъектах РФ явка на выборах высшего должностного лица устанавливалась на уровне 25%. Оправданность такого порога подтверждала и статистика выборов в местные органы власти УР предыдущих лет, на которых активность избирателей не превышала 50%. Учитывался и финансовый аспект: стоимость одного тура выборов составляла свыше 12 млн. руб., второго тура - еще 6 млн. руб.
После принятия законопроекта «за основу» была создана согласительная комиссия для отработки всех предложенных замечаний. 8 июня 2000 г. сессия ГС УР, рассмотрев более 200 поправок, приняла «в целом» законы УР «О Президенте Удмуртской Республики» (77 голосов), «Об Избирательной комиссии Удмуртской Республики» (74 голоса) и «О выборах Президента Удмуртской Республики» (76 голосов). Нижний порог легитимности Президента УР определялся не менее чем 25% избирателей, проголосовавших за ту или иную кандидатуру, при явке не менее 25%. 20 июня 11-я сессия ГС УР поименным голосованием депутатов («за» - 64, «против» - 12, «воздержались» -5) определила дату всенародных выборов первого Президента Удмуртии - 15 октября 2000 г.
В предвыборную борьбу включились 22 претендента на высший государственный пост, но лишь
12 из них были зарегистрированы Избирательной комиссией УР в качестве кандидатов: А.А. Волков; П.Н. Вершинин; Н.А. Ганза; А.В. Солуянов, экс-депутат ГД ФС РФ; В.В. Забильский, экс-кандидат в депутаты ГД ФС РФ; В.Н. Ануфриев; С.Б. Шуклин, начальник Агентства Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству по Удмуртии; М.К. Кокорин, председатель постоянной комиссии ГС УР, председатель Общества русской культуры УР; С.В. Рудчук, военный пенсионер;
Л.Б. Головизнин, старший контролер ТТУ Ижевска; В.Б. Тимофеев, ведущий инженер ОАО «Ижевский мотозавод “Аксион-Холдинг”» и А.Б. Едигарев, главный редактор радио ООО «Фронт» (г. Глазов). Девять человек выдвигались от инициативных групп, три - путем самовыдвижения. Основная борьба развернулась между А.А. Волковым, П.Н. Вершининым, Н.А. Ганзой и А.В. Солуяновым.
Выборы первого Президента УР состоялись 15 октября 2000 г. Несмотря на напряженный характер избирательной кампании голосование прошло организованно, с хорошей явкой избирателей. Не было серьезных нарушений законодательства, что подтвердили эксперты из Центральной избирательной комиссии РФ и ОБСЕ. В списки избирателей был включен 1 201 657 чел. В выборах Президента приняли участие 604 021 чел., что составило 50,3 %. Наибольшую активность проявили жители Граховского и Можгинского районов: 74,7 % и 74,2 % соответственно. Меньше всего избирателей пришли на участки Воткинска - 38,5 % и Сарапула - 44,7 %.
Главный итог политической акции: избиратели выбрали стабильность и развитие, связав эти понятия с действующим высшим должностным лицом УР А.А. Волковым. За него отдали свои голоса 228 441 чел., или 37,8%. На втором месте оказался П.Н. Вершинин, получивший 144 459 голосов (23,9%). Третье и четвертое места поделили Н.А. Ганза (74 134 голоса, или 12,3%) и А.В. Солуянов. Остальные четыре претендента, включенные в бюллетени (В.В. Забильский, С.Б. Шуклин, М.К. Кокорин и В.Б. Тимофеев) набрали менее одного процента голосов каждый. 9,5% избирателей проголосовали против всех кандидатов на должность Президента Удмуртии. Накануне Дня Республики, 3 ноября 2000 г., состоялась инаугурация Президента, где он дал клятву верности народу Удмуртии и получил символы президентской власти - специально изданный экземпляр Конституции УР, ее герб и флаг.
Таким образом, появление в позднесоветской политической системе высших должностных лиц на всех уровнях государственного управления первоначально стало следствием «развертывания социалистической демократии», предусмотренного Конституциями 1977-1978 гг. Эпоха суверенизации бывших автономных республик в составе России показала различные модели данного процесса. Удмуртия оказалась почти единственным субъектом федерации, где на протяжении последнего десятилетия XX в. властную систему возглавлял руководитель законодательного (представительного) органа. Такое положение складывалось как под влиянием внешнего фактора, так и не изжитого еще опыта советского парламентаризма. Однако к началу 2000-х гг. возникли и были реализованы условия для унификации системы государственных органов в центре и на местах. Конституционная реформа, осуществлявшаяся в УР, внесла существенные коррективы в понятие «региональный суверенитет», конструкцию органов государственной власти. Общественно-политическое сознание основной массы избирателей Удмуртии эволюционировало от категорического неприятия к поддержке президентской формы правления, в результате чего УР осталась в едином правовом российском пространстве. Другим следствием конституционных преобразований стало укрепление вертикали федеральной исполнительной власти, усиление зависимости региональных лидеров от политического руководства России, что стимулировало в дальнейшем перманентные изменения правового статуса высших должностных лиц субъектов РФ.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Конституция (Основной Закон) Удмуртской Автономной Советской Социалистической Республики. Ижевск: Удм. гос. изд-во, 1943. 23 с.
2. Конституция (Основной закон) Удмуртской Автономной Советской Социалистической Республики (принята на внеочередной девятой сессии Верховного Совета Удмуртской АССР девятого созыва 31 мая 1978 года). Ижевск: Удмуртия, 1978. 39 с.
3. XIX Всесоюзная конференция Коммунистической партии Советского Союза, 28 июня - 1 июля 1988 г.: Стенографический отчет: в 2 т. М.: Политиздат, 1988. Т. 2. 399 с.
4. Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР: Закон СССР от 1 декабря 1988 г. № 9853-XI // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1988. № 49. Ст.727.
5. Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР: Закон РСФСР от 27 октября 1989 г. // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1989. № 44. Ст. 1303.
6. Егоров И., Мацузато К. Удмуртская Республика. Хроника политического процесса (1988-1999 гг.) // Регионы России. Хроника и руководители. Т. 7: Республика Татарстан, Удмуртская Республика, Республика Мордовия. Саппоро: Slavic Research Center, Hokkaido University, 2000. С. 267-468.
7. Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) СССР: Закон СССР от 14 марта 1990 г. № 1360-I // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 12. Ст.189.
8. Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР: Закон РСФСР от 24 мая 1991 г. // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1991. № 22. Ст. 776.
9. О главах исполнительной власти республик в составе РСФСР: Постановление Верховного Совета РСФСР от
11 октября 1991 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 42. Ст. 1328.
10. Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР: Закон РСФСР от 1 ноября 1991 г. // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1991. № 45. Ст. 1497.
11. Щукин С. Власть в законе. Б.м., б. г. 48 с.
12. С сессии Верховного Совета Удмуртской Республики. Выступление Председателя Верховного Совета Удмуртской Республики В.К. Тубылова // Удмуртская правда. 1993. 30 янв.
13. «Гвоздь» программы отозван // Удмуртская правда. 1993. 30 янв.
14. Конституция Удмуртской Республики. Проект // Удмуртская правда. 1994. 24 июня.
15. Постановление Центральной избирательной комиссии Удмуртской Республики «Об итогах выборов депутатов Государственного Совета Удмуртской Республики и всенародного опроса о введении поста Президента (Главы) Удмуртской Республики // Удмуртская правда. 1995. 4 апр.
16. Бехтерев С.Л. Конституционная реформа в Удмуртской Республике // Российское государство: прошлое, настоящее, будущее. Ижевск, 2001. С. 38.
17. О назначении Председателя Правительства Удмуртской Республики: Постановление Государственного Совета Удмуртской Республики от 25 апреля 1999 г. № 5-II // Собрание законов и постановлений, принятых на первой сессии Государственного Совета Удмуртской Республики второго созыва (20, 22 апреля, 12, 13, 14, 25, 28 мая 1999 г.). Ижевск, б. г. С. 3.
18. Бехтерев С.Л. Региональный социум в переходный период Российской государственности на рубеже XX-XXI вв. (историко-правовой анализ). Ижевск, 2012. 496 с.
19. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005.
20. О создании Конституционной комиссии: Постановление Государственного Совета Удмуртской Республики от 16 ноября 1999 г. № 117-II // Сборник законов и постановлений, принятых на шестой (внеочередной) сессии Государственного Совета Удмуртской Республики второго созыва (16 ноября 1999 года). Ижевск, б. г.
21. Об опросе населения Удмуртской Республики: Закон Удмуртской Республики от 16 ноября 1999 г. № 118-II // Сборник законов и постановлений, принятых на шестой (внеочередной) сессии Государственного Совета Удмуртской Республики второго созыва (16 ноября 1999 года). Ижевск, б. г. С. 1-27.
22. Протокол Избирательной комиссии Удмуртской Республики № 18 // Текущий архив Аппарата ГС УР.
23. Удмуртская правда. 2000. 4 апр.
24. Инфо-Панорама. 2000. 18 мая.
25. Удмуртская правда. 2000. 18 мая.
Поступила в редакцию 22.02.13
S.L. Bekhterev
Constitutional and legal status of highest official of subject of Russian Federation in historical retrospective: on the materials of Udmurtia
The article shows the scientific and practical significance for studying of the evolution of the constitutional and legal status of the highest official in Russia at all levels of government. This political and legal phenomenon is analyzed in historical retrospective of 1990s, and, in this connection, Udmurtia is presented as an example of a state within the Russian Federation.
Keywords: constitutional and legal status, highest official, subject of Russian Federation, Udmurtia.
Бехтерев Сергей Львович,
доктор исторических наук, профессор
ФГБОУ ВПО «Удмуртский государственный университет» 426034, Россия, г. Ижевск, ул. Университетская, 1 (корп. 4) E-mail: sergbehterev@yandex.ru
Bekhterev S.L., doctor of history, professor Udmurt State University
462034, Russia, Izhevsk, Universitetskaya st., 1/4 E-mail: sergbehterev@yandex.ru
