CC BY
29
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО РАССЛЕДОВАНИЯ
И.В. СКУРАТОВ
соискатель кафедры конституционного и муниципального права
Московского университета МВД России
12.00.02 - конституционное право; муниципальное право.
Аннотация. Рассмотрен конституционно-правовой механизм как совокупность компонентов разной направленности, которые вместе позволяют претворять в жизнь закрепленные в действующем российском законодательстве полномочия органов предварительного расследования, направленные на расследование и раскрытие преступлений.
Ключевые слова: органы предварительного расследования, конституционно-правовой механизм, расследование преступлений.
CONSTITUTIONAL AND LEGAL MECHANISM FOR IMPLEMENTING THE POWERS OF THE PRELIMINARY INVESTIGATION
I.V. SKURATOV
Competitor of the Department of «Constitutional and Municipal Law»
Moscow University, the Russian Interior Ministry
Annotation. The constitutional and legal framework as a set of components of different directions, which together make it possible to implement fixed in the current Russian legislation the powers of a preliminary investigation aimed at investigating and solving crimes.
Key words: bodies of preliminary investigation, the constitutional-legal framework.
Термин «предварительное расследование» довольно часто используется в действующем законодательстве, однако в Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации он не определен. Общепризнанной является точка зрения, согласно которой предварительное расследование определяется как деятельность органа дознания, дознавателя, следователя, прокурора по собиранию, проверке и оценке доказательств, на основе которых устанавливаются имеющие значение для дела обстоятельства, изобличается и привлекается в качестве обвиняемого лицо, совершившее преступление, принимаются меры по выявлению обстоятельств, способствовавших совершению преступления, принимаются меры по возмещению ущерба, нанесенного преступлением. Эта деятельность имеет своим назначением обеспечить защиту прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступления, и одновременно защиту личности от незаконного и необоснованного обвинения и ограничения ее прав и свобод1. Органы предварительного расследования являются теми органами государственной власти, которые осуществляют деятельность по предварительному расследованию. Они рассматриваются «как часть системы правоохра-
нительных органов, выполняющих специфическую функцию — расследование преступлений»2.
В целях реализации возложенных государством задач и функций органы предварительного расследования наделены особыми полномочиями, реализация которых невозможна сама по себе, необходим особый механизм. Механизм, согласно одному из своих значений, — это система, устройство, определяющее порядок какой-нибудь деятельности3.
Следовательно, конституционно-правовой механизм реализации полномочий органов предварительного расследования — это система, позволяющая претворять в жизнь закрепленные в действующем российском законодательстве полномочия органов предварительного расследования, направленные на расследование и раскрытие преступлений. В рамках этой системы (механизма), по нашему мнению, можно выделить ряд элементов, тесно соприкасающихся между собой. Механизм реализации полномочий прежде всего содержит правовой, структурно-системный, целевой, организационно-практический, контрольно-надзорный, кадровый и материально-финансовый компоненты, слаженное функционирование которых позволяет эффективно
реализовывать полномочия и выполнять поставленные задачи.
Характер взаимодействия между компонентами в рамках механизма реализации полномочия предопределен тем обстоятельством, что ряд компонентов системы создают необходимые условия для реализации полномочий, другие позволяют их непосредственно выполнять, третьи оценивают эффективность проводимой деятельности. Правовой компонент механизма реализации полномочий создает необходимую правовую базу для осуществления этой деятельности. Системно-структурный компонент механизма определяет структуру органов предварительного расследования, устанавливает характер взаимодействия органов предварительного расследования внутри системы, между собой и с другими органами государственной власти и негосударственными организациями. Кадровый и материально-финансовый компоненты создают материальную базу для реализации поставленных целей.
Целевой компонент устанавливает цели и задачи органов предварительного расследования и таким образом наполняет содержанием закрепленные за ними полномочия. В рамках организационно-практического компонента непосредственно происходит реализация полномочий. Данный компонент включает в себя определенный набор действий, осуществляемых служащими органов предварительного расследования, исполнение которых сопряжено с реализацией полномочий органов предварительного расследования.
Контрольно-надзорный компонент направлен на осуществление контрольной и надзорной функций за деятельностью по реализации полномочий органов предварительного расследования. Анализ эффективности этой деятельности проводится путем сопоставления с целями, задачами и функциями, закрепленными за органами предварительного расследования.
Правовой компонент механизма содержит систему нормативных правовых актов, закрепляющих правовую основу функционирования органов предварительного расследования. Правовой механизм реализации полномочий органов исполнительной власти является важнейшей составляющей административной реформы, он основан в первую очередь на конституционных предписаниях, а также иных правовых актах и нормах, преимущественно админист-ративноправового харак-тера4. Особую роль в рамках данного компонента играет ФЗ РФ от 28 декабря 2010 г. № 403-Ф3 5, в котором определен правовой статус Следственного комитета Российской Федерации.
Структурно-системный компонент механизма создает каркас органов государственной власти, наделенных правом по осуществлению предварительного расследования. В рамках данного компонента весьма актуален вопрос о реформировании предварительного расследования и создании единого органа расследования.
Следует констатировать, что дальнейшее развитие и реформирование предварительного расследования в нашей стране направлены на формирование независимого, самостоятельного органа расследования. Об этом, в частности, свидетельствует принятое Президентом РФ 27 сентября 2010 г. решение о создании на базе Следственного комитета при прокуратуре Следственного комитета РФ6. Однако, понимая всю сложность реализации решения о создании независимого органа расследования, Д.А. Медведев отметил, что следственные органы других ведомств — МВД, ФСБ и Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков — пока останутся самостоятельными. При этом Президент РФ не исключил, что «в дальнейшем могут быть приняты другие решения». По его словам, «главное — не нарушить существующий баланс» 7.
Материально-финансовый и кадровый компонент механизма реализации полномочий органов предварительного расследования. Кадровое обеспечение органов предварительного расследования предполагает, что на должность следователя могут быть назначены граждане, имеющие соответствующее высшее или среднее специальное образование либо, в порядке исключения, окончившие специальные курсы по утвержденной программе8. В этой связи весьма актуально — стает вопрос о профессиональной подготовке сотрудников органов предварительного расследования. Деятельность в рамках системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации служащих органов предварительного расследования подчинена достижению единой цели — обеспечению необходимым количеством высокопрофессиональных и всесторонне подготовленных кадров государственных служащих, обладающих современными научными знаниями, навыками и умениями и способных к эффективному осуществлению целей и функций правового государства в своей практической деятельности 9.
Целевой компонент включает в себя цели и задачи, стоящие перед органами предварительного расследования. Указывая на соотношения между понятиями «цель» и «задача», П.С. Элькинд отмечает, что они имеют одинаковое содержание и различие между ними можно усматривать лишь в том, что «цель» — категория философская, а категория «задача» имеет более практическое, житейское употребление10. И.Л. Петрухин дает более развернутое определение этих понятий: цель — это результат познания действительных потребностей системы, «идеальная модель будущего», к которой следует стремиться, а задача — это требование (предложение) установить искомые данные на основе исходных данных путем нахождения нужного алгоритма; задача есть конкретизация цели11. Цели уголовного судопроизводства определены в ст. 6 УПК РФ, это защита прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений, и защита личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения
ее прав и свобод. Данные цели выступают и целями предварительного расследования. Определенные в законодательстве цели находят свою конкретизацию в задачах. Профессор Б.Т. Безлепкин выделяет следующие цели предварительного расследования: путем производства следственных действий по собиранию доказательств во взаимодействии с органами дознания, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, и при строжайшем соблюдении прав всех участников уголовного процесса раскрыть преступление, объективно установить фактические обстоятельства дела, изобличить виновного и обеспечить привлечение его к уголовной ответственности, возмещение причиненного преступлением ущерба, а также выяснить обстоятельства, способствовавшие совершению преступления, принять меры к их устранению; подготовить материалы уголовного дела к судебному разбирательству12. Профессор В.Н. Григорьев помимо указанных задач также выделяет задачи по обеспечению законности и обоснованности вовлечения физических и юридических лиц в сферу уголовного судопроизводства, ограждению от необоснованного обвинения и реабилитация каждого невинного13.
Цели и задачи предварительного расследования предопределяют содержание закрепленных полномочий органов предварительного расследования и их должностных лиц. «...Целенаправленность уголовно-процессуальной деятельности следователя предопределена необходимостью достижения целей уголовного судопроизводства. Соответственно цели уголовного судопроизводства являются детерминантами полномочий следователя как одного из средств их достижения»14.
Полномочия органов предварительного расследования. Традиционно в юридической науке при определении органа государственной власти указывается на наличие у него государственно-властных полномочий, которые позволяют ему решать в пределах предоставленных ему прав определенные вопросы, издавать акты, обязательные к исполнению другими государственными органами, должностными лицами и гражданами, и обеспечивать исполнение этих актов15, при необходимости используя принудительную силу государства16. На наш взгляд, наиболее верным будет рассмотрение полномочий органа государственной власти как официально предоставленных прав и обязанностей в определенной сфере деятельности17. Ю.А. Тихомиров подчеркивает, что «понятие «полномочие» субъекта точнее выражает органическое единство возложенных на него прав и обязанностей и полнее характеризует отношения субъектов»18. Не случайно в статьях Уголовно-процессуального кодекса, закрепляющих правовой статус следователя, дознавателя, используется вместо термина «имеет право», «обязан» термин «уполномочен». Это наиболее точно отражает характер деятельности следова-
теля, дознавателя, которые не просто имеют право совершать определенные действия или принимать решения, но одновременно обязаны эти действия совершить и решения принять. Так, например, согласно п. 1 ч. 2 ст. 38 УПК РФ следователь уполномочен возбуждать уголовное дело в порядке, установленном Кодексом, это означает, что он одновременно имеет право возбуждать уголовное дело, но в то же время обязан это сделать. Вместе с тем нельзя не согласиться с профессором В. Рохлиным, который при анализе положения и полномочий следователя отмечает, что лишь процессуальные полномочия следователя определены в законе, однако процессуальные полномочия не являются единственными для следователя. Иные его полномочия установлены ведомственными актами19.
Организационно-практический компонент. Стадия предварительного расследования включает в себя сложный и многообразный комплекс процессуальных действий, сопровождаемых необходимыми орган изационно-техническими мероприятиями. Закон не устанавливает строгой последовательности их производства, предоставляя следователю или дознавателю самостоятельно (за исключением случаев, когда необходимо решение суда) в зависимости от конкретных обстоятельств дела решать вопрос о целесообразности и очередности производства тех или иных процессуальных действий и принятия решений20. Важнейшей формой осуществления процессуальных действий в ходе предварительного расследования является осуществление следственных действий, выступающих основным способом собирания доказательств на стадии предварительного расследования. Процессуальный порядок производства следственных действий определен в гл. 24—27 УПК РФ и ряде статьей Кодекса. Реализация процессуальных действий является основным способом осуществления деятельности по расследованию преступлений, но не единственным. Органы дознания в своей деятельности сочетают процессуальные и оперативно-розыскные меры21. Однако согласно ч. 2 ст. 41 УПК РФ на одно и то же должностное лицо не могут быть возложены полномочия по проведению дознания и осуществлению оперативно-розыскных действий.
Контрольно-надзорный компонент. В рамках механизма реализации полномочий органов предварительного расследования важным компонентом выступает контрольно-надзорный. Общепризнанной является точка зрения, согласно которой государственный контроль — это организационно-правовая форма реализации государственной власти, обеспечивающей проверку выполнения законов и иных нормативных правовых актов органами государства в целях недопущения отклонений от установленных законодательством норм и правил22. В рамках предварительного расследования осуществляется процессуальные формы контроля и надзора.
При определении сущности процессуального контроля и надзора О.В. Химичева дает следующее определение: процессуальный контроль и надзор на досудебном производстве представляют собой разновидность уголовно-процессуальной деятельности, осуществляемой начальником следственного отдела, прокурором и судьей при предварительном расследовании и состоящей в системе процессуальных действий и решений по проверке уголовно-процессуальной деятельности, выявлению, анализу и устранению нарушений уголовно-процессуального закона. При этом содержание контроля и надзора не исчерпывается уголовно-процессуальной деятельностью, оно включает и правовые отношения начальника следственного отдела, прокурора и судьи со следователем, а также иными участвующими в уголовном деле лицами 23.
В ходе производства предварительного расследования осуществляется контроль за деятельностью следователя и дознавателя со стороны судебных органов (судебный контроль), со стороны прокуратуры осуществляется надзор за законностью в целях защиты прав и свобод человека и гражданина. Кроме того, осуществляется ведомственный процессуальный контроль, предполагающий контроль начальника следственного отдела.
За последние годы существенно изменилось соотношение между контролем и надзором на стадии предварительного расследования. Ряд полномочий прокурорского надзора по согласованию проведения отдельных следственных действий был передан в суд. Превентивный судебный контроль за решениями и действиями органов предварительного расследования осуществляется в тех случаях, когда по делу возникает необходимость ограничения основных конституционных прав личности (ст. 22, 23, 25 Конституции, ст. 108-110, 114, 115, 165, 448 УПК РФ). Последующий неотложный судебный контроль осуществляется в тех случаях, когда решения органов предварительного расследования состоялись, процессуальные и следственные действия (бездействие) ими уже осуществлены (ст. 125 и ч. 5 ст. 165 УПК РФ)24.
Профессор И.Л. Петрухин отмечает, что «обширный судебный контроль служит преградой для незаконного ограничения прав личности и меняет природу предварительного расследования. Благодаря ему расследование утрачивает следы инквизиции и приобретает свойства современного цивилизованного судопроизводства»25.
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации определил особое место суда в уголовном судопроизводстве. Если раньше неофициально основной фигурой уголовного судопроизводства (а на стадии предварительного следствия, пожалуй, и главной фигурой) являлся прокурор с его ничем не ограниченным прокурорским надзором, то сегодня
центральное место на стадии предварительного и судебного следствия, вне всякого сомнения, занимает именно суд26.
Одновременно со всем этим руководитель следственного органа наделен широкими процессуальными полномочиями для контроля и руководства предварительным следствием, а также разрешения спорных вопросов, возникающих между прокурором и следователем. Контроль за действиями следователя, осуществляемый руководством следственной власти (которой перешли многие из бывших надзорных полномочий прокуратуры), выступает важнейшей гарантией законности и защиты прав и свобод человека и гражданина27.
Конституционно-правовой механизм реализации полномочий органов предварительного расследования - это сложная система, включающая в себя нормативно-правовое регулирование деятельности органов предварительного расследования, их систему и структуру, обозначенные цели и задачи, определяющие содержание полномочий органов предварительного расследования, деятельность по совершению следственно-оперативных и организационно-тактических мероприятий и проведение контрольной и надзорной деятельности со стороны прокуратуры, суда, руководителя следственного органа.
Все компоненты в рамках системы (механизма) тесно связаны, и изменение одного из них неизбежно приводит к изменению других элементов. В настоящее время наиболее актуальными являются вопрос о системе органов предварительного расследования, в частности о создании единого органа расследования на базе Следственного комитета Российской Федерации. Формирование такого органа потребует принятия целой системы нормативных правовых актов (актов, поэтапно регламентирующих проведение этой реформы, закона о федеральной службе расследования), а также внесения изменений в действующие акты (УПК, ведомственные акты). Создание единого органа расследования потребует проведения масштабных организационно-штатных мероприятий. Существенным образом изменится кадровая и материально-финансовая составляющая механизма. Может встать вопрос о создании системы высших учебных заведений, осуществляющих подготовку специалистов для Федеральной службы расследования, либо о заключении договора о подготовке кадров с существующими вузами, например вузами системы МВД.
1 Уголовно-процессуальное право Российской Федерации: Учебник / Отв. ред. П.А. Лупинская. М.: Юристъ, 2005. С. 372.
2 Павлов Н.Е. Органы предварительного расследования: Лекция. М.: МИ МВД России, 1994. С. 4.
3 Ожегов С.И., Шведова Н.Д. Толковый словарь русского языка. М.: А ТЕРМ, 2007. С. 354.
4 Барциц И.Н. Конституционно-правовое обеспечение реформы государственного управления // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 24.
5 Федеральный закон от 28.12.2010 № 403-Ф3 «О Следственном комитете Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 15.
6 См. указ Президента РФ от 27.09.2010 № 1182 «Вопросы Следственного комитета Российской Федерации».
7 http ://le№ta/ru/№ ews/2010/09/23
8 См. приказ ФСКН от 03.05.2005 № 144 «Об утверждении Инструкции о порядке приема на службу, испытания при приеме на службу, назначения на должности, заключения контрактов о службе, освобождения от должностей и присвоения специальных званий в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. № 25. 2 июня.
9 См.: Груздев В.С. Правовой статус госслужащих Российской Федерации и организационно-правовые основы функционирования системы подготовки, переподготовки и повышения их квалификации : Дис... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 130.
10 См.: Элькинд П.С. Цели и средства их достижения в советском уголовно-процессуальном праве. М., 1981. С. 37-39.
11 Петрухин И.Л., Батуров Г.П., Морщакова Т.Г. Теоретические основы эффективности правосудия. М., 1979. С. 56.
12 Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Отв. ред. И.Л. Петрухин. М.: Проспект, 2008. С. 258.
13 Григорьев В.Н., Победкин А.В., Яшин В.Н. Уголовный процесс : Учебник. М.: Эксмо, 2008. С. 358.
14 Шумилин С.Ф. Цели уголовного судопроизводства — детерминанты полномочий следователя // Российский судья. 2008. № 5.
15 См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. М.: Юристъ, 2001. С. 304; Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2002. С. 128—129.
16 См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. М.: НОРМА-ИНФРА-М,
2001. С. 347.
17 Головистикова А.Н. Конституционное право России: Учебник / Под. ред. Н.А. Михалевой. М.: Эксмо, 2006. С. 644.
18 Тихомиров Ю.А. Публичное право : Учебник. М.: БЕК, 1995. С. 142.
19 Рохлин В. Следователь: положение и полномочия // Законность. 2005. № 10. С. 21-23.
20 Григорьев В.Н., Победкин А.В., Яшин В.Н. Уголовный процесс : Учебник. М.: Эксмо. 2008. С. 356-357.
21 Высказывается мнение о необходимости создания в составе местной милиции (МОБ) подразделения по раскрытию преступлений, подследственных дознанию, которые занимались бы вопросами оперативного сопровождения таких преступлений. См. об этом: Стяжкин Ю.А. Некоторые актуальные вопросы использования и легализации органами предварительного следствия и суда результатов оперативно-розыскной деятельности в доказывании // Российский следователь. 2006. № 4.
22 Марков К.В. Конституционно-правовые основы развития государственного контроля Российской Федерации: Дис... канд. юрид. наук., М., 2006. С. 10.
23 См.: Химичева О.В. Концептуальные основы процессуального контроля и надзора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право. 2004. С. 56.
24 Мельников В.Ю. Судебная реформа — некоторые вопросы судебного контроля // Российский судья. 2008. № 1.
25 Петрухин И.Л. Об эффективности судебного контроля за следствием и оперативно-розыскной деятельностью // Уголовное право. 2007. № 2. С. 91—94.
26 Багаутдинов Ф.Н. О содержании судебного контроля на предварительном следствии // Журнал российского права,
2002. № 12. С. 50—58.
27 Александров А.С, Круглов И.В., Кухта А.А. К вопросу о некоторых полномочиях руководителя следственного органа // Российский следователь. 2007. № 19. С. 28—29.
РОЛЬ И ЗНАЧЕНИЕ ОБЩЕСТВЕННОГО МНЕНИЯ КАК ФАКТОРА СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЛИЦИИ ЗАПАДНОЕВРОПЕЙСКИХ ГОСУДАРСТВ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Е.Н. ХАЗОВ,
кандидат юридических наук, профессор МосУ МВД России,
Д.В. ЧАЛЫЙ, соискатель СЮИ МВД России 12.00.02 - конституционное право; _муниципальное право
