CC BY
456
Г. А. Шмавонян*
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ КОНЦЕПЦИЯ РОССИЙСКОГО ПАРЛАМЕНТА
В России институт парламента имеет недолгую, но вместе с тем непростую историю. На протяжении двух столетий (XVIII-XIX вв.), после провозглашения и закрепления Петром I самодержавия в Воинских артикулах, периодически разрабатывались проекты ограничения самодержавной власти и установления законосовещательного учреждения парламентского типа1. Однако ни одному из них не суждено было претвориться в жизнь. Все они, за редким исключением, инициировались властью и ею же потом отвергались. В итоге историческое время перевода России на эволюционные конституционные рельсы с постепенным ограничением самодержавной власти было безвозвратно упущено.
И только в начале XX в. на нарастающей революционной волне власть попыталась реанимировать отвергнутую почти 30 лет назад идею об учреждении представительного законосовещательного органа: Николай II издает манифест от 6 августа 1905 г. «Об учреждении Государственной думы»2, подготовленный комиссией под председательством министра внутренних дел А.Г. Булыгина (отсюда и выражения - «булыгинская комиссия», «булыгинская дума»). В соответствии с манифестом существо самодержавной власти оставалось неизменным, но учреждался орган, который наделялся законосовещательным правомочием, а именно: разрабатывать и обсуждать законодательные предложения и предварительно рассматривать росписи государственных доходов и расходов.
Однако эти полумеры уже не могли удовлетворить идейные стремления революционно настроенного общества. Царская власть под натиском событий осени 1905 г. вынуждена была отказаться от
* Кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Института государства и права РАН.
1 См. об этом: Государственный строй монархической России: реалии, проекты, идеи, споры / Отв. ред. Ю.Л. Шульженко. М., 2008. С. 103-133, 183-191; Конституционные проекты в России XVIII - начало XX в. / Отв. ред. С. Бер-толисси, А.Н. Сахаров. М., 2000.
2 ПСЗ РИ. Собр. III. Т. XXV. Отд. I. Ст. 26656. 38
Труды Института государства и права Российской академии наук № 5/2015
Думы «булыгинского» образца. Манифест от 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка»3, положивший начало перехода России от абсолютно монархического к конституционному строю, устанавливал законодательный характер ново-учреждаемой Думы и даровал населению «незыблемые основы гражданской свободы». Учреждение Государственной думы сопровождалось переустройством Государственного совета и его преобразованием во вторую палату формирующегося парламента России. Нормативное регулирование этого процесса сопровождалось рядом царских указов, а 23 апреля 1906 г. Николай II утвердил новую редакцию Основных государственных законов4.
Концепция организации первого российского парламента сводилась к следующим основным положениям. Так, согласно ст. 7 Основных законов законодательную власть осуществлял император совместно с Государственной думой и Государственным советом. При этом обе палаты российского парламента пользовались равными правами в сфере законодательства: законопроект, рассмотренный и одобренный в одной палате, должен был быть одобрен другой и затем удостоиться Высочайшего утверждения. Причем законопроект, не принятый одной из палат, считался отклоненным, а император наделялся правом абсолютного вето. Кроме того, он обладал и иными значительными правомочиями в законодательной сфере: правом «указного законотворчества», правом инициирования изменений Основных законов. В ст. 57, 62 и 63 Основных законов предусматривалось, что император вправе досрочно распустить обе палаты парламента, а также своими указами определять продолжительность ежегодных сессий палат и сроки перерыва в их работе. Государственная дума избиралась населением сроком на пять лет путем многоступенчатых выборов на основе неравного избирательного права. Одна половина (98) членов Государственного совета назначалась главой государства, а другая (98) - выбиралась от землевладельцев, представителей промышленности и торговли, Академии наук и других элитарных сфер общества.
Таким образом, первый российский парламент скорее был не законодательным, а законосовещательным органом. К тому же он не оказывал влияния на формирование и деятельность правительства.
3 Ведомости СПб. градоначальства. № 221. 1905. 18 окт.
4 ПСЗ РИ. Собр. III. Т. XXV. Отд. I. Ст. 27805.
И все же несмотря на несбалансированность организации государственной власти с явным перекосом в пользу императора, и очевидную слабость в ней российского парламента, опыт его деятельности был достаточно плодотворным и оставил значительный след в отечественной государственно-правовой истории5.
Парламентский путь развития России был прерван социалистической революцией 1917 г.: на смену краткосрочной парламентской деятельности (1906-1917 гг.) пришли представительные учреждения радикально демократического образца - Советы. Хотя на протяжении своей 70-летней истории система Советов неоднократно реформировалась, она в своей основе оставалась в общем русле марксистско-ленинской концепции представительных органов, которая в концентрированном виде выражалась формулой «Советы - работающие корпорации». Согласно этой концепции Советы всех уровней (верховные и местные) составляли единую систему, которой принадлежала вся полнота власти. Полновластие Советов проистекало из того, что они наделялись полномочиями непосредственно от первичного носителя власти - народа в его классовом понимании (пролетариата, трудящихся, крестьян и т.д.). Соответственно Советы не могли быть независимыми от народа органами, а депутаты Советов должны были действовать согласно наказам своих избирателей и могли быть в любое время отозваны ими. В свою очередь, все остальные органы государства получали полномочия от Советов (а не от народа непосредственно), формировались и контролировались Советами, были подотчетны им и ответственны перед ним. Фактически Советы вправе были вмешиваться в компетенцию подконтрольных им органов. Вместе с тем должностным лицам всех государственных органов разрешалось быть одновременно депутатами Советов и в этом качестве они несли ответственность за принимаемые решения, которые сами же и должны были исполнять. Таким образом, концепция системы Советов основывалась на функциональном и персональном единстве власти и отвергала принцип разделения властей6. А как убедительно продемонстрировал исторический
5 Подробнее о первом российском парламенте см.: Государственный строй монархической России: реалии, проекты, идеи, споры / Отв. ред. Ю.Л. Шульженко. С. 161-182.
6 Подробнее см.: Чиркин В.Е. Разделение властей: социальные и юридические аспекты // Сов. государство и право. 1990. № 8. С. 11; Сравнительное конституционное право / Отв. ред. В.Е. Чиркин. М., 1996. С. 434-440.
опыт, за видимостью демократичности Советов, по сути, скрывалась партийно-бюрократическая диктатура.
Возвращение к парламентаризму датируется концом 1980-х гг., когда началось поэтапное внесение изменений в Конституцию РСФСР 1978 г. В 1989 г. в ходе конституционной реформы7 были произведены структурные и функциональные изменения в институте Советов, которые придали этому институту черты парламента. В частности, был учрежден новый орган наряду с Верховным Советом - Съезд народных депутатов, а Верховный Совет стал постоянно действующим органом и разделился на две палаты: Совет Республики и Совет Национальностей. Палаты были равны по численности своего состава и равноправны.
В период конституционного кризиса и конфронтации Верховного Совета и Президента Указом от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации»8 была приостановлена деятельность Съезда народных депутатов и Верховного Совета и объявлено о становлении нового парламента России -Федерального Собрания, состоящего из двух палат: Государственной Думы и Совета Федерации. Этим же Указом было утверждено Положение о выборах в Государственную Думу.
Конституция РФ 1993 г. окончательно возродила институт парламента и дала его новую жизнь. Положения, определяющие конституционно-правовой статус российского парламента, содержатся в ее гл. 5. В других главах Конституции РФ уточняются и конкретизируются некоторые аспекты организации и деятельности Федерального Собрания.
Для характеристики основ правового статуса Федерального Собрания принципиальное значение имеет ст. 94 Конституции РФ, которая гласит: «Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации». Следует заметить, что в Конституции РФ впервые термин «парламент» упоминается применительно к высшему представительному и законодательному органу страны.
7 См.: Закон РСФСР от 27 октября 1989 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» // Ведомости РСФСР. 1989. № 44. Ст. 1303.
8 САПП РФ. 1993. № 39. Ст. 3597.
На основе вышеприведенной дефиниции в ее взаимосвязи со всей системой конституционно-правового регулирования можно выделить три основные функции российского парламента, которые в совокупности определяют его место, роль и властно-функциональное предназначение в конституционной системе разделения властей, определяют смысл и содержание правомочий Федерального Собрания. Две функции названы в ст. 94 Конституции: представительная и законодательная. Третья функция выводится из совокупного толкования ряда ее статей. Речь идее о контрольной функции российского парламента за исполнительной властью. Можно сказать, что эти три функции раскрывают воплощенную в Конституции концепцию российского парламента9. Рассмотрим их подробнее.
1. Представительная функция. Представительство - имманентное свойство и качество любой государственной власти. Государственная власть всегда претендует на выражение всеобщих интересов (интересов народа) и, соответственно, все ее органы в этом смысле являются представительными. Поэтому государственная власть в оппозиции к любой другой власти в обществе осуществляется именем народа и в интересах общества в целом. Прежде всего именно в таком смысле идея представительства воплощена в Конституции РФ. Показательно в этом плане положение Конституции (ч. 2 ст. 3), раскрывающее содержание принципа народного суверенитета: народ как носитель суверенитета и единственный источник власти в России осуществляет свою власть непосредственно и через органы государственной власти. В этой норме, по сути, воплощена идея о том, что все органы государственной власти в определенной мере представляют многонациональный народ России.
Однако идея представительства в Конституции РФ используется в более узком смысле, а именно в смысле существования спе-
9 В юридической науке нет единого определения понятия «парламентаризм». На наш взгляд, парламентаризм - это совокупность всех тех юридических свойств, признаков, черт и особенностей, которые привносит институт парламента в систему государственной власти демократического конституционного государства. С этой точки зрения представительная, законодательная и контрольная функции парламента наиболее полно раскрывают содержание. Однако в понимании парламентаризма разными авторами определяющим выступает тот или иной юридический признак, связанный с институтом парламента. 42
циального конституционного органа - парламента, который непосредственно воплощает народный суверенитет, формирует и выражает государственную волю народа, а также принимает от его имени самостоятельные решения в рамках своих конституционных полномочий. В ст. 94 Конституции РФ Федеральное Собрание характеризуется как представительный орган. Однако законодатель прямо не формулирует содержание и смысл представительной функции, возлагаемой на Федеральное Собрание - ее правовое содержание складывается из ряда принципиальных положений, которые вытекают из конституционных установок демократического правового государства.
Исходным пунктом при характеристике представительной функции Федерального Собрания является то, что российский парламент, с одной стороны, олицетворяет народный суверенитет; а с другой - обладает определенной самостоятельностью: действует и принимает решения в рамках своих конституционных правомочий, а не каких бы то ни было наказов, директив и указаний.
Хотя презюмируется, что решения, принимаемые парламентом, исходят от народа, а парламент представляет народ, тем не менее между парламентом и народом (парламентариями и гражданами) не существует постоянной правовой связи в виде наказов и досрочного отзыва. Демократически сформированный парламент действует самостоятельно и свободно. Однако отсутствие такой «осязаемой» правовой связи вовсе не превращает парламентское представительство в фикцию. Каким же образом народ формирует и выражает свою волю, уполномочивает своего представителя и влияет на него? Забегая вперед, отметим, что парламентское представительство, в отличие от различных форм радикально-демократического представительства, совершенно иного характера и базируется на системе конституционных прав и свобод10.
В конституционно-правовом смысле народ - это не коллективный субъект, который наделен единой волей и способен управомо-
10 Под конституционными правам и свободами в данном контексте подразумеваются те из них, которые позволяют индивиду участвовать в политической жизни, выражать свое мнение или присоединяться к мнениям других, выражать свои взгляды, поднимать волнующие его вопросы и участвовать в процессе формирования общественного мнения. Это прежде всего права, закрепленные в ст. 28, 29, 30, 31, 32, 33 Конституции РФ.
чить парламент представлять себя, выступать от своего имени. Согласно конституционному правопониманию в условиях демократического правового государства суверенная воля народа исходит не от единого коллективного субъекта, а от совокупности отдельных граждан, наделенных конституционными правами и свободами11. Как следует из Конституции РФ, воля народа - это не предзаданное, цельнооформленное и гомогенное явление, а динамичный процесс рационального волеобразования, который структурируется системой конституционных прав и свобод. При этом волеобразование должно иметь непрерывный характер. Этот процесс должен протекать открыто и свободно, т.е. с формально равным доступом к во-леобразованию всех носителей социальных интересов и воль.
Благодаря системе конституционных прав и свобод граждане (и их группы) свои разнообразные идеи, интересы, притязания, взгляды, позиции, мнения и т.д. посредством разумного обсуждения привносят в общий политический процесс народного волеобразова-ния. В результате воля народа проявляется как совокупность плюральных мнений и воль, прошедших легитимацию и признание в ходе свободных общественных обсуждений.
Главной особенностью процесса образования народной воли является его спонтанный, автономный, ненаправленный и нерегламен-тированный характер. Именно это качество является важным условием разумного формирования народной воли и предотвращает образование любых закрытых групп в обществе. В результате каждый получает возможность стать участником формирования мнений и воль посредством свободных обсуждений.
Принципиальный момент парламентского представительства заключается в том, что процесс народного волеобразования непосредственно и автоматически не переходит в процесс парламентского формирования государственной воли. Народное волеобразо-вание лишь оказывает влияние на парламентское волеобразование посредством выборов и формирования общественного мнения.
Таким образом, с юридической точки зрения именно конституционные права и свободы играют роль юридической посреднической инстанции между народом как представляемым и парламентом как представителем, структурируя и институциализируя процесс
11 О воле народа как процессе в современном демократическом правовом государстве см.:ХабермасЮ. Демократия. Разум. Нравственность. М., 1995.
народного волеобразования, который с помощью выборов и общественного мнения влияет на процесс парламентского образования государственной воли.
Следующим важным моментом парламентского представительства является то, что парламент в качестве представителя народа, как уже говорилось, действует самостоятельно и независимо от него в рамках своих конституционных правомочий, но подразумевается, что принимаемые им решения исходят от народа. Иными словами, парламент - не механический транслятор мнений и воль народа, он сам формирует и формулирует государственную волю народа.
Однако для того, чтобы выполнить эту функцию, парламент должен отвечать определенным качественным характеристикам. В связи с этим соблюдение принципа демократического правового государства придает Федеральному Собранию характер дебатирующего парламента. Представляется, что благодаря этому качеству в орбите его дискуссий оказываются актуальные в обществе темы и проблемы, а формируемая и выражаемая им государственная воля отражает волю народа.
В результате парламент превращается в форум, где представлены и сталкиваются мнения и воли, легитимированные в свободном общественном обсуждении и народном волеобразовании. Парламентские дискуссии - это по большому счету проекция свободного народного волеобразования. В нескончаемом процессе парламентских дебатов любой гражданин (группы граждан) созвучно своему мнению и воле идентифицирует своего представителя.
По существу, именно в этом заключается представительный характер парламента в демократическом правовом государстве. Целью же этого процесса является формирование политического единства народа, формирование и выражение воли государственно-организованного народа.
Еще одним принципиальным моментом парламентского представительства является связанность воли парламента как самостоятельно действующего органа конституционным правом и подчинение праву. Конституция ограничивает пределы парламентской деятельности, связывая ее правам и свободами человека. Согласно конституционному правопониманию именно самостоятельность Федерального Собрания позволяет ставить и решать вопрос об ограниче-
нии государственной народной воли рамками права. Самостоятельность и независимость парламента - главное условие не только для демократической легитимации его решений, но и для формирования государственной политической воли в рамках права. Именно в силу того, что парламент принимает самостоятельно (независимо от народа) решения, хотя и выражающие волю представляемого им народа, ему могут быть предписаны объективно-правовые ограничения.
И здесь парламентское представительство принципиально отличается от различных радикально-демократических концепций народного представительства (типа Советов), исходящих из понимания, что волю народа, которую выражает представительный орган, ничем нельзя ограничить, ибо она беспредельна, бесспорна и безапелляционна и сама определяет свои юридические границы.
2. Законодательная функция. Из конституционного принципа демократического правового государства вытекает ряд постулатов о разделении властей, которые в совокупности очерчивают рамки законодательной функции Федерального Собрания и наполняют ее содержательными элементами.
Обычно при определении места и властно-функциональной роли Федерального Собрания в системе разделения властей принято констатировать, что он осуществляет законодательную власть. Однако данная формула вовсе не означает, что Федеральное Собрание обладает монополией в сфере правотворчества. Нормотворческими правомочиями наделены, например, такие органы, как Президент и Правительство РФ. Следовательно, правильнее сказать, что Федеральное Собрание имеет доминирующие правомочия по нормотворчеству и что ему принадлежат прерогативы (преимущества) в сфере правотворчества.
Прерогативы российского парламента в вопросах нормотворчества обусловлены прежде всего тем, что система нормативных правовых актов строится на принципе иерархии источников права и верховенстве закона. Федеральное Собрание реализует свои нормо-творческие правомочия в форме закона. Причем именно закон как средство выражения и легитимации норм права занимает высшее место в иерархии нормативных правовых актов. Закон наделен правовым качеством верховенства, а все другие нормативные правовые акты имеют подзаконный характер. Соответственно с этой точки
зрения можно говорить о монополии парламента в вопросах законодательства. Иными словами, Федеральное Собрание является единственным законодательным органам. Других органов, принимающих нормативные акты в форме закона, Конституция РФ не предусматривает.
Конституция РФ использует понятие «федеральный закон» или «законы РФ», прежде всего, в связке с понятием «законы субъектов РФ». В таком контексте понятие «федеральный закон» является собирательным и охватывает все законодательные акты, издаваемые на уровне Федерации, в отличие от законов, издаваемых субъектами РФ. Собирательное понятие «законы РФ» включает в себя три вида законов: законы РФ о поправках к Конституции РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законы.
Законы о поправках к Конституции РФ имеют целевое назначение: они направлены на внесение изменений в гл. 3-8 Конституции РФ.
Федеральные конституционные законы принимаются по строго определенному перечню вопросов, предусмотренных в Конституции РФ. Причем по своей юридической природе, в отличие от законов о поправках к Конституции, они принимаются во исполнение Конституции РФ, не могут изменять ее положений, а также стать ее составной частью. Так, Конституция предусматривает возможность принятия таких законов по 13 вопросам.
По всем остальным вопросам принимаются федеральные законы. При этом следует подчеркнуть, что эти три вида законов взаимосвязаны иерархически и имеют разную юридическую силу: законы не должны противоречить конституционным законам и Конституции, а конституционные законы - Конституции.
Иные органы власти реализуют свои нормотворческие правомочия в различных формах (но не в форме закона) - подзаконных актов, указ, постановление, распоряжение, приказ. Так, указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ч. 3 ст. 90 Конституции РФ). В соответствии с ч. 1 ст. 115 Конституции РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ. Следует заметить, что соотношение различных подзаконных нормативных правовых актов также покоится на принципе иерар-
хии. Разные виды подзаконных актов имеют различную юридическую силу, что обусловлено законодательно установленным местом и властно-функциональным назначением соответствующего государственного органа или должностного лица в системе исполнительной ветви власти.
Прерогативы Федерального Собрания в правотворческой сфере гарантируются не только формальным требованием верховенства закона, но различением и соотношением материальных сфер регулирования (и действия) закона и других нормативных актов. По общему правилу действует принцип презумпции законодательного регулирования, в соответствии с которым исполнительные органы не обладают самостоятельной нормотворческой компетенцией; нормотворчество исполнительной власти осуществляется в рамках полномочий, специально делегированных им парламентом по конкретным вопросам.
Итак, из принципа разделения властей вытекает требование о том, что принятие первичных норм права должно осуществляться в форме закона. По крайней мере, нормативно-правовое регулирование и решение всех важных и существенных вопросов, касающихся граждан и их прав, должно возлагаться на парламент и осуществляться посредством закона. Вместе с тем правотворчество органов исполнительной власти не носит общего характера и допустимо только по конкретному вопросу в пределах специально предоставленных законодателем полномочий и в рамках законодательно регламентированных бюрократических процедур. Словом, пределы нормотворческой компетенции органов исполнительной власти устанавливается законом в каждом конкретном случае.
Следует также отметить, что Конституция РФ не предусматривает специального института делегированного законодательства, смысл которого в том, чтобы на срочной основе, по определенному кругу вопросов и под контролем парламента передать законодательные полномочия (издание первичных норм) органам исполнительной власти (обычно правительству).
Заслуживает особого внимания практика указного законотворчества, которая является результатом расширительного толкования правомочий Президента РФ в сфере правотворчества. Конституционный Суд РФ в ряде своих постановлений одобрил практику указного законотворчества и фактически признал общую нормотворче-
скую компетенцию Президента РФ, сославшись на его функцию гаранта Конституции РФ12. Между тем вне зависимости от приводимых доводов акты Президента РФ законодательного характера, фактически конкурируя с законами, обесценивают принципы иерархии нормативных актов и верховенства законов.
Из элементарных требований демократического правового государства вытекает необходимость признания, формулирования и выражения норм права именно в форме закона. Иными словами, в условиях демократической системы разделения властей законодательная функция - формулирование и установление первичных общеобязательных норм - должна осуществляться именно парламентом как представительным органом. Придание общеобязательной силы закону с помощью волеизъявления парламента призвано прежде всего обеспечивать гласность, публичность, ясность, предсказуемость принимаемых нормативных решений. Надлежащая демократически-правовая процедура функционирования парламента обеспечивает (должна обеспечить) свободу, открытость, гласность процесса обсуждения, в рамках которого формируются, сталкиваются, сочетаются разные интересы и воли. Именно свободный диалог между представителями различных социальных интересов (воль, позиций, взглядов, мнений и т.д.) в парламенте служит основой легитимации (признания и формулирования) закона и воплощенных в нем норм. Принципиальной стороной данного вида легитимации закона является то, что парламент, принимая решения на основе принципа большинства, учитывает и позиции меньшинства.
Государственные органы исполнительной власти реализуют свои нормотворческие полномочия в рамках бюрократических процедур и форм (основанных на единоначалии и иерархичности), которые, в отличие от парламентской демократической процедуры, не приспособлены для надлежащей правовой легитимации первичных норм права на основе и в рамках свободной демократической дискуссии. Именно поэтому нормотворчество исполнительной власти должно осуществляться на основе, в пределах и во исполнение закона.
12 Подробнее об указном законотворчестве см.: Шмавонян Г.А. Юридический характер президентской власти в российской системе разделения властей // Конституционный строй России / Отв. ред. Ю.Л. Шульженко, А.Н. Лебедев. Вып. 4. М., 2003. С. 157-162.
В связи с определением содержательных границ законодательной функции парламента нельзя не упомянуть о так называемых ре-ферендарных законах, точнее, о нормативных решениях, принятых на референдуме. В основе соотношения референдарных законов и законов, принятых парламентом, лежит конституционная проблема различения прямой и представительной демократии. Не вдаваясь в подробности, отметим лишь следующее. Согласно ч. 3 ст. 3 Конституции РФ референдум является высшим непосредственным выражением власти народа, что вкупе с ч. 2 ст. 3 означает, что референдум - это институт прямого народовластия.
В развитие указанных конституционных положений законодательная концепция референдума, воплощенная в Федеральном конституционном законе от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»13, использует элементы прямой демократии: возможность гражданской инициативы проведения референдума, особая юридическая сила принятых на нем решений (они не подлежат утверждению каким-либо органом и не могут быть изменены, кроме как на самом референдуме). Однако в целом данная концепция исходит из понимания вспомогательного характера референдума по отношению к государственной власти и вводит целый ряд государственно-организованных мер, направленных на его ограничение как института прямой демократии. Речь идет о таких мерах, как: исключение из предмета референдума ряда вопросов; наделение правом инициирования референдума, помимо граждан, также и органов государственной власти; назначение и организация референдума государственными органами (Президент РФ, Центральная избирательная комиссия); проведение обязательного предварительного конституционного контроля, принятие последующих нормативных правовых актов для реализации референдарных решений и др. Но самое важное то, что референдум по своей сути - это лишь голосование по определенному вопросу, имеющему важное государственное значение, и никак не направлен на создание свободной демократической процедуры для согласования разнообразных интересов и воль. В том числе и по этой причине современная конституционная доктрина рассматривает референдум в условиях парламент-
13 СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2710. 50
ской демократии как вспомогательное средство более высокой легитимации тех или иных государственно значимых решений, а не
14
как акт прямого народовластия .
Таким образом, в российской конституционной системе власти принятие референдарного закона - это по существу форма участия народа (граждан) в осуществлении законодательной функции государственной власти, а не непосредственное осуществление своей верховной власти. Соответственно, особенно с учетом трудной реализуемости референдума на практике, референдарные законы фактически не могут ограничить законодательную функцию российского парламента и ослабить его положение15.
Из принципа демократического правового государства вытекает, что легитимация закона посредством парламентских процедур - необходимое, но в то же время недостаточное условие для обеспечения конституционно-правового качества закона. Иными словами, закон должен не только пройти гласную процедуру парламентского обсуждения, но и удовлетворять определенным конституционным требованиям права.
Согласно воплощенному в Конституции РФ правопониманию государство и его органы в процессе осуществления своих функций обязаны соизмерять свои акты и действия с правом, исходить из принципов права. Это в равной мере относится также к законодательной функции. Соответственно законодательная функция как одно из проявлений государственной власти не является неограниченной, бесконтрольной. Из принципа народного суверенитета вовсе не следует, что законодательная власть (в лице парламента) не имеет правовых пределов, ничем не связана и, представляя народ, может от его имении принимать любой закон, устанавливать произвольные запреты и дозволения. Здесь как раз все наоборот. Именно
14 О современной доктрине референдума в контексте различения и соотношения прямой и парламентской демократии см.: Варламова Н.В. Представительные органы публичной власти: содержание понятия // Труды Института государства и права РАН. 2012. № 1. С. 16-17; Проблемы общей теории права и государства / Под ред. В.С. Нерсесянца. М., 1999. С. 613-617.
15 Показательно, что с момента принятия Конституции РФ посредством референдума не проведен ни один референдум и не принят ни один референдарный
закон. В истории страны было всего три референдума: 1) о сохранении СССР
17 марта 1991 г.; 2) о доверии властям 25 апреля 1993 г.; 3) о принятии Конституции РФ 12 декабря 1993 г.
парламентское представительство (представительная форма организации демократии или парламентская демократия) с его возможностью принятия самостоятельных решений позволяет поставить и решить вопрос ограничения законодательной власти, ввести ее в рамки права. Следует напомнить, что различные представительные формы радикальной демократии, в отличие от парламентского представительства, базируются на допущении ничем не ограниченной верховной народной власти или воли.
Конституция РФ исходит из того, что законодательная функция государственной власти и законы как результат ее осуществления, должны соответствовать праву, быть правовыми. Одновременно она устанавливает объективно содержательные критерии правового качества и характера законов16. Согласно Конституции РФ существенным показателем конституционно-правового качества закона являются права и свободы человека. Именно права и свободы человека - это те критерии, которые определяют правовые пределы и границы законодательной власти и законов, пренебречь которыми
17
не могут ни власть, ни законы .
Конституционно-нормативная идея о том, что законодательная власть и законы должны соответствовать праву, основу и смысл которого составляют права и свободы человека, выражена в ряде конституционных положений. Так, Конституция РФ, провозглашая человека, его права и свободы высшей ценностью, закрепляет: «Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства» (ст. 2). Применительно к законодательной функции закона говорится: «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием» (ст. 18). Аналогичное требование к правовому качеству закона предъявляется также в ч. 2 ст. 55: «В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина».
16 Как известно, сущность и назначение конституционного права как отрасли как раз и заключается в том, чтобы ограничивать правовые пределы государственной власти правами и свободами граждан.
17 О правах и свободах человека как критериях правового характера и качества законодательства согласно российскому конституционному правопониманию, подробнее см.: Нерсесянц В.С. Философия права. М., 1997. С. 372-379.
Вместе с тем в ст. 125 Конституции РФ предусмотрен институт специального судебного конституционного контроля, механизмы и процедур которого позволяют лишить юридической силы право-нарушающие законы, не отвечающие требованиям конституционно-правового качества.
Таким образом, принцип верховенства закона, обеспечивающий монополию и прерогативы Федерального Собрания в законодательной сфере, в Конституции РФ дополняется принципом господства права, который направлен на обеспечение конституционно-правового качества закона и удержание его в рамках права.
3. Контрольная функция. Данная функция Федерального Собрания (точнее, его палат) в отличие от представительной и законодательной функций прямо не упоминается в Конституции РФ. Между она имеет принципиальное значение при характеристике правового статуса российского парламента и определении его места в системе разделения властей. Парламентский контроль за исполнительной властью представляет собой некую сводную функцию, юридическое содержание которой складывается из разнохарактерных и разнонаправленных полномочий Государственной Думы и Совета Федерации.
Следует подчеркнуть, что парламентский контроль не сводится к вмешательству в сферу деятельности исполнительной власти, а уж тем более к принятию решений за нее и подмене органов исполнительной власти. По большому счету контрольная функция парламента ограничена компетенцией органов исполнительной власти, которые действуют самостоятельно и не подчиняются законодательной власти. В противном случае будет иметь место смешение правомочий и сфер деятельности различных властей, что противоречит требованиям разделения властей и ведет к монополизации и сосредоточению властных правомочий в одном центре. Однако именно так интерпретируют функцию контроля представительного органа, структурированного на основе принципа единства и неделимости государственной власти. Например, согласно концепции Советов Верховный Совет СССР как высший представительный орган государственной власти был правомочен «решать все вопросы, отнесенные к ведению Союза ССР» (ст. 108 Конституции СССР 1977 г.).
В рамках разделения властей контрольная функция российского парламента имеет совершенно иную природу. В целом она имеет не репрессивный, а предварительно-сдерживающий и направляющий
характер. По существу указанные выше полномочия способствуют взаимодействию законодательной и исполнительной властей, образуя элементы механизма сдержек и противовесов. Задача и цель контрольной функции - без вмешательства в сферу полномочий исполнительной власти противодействовать ей и сдерживать ее в границах установленных правомочий.
Одним из элементов содержания контрольной функции являются полномочия палат Федерального Собрания по участию в процедурах назначения или выбора должностных лиц различных органов исполнительной власти. Здесь следует упомянуть прежде всего полномочия по формированию и отставке Правительства РФ. Так, Государственная Дума по предложению Президента РФ утверждает кандидатуру Председателя Правительства РФ. Хотя персональный состав Правительства назначает Президент по представлению Председателя Правительства, у Государственной Думы имеется возможность в процессе утверждения кандидатуры премьер-министра или при решении вопроса о доверии к правительству влиять на подбор его персонального состава.
Следует отметить, что сама по себе конституционная модель взаимоотношений Президента РФ и Государственной Думы в области формирования, отставки и ответственности Правительства РФ носит несбалансированный, асимметричный характер с явным преимуществом полномочий Президента. Здесь парламентская ответственность Правительства формальна, а процедура одобрения Государственной Думой кандидатуры премьер-министра фактически направлена против нее самой, ибо Президент после трехкратного отклонения Думой представленной им кандидатуры Председателя Правительства распускает нижнюю палату парламента и назначает премьер-министра без согласия Думы. Вместе с тем в постановлении от 11 декабря 1998 г. № 28-П18 Конституционный Суд РФ, допустив возможность трехкратного внесения Президентом РФ в Государственную Думу одной и той же кандидатуры на пост премьер-министра (которая может быть заведомо неприемлемой для Думы), фактически выхолостил суть данной процедуры, превратив средство «сдержки» Президента в средство давления в его руках. Следуя такой логике, можно было бы в целях «процессуальной экономии»
18 СЗ РФ. 1998. № 52. Ст. 6447. 54
ограничиться и однократным отклонением кандидатуры и роспуском Думы.
Палаты Федерального Собрания формируют государственные органы или участвуют в их формировании. Так, Государственная Дума назначает на должность и освобождает от должности Председателя Центрального банка РФ, Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов, Уполномоченного по правам человека. Совет Федерации назначает на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ; назначает на должность и освобождает от должности Генерального прокурора РФ, заместителя Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов.
Особой конституционно-правовой формой контроля со стороны парламента за деятельностью исполнительной власти является институт отрешения Президента РФ от должности. Причем в процедуре импичмента участвуют обе палаты парламента. К ведению Государственной Думы относится выдвижение обвинения против Президента РФ, а Совет Федерации принимает окончательное решение об отрешении его от должности.
Основу контрольной функции парламента составляют информационные полномочия его палат и парламентариев. Так, Государственная Дума заслушивает ежегодные отчеты Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой. Палаты Федерального Собрания вправе вносить парламентский запрос, а члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы - депутатские запросы, на которые должностные лица и органы исполнительной власти обязаны ответить в письменной форме не позднее чем через 30 дней. Парламентарии обращаются также с вопросами к членам Правительства РФ на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания. Целью всех указанных запросов и вопросов является получение необходимой в работе парламентариев информации.
К числу контрольных полномочий палат Федерального Собрания относится их участие в принятии некоторых важнейших решений. Хотя эти вопросы не носят нормативного характера, они в силу своей политической значимости нуждаются в одобрении парламентом и придании им легитимности.
Так, Совет Федерации утверждает изменения границ между субъектами РФ, а также указы Президента РФ о введении военного
и чрезвычайного положения; решает вопрос о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории России.
По существу контрольными являются полномочия Государственной Думы по принятию федерального бюджета и заслушиванию (утверждению) отчета Правительства РФ о его исполнении. Как известно, бюджет - это совокупная сбалансированная смета всех финансовых потребностей (расходов) государства и всех доходов, необходимых для их удовлетворения. Правовой смысл утверждения Государственной Думой федерального бюджета, а по окончании финансового года также отчета о его исполнении заключается в том, что она уполномочивает Правительство РФ следовать определенным обязательствам в финансовой сфере, а затем проверяет их надлежащее исполнение. Тем самым нижняя палата парламента осуществляет предварительный и последующий финансовый контроль за исполнительной властью, которой по смыслу разделения властей вверено исполнение бюджета.
Определенные контрольные элементы присущи также полномочиям парламента по ратификации международных договоров. Актом ратификации международных договоров парламент, с одной стороны, автоматически имплементирует международные правовые нормы, содержащиеся в международном договоре, в систему национального права, придавая им внутригосударственную общеобязательность, а с другой - по сути, контролирует политически важные решения Президента и Правительства, РФ связанные с подписанием этих договоров.
Еще одной формой контроля парламента за исполнительной властью является возбуждение им процедуры конституционного контроля нормативных актов Президента и Правительства РФ. В частности, с таким заявлением вправе обращаться в Конституционный Суд РФ палаты парламента, а также меньшинство палаты -:/5 членов Совета Федерации или Государственной Думы.
Помимо вышеназванных юридических форм контрольных функций палат Федерального Собрания важным каналом влияния на исполнительную власть являются разного рода политические акции парламента. Выражение в различных формах (обращения, заявления, выступления с трибуны и т. д.) политической позиции парламента и групп парламентариев оказывает корректирующий и упреждающий эффект в целом на политику исполнительной власти.
Библиография
Варламова Н.В. Представительные органы публичной власти: содержание понятия // Труды Института государства и права РАН. 2012. № 1.
Государственный строй монархической России: реалии, проекты, идеи, споры / Отв. ред. Ю.Л. Шульженко. М., 2008.
Конституционные проекты в России XVIII - начало XX в. / Отв. ред. С. Бертолисси, А.Н. Сахаров. М., 2000.
Нерсесянц В.С. Философия права. М., 1997.
Проблемы общей теории права и государства / Под ред. В.С. Нер-сесянца. М.,
1999.
Сравнительное конституционное право / Отв. ред. В.Е. Чиркин. М., 1996. ХабермасЮ. Демократия. Разум. Нравственность. М., 1995. Чиркин В.Е. Разделение властей: социальные и юридические аспекты // Сов. государство и право. 1990. № 8.
Шмавонян Г.А. Юридический характер президентской власти в российской системе разделения властей // Конституционный строй России / Отв. ред. Ю.Л. Шульженко, А.Н. Лебедев. Вып. 4. М., 2003.
