CC BY
22
АУДИТОРСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
УДК 338.24
конкурсы по выбору аудиторской организации для государственных предприятий
Д. В. УВАРЕНКОВ,
директор по маркетингу E-mail: uvarenkov@universaudit. ru ЗАО «Универс-Аудит»
В настоящей статье дан обзор нормативных документов, регулирующих порядок проведения конкурсов по выбору аудиторской организации государственными предприятиями и акционерными обществами с государственным участием, приведен анализ критериев оценки заявок, представляемых на конкурс, которые применимы для выбора аудиторской организации.
Ключевые слова: конкурсная заявка, критерий, аудиторская организация, государственное предприятие, размещение заказов, поставка товаров, государственный контракт.
Необходимость проведения конкурса по выбору аудитора государственными предприятиями (федеральными государственными унитарными предприятиями, открытым акционерным обществом с государственным участием) установлена Федеральным законом от 30.12.2008 № 307 «Об аудиторской деятельности» (далее — Федеральный закон № 307-Ф3).
Статья 5 ч. 4 Федерального закона № 307-Ф3 гласит: «Договор на проведение обязательного аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности организации, в уставном (складочном) капитале которой доля государственной собственности
составляет не менее 25 процентов, а также на проведение аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности государственной корпорации, государственной компании, государственного унитарного предприятия или муниципального унитарного предприятия заключается по итогам размещения заказа путем проведения торгов в форме открытого конкурса в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Федеральный закон № 94-ФЗ). Для краткости под государственными предприятиями будем понимать все организации и предприятия, упомянутые в указанной статье закона.
Федеральный закон № 94-ФЗ регламентирует порядок размещения заказов государственными заказчиками. Однако он не учитывает особенностей конкурса по выбору аудиторской организации предприятиями. Его применение для рассматриваемого случая вызывает немало вопросов. Например, специалистов, прошедших профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере размещения заказов для государственных или муниципальных нужд,
которые должны включаться в конкурсную комиссию (согласно действующей редакции ч. 20 ст. 65 Федерального закона № 94-ФЗ должно быть не менее одного) и которые могли бы организовать конкурс, на многих предприятиях нет.
Ранее государственные предприятия выбирали аудитора, руководствуясь Правилами проведения открытого конкурса по отбору аудиторской организации для осуществления обязательного ежегодного аудита организации, доля государственной собственности или собственности субъекта Российской Федерации в уставном (складочном) капитале которой составляет не менее 25 %, которые были утверждены постановлением Правительства РФ от 30.11.2005 № 706 «О мерах по обеспечению проведения обязательного аудита» (далее — Правила № 706). Последний раз федеральные государственные унитарные предприятия использовали Правила № 706 для проведения аудита за 2008 г., акционерные общества перешли на новый порядок в 2005 г. Постановление Правительства № 706 с 29.12.2009 утратило силу.
В Правилах № 706 процедура проведения конкурса по отбору аудиторской организации, критерии и порядок оценки заявок были определены и подробно описаны. Многие их положения не противоречат Федеральному закону № 94-ФЗ и вполне применимы. При проведении конкурса по выбору аудитора де-факто по-прежнему используются положения обоих этих документов.
Новые правила оценки конкурсных заявок. В соответствии с ч. 7, ст. 28 Федерального закона № 94-ФЗ с 01.11.2009 вступил в действие новый документ для организаторов и участников конкурсов по выбору аудиторов для госпредприятий: «Правила оценки заявок на участие в конкурсе на право заключить государственный или муници-
пальный контракт на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд», утвержденные постановлением Правительства РФ от 10.09.2009 № 722 (далее — Правила № 722).
В Правилах № 722 приведены порядок оценки и формулы расчета оценки по всем критериям, предусмотренным Федеральным законом № 94-ФЗ. Оценка каждого участника конкурса по каждому критерию не зависит от предложений других участников конкурса, а только от параметров, определенных в конкурсной документации. В Правилах № 722 установлены ограничения на значимость (весовые коэффициенты) критериев оценки. Из критериев, указанных в Правилах № 722 для выбора аудитора, могут применяться те, которые приведены в таблице.
Представим далее порядок оценки заявок на участие в конкурсе в соответствии с Правилами № 722.
Оценка по критерию «Цена контракта». Оценка по критерию (в Правилах № 722 — рейтинг) определяется по формуле:
А - А Я = тах ' х 100,
а I А
тах
где — рейтинг, присуждаемый 1-й заявке по указанному критерию, баллы; Атах — начальная (максимальная) цена контракта, установленная в конкурсной документации;
А1 — предложение 1-го участника конкурса по цене.
Максимум 100 баллов получает цена договора ноль рублей. Цена контракта, равная начальной (максимальной) цене, получает рейтинг ноль баллов по данному критерию (рис. 1). Влияние критерия «Цена контракта» на итоговую оценку значительно (вес критерия не менее 35 %).
Критерии оценки заявок на участие в конкурсе
Критерий Значимость (весовой коэффициент) критерия
Цена контракта (ч. 4, ст. 28 Федерального закона № 94-ФЗ) Не менее 35 %
Качество работ, услуг и квалификация участника размещения заказа (п. 1.1, ч. 4, ст. 28 Федерального закона № 94-ФЗ) Не более 20 %
Сроки (периоды) оказания услуг (п. 4, ч. 4, ст. 28 Федерального закона № 94-ФЗ) Ограничения не установлено
Срок предоставления гарантии качества услуг (п. 5, ч. 4, ст. 28 Федерального закона № 94-ФЗ) или объем предоставления гарантии качества услуг (п. 6, ч. 4, ст. 28 Федерального закона № 94-ФЗ). Используется только один из этих двух критериев (пп. 69, 79 Правил № 722) Не более 10 %
Рис. 1. Цена контракта
Оценка по критерию «Качество работ, услуг и квалификация участника конкурса». В соответствии с ч. 4.1, ст. 28 Федерального закона № 94-ФЗ в рамках этого критерия «Конкурсная комиссия вправе оценивать деловую репутацию участника конкурса, наличие у участника конкурса опыта выполнения работ, оказания услуг, наличие у него производственных мощностей, технологического оборудования, трудовых, финансовых ресурсов и иные показатели, необходимые для выполнения работ, оказания услуг, являющихся предметом контракта, в том числе квалификацию работников участника конкурса».
По данному критерию возможно введение показателей (подкритериев), при этом сумма их максимальных значений должна быть равна 100 баллам. Итоговая оценка получается суммированием оценок по показателям (подкритериям).
Оценка (рейтинг) по данному критерию или по показателям (подкритериям — в случае их наличия) определяется как среднее арифметическое оценок всех членов конкурсной комиссии по данному критерию или показателю, а оценка (рейтинг) каждого участника конкурса определяется как сумма значений по всем показателям.
Для определения системы подкритериев по критерию «Качество работ, услуг и квалификация участника конкурса» может быть частично использован подход к оценке технического предложения из отмененных п. 41 Правил № 706:
— 35 баллов — за общий подход аудиторской организации к выполнению аудиторского задания, полученного от организатора конкурса;
— 25 баллов — за общую и профессиональную характеристику аудиторской организации;
— 30 баллов — за квалификацию и опыт сотрудников аудиторской организации, предлагаемых для участия в аудите;
— 10 баллов — за дополнительную информацию.
К сожалению, ч. 6, ст. 28 Федерального закона № 94-ФЗ не позволяет устанавливать значимость (весовой коэффициент) критерия оценки «Качество работ, услуг и квалификация участника размещения заказа» на уровне более 20 %.
Оценка по критерию «Сроки (периоды) оказания услуг». Оценка заявок осуществляется по одному сроку (периоду) оказания услуг либо по нескольким срокам (периодам). Срок (период) поставки не устанавливается в календарных датах (например, до 01.03.2008) — п. 54 Правил № 722.
В конкурсной документации устанавливается единица измерения срока (периода) поставки в годах, кварталах, месяцах, неделях, днях, часах. В случае применения нескольких сроков минимальное и максимальное значения устанавливаются по каждому сроку. При выборе аудитора, как правило, используются дни.
В случае применения одного срока оценка (рейтинг) рассчитывается по формуле: F - F
в = max г' х 100,
fl f - F ■
max min
где Rß — рейтинг, присуждаемый i-й заявке по указанному критерию, баллы; F — максимальный срок оказания услуг,
max * J J '
указанный организатором конкурса в конкурсной документации; Fmin — минимальный срок оказания услуг, указанный организатором конкурса в конкурсной документации; F — предложение по сроку оказания услуг, содержащееся в i-й заявке. При этом разница между максимальным и минимальным сроками (периодами) поставки не может составлять меньше 25 % максимального срока поставки с даты заключения государственного (муниципального) контракта (абз. 4, п. 54 Правил № 722).
В случае применения одного срока (периода) поставки предложениям в заявках со сроком (периодом) поставки, равным менее половины максимального срока (периода) поставки, установленного в конкурсной документации, присва-
а б в
Рис. 2. Зависимость рейтинга (оценки) от предложений аудиторских организаций: а — минимальный срок оказания услуг не установлен; б — минимальный срок оказания услуг больше или равен половине максимального срока; в — минимальный срок оказания услуг меньше половины максимального срока
ивается рейтинг по данному критерию, рав ный 50 баллам (абз. 2, п. 60 Правил № 722).
Рассмотрим различные варианты зависимости рейтинга участников конкурса по критерию «Срок оказания услуг» от их предложений.
Если минимальный срок оказания услуг не установлен, то он принимается равным нулю (абз. 6, п. 54 Правил № 722). Организатор конкурса также может установить минимальный срок равным нулю. И в этом случае зависимость рейтинга (оценки) от предложений аудиторских организаций по критерию выглядит, как на рис. 2а. Максимальный рейтинг по данному критерию равен 50 баллам, и участник конкурса получит его при предложенном сроке ноль дней (для аудита это не имеет значения) и при сроке оказания услуг, равном половине максимального. Предложение, в котором срок оказания услуг равен максимальному, получает ноль баллов по этому критерию.
Второй вариант — минимальный срок оказания услуг больше или равен половине максимального срока (рис. 2б). В этом случае наибольший рейтинг, равный 100 баллам, получают участники конкурса, предложившие минимальный срок оказания услуг, а предложение, равное максимальному сроку, получает ноль баллов.
Если F . больше нуля и F . меньше поло-
тт ^ тт
вины Fmax (рис. 2в), то возникает противоречие между положениями Правил № 722. График в этом случае имеет разрыв, и наибольшее значение показателя больше 50 баллов. Рассмотрим пример.
Пример.
Минимальный срок оказания услуг Fmin = 10 дней, максимальный — Fmax = 30 дней.
Два предложения участников: = 15 дней, Г2 = 14 дней.
Рейтинг, присуждаемый первой заявке = 75 (по приведенной формуле). Рейтинг, присуждаемый второй заявке = 50, так как Г2 — менее половины максимального срока (согласно абз. 2, п. 60 Правил № 722).
А согласно абз. 1 п. 60 Правил № 722 наибольший рейтинг получает предложение с наименьшим сроком оказания услуг, при их оказании в несколько этапов — с наименьшим суммарным сроком оказания услуг. По-видимому, в Правила № 722 закралась ошибка, и как поступать конкурсной комиссии в данном случае, непонятно. Автор рекомендует устанавливать максимальный и минимальный сроки, отличающиеся не более чем в два раза, чтобы не допускать варианта, изображенного на рис. 2в.
Правила № 722 также не дают ответа, как присваивать рейтинг по критерию «Сроки оказания услуг», если предложенный участником конкурса срок больше максимального срока, установленного в конкурсной документации, или меньше минимального. Первый случай не так важен, поскольку по формуле рейтинг получается отрицательным, он уменьшает итоговый балл участника конкурса, и логично принять его равным нулю. Если же срок участника конкурса меньше F . (а такие случаи в практике нередки —
участники конкурса пытаются «обмануть» алгоритм), то формула дает больше 100 баллов. Что делать в этом случае? Один из вариантов — не допускать к конкурсу заявку такого участника как несоответствующую требованиям конкурсной документации (п. 4, ч. 1, ст. 12 Федерального закона № 94-ФЗ).
В случае нескольких этапов расчет аналогичен, при этом он выполняется для суммы сроков оказания услуг.
Но сложности не только в математике. Срок оказания услуг устанавливается с даты заключения государственного (муниципального) контракта, а возможность проведения аудита возникает с даты представления аудитору годовой бухгалтерской отчетности, ответственность за подготовку которой несет не аудитор, а исполнительный орган организации.
По Федеральному закону № 94-ФЗ в конкурсной документации должен быть установлен срок, в течение которого победитель конкурса обязан подписать контракт. В то же время аудитор утверждается собственником имущества унитарного предприятия (Федеральный закон от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях») или годовым общим собранием акционеров акционерного общества (Федеральный закон от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»), которое происходит в мае—июне отчетного года.
О гарантиях качества. Правилами № 722 установлено, что применяется только один из двух критериев «Срок предоставления гарантии качества товара, работ, услуг» или «Объем предоставления гарантии качества товара, работ, услуг» (пп. 69, 79 Правил № 722). Вопрос применения этих критериев к оценке предложений аудиторов неоднозначен, поскольку из Правил № 722 непонятно, что же понимать под гарантией качества услуг в случае аудита. Во избежание обвинений в нарушение Правил № 722 применять эти критерии, по мнению автора, не стоит. Тем не менее организаторами конкурсов они используются, поэтому рассмотрим зависимости оценок от предложений участников конкурса по этим критериям.
Рейтинг, присуждаемый 1-й заявке по критерию «Срок предоставления гарантии качества товара, работ, услуг», определяется по формуле:
О - О ■ Я . = ' х 100,
я О ■
wmln
где Я^ — рейтинг, присуждаемый 1-й заявке по указанному критерию; Gmin — минимальный срок предоставления гарантии качества товара, работ, услуг, установленный в конкурсной документации; G¡ — предложение 1-го участника по сроку гарантии качества товара, работ, услуг. В целях оценки и сопоставления предложений в заявках со сроком предоставления гарантии качества товара, работ, услуг, превышающим более чем на половину минимальный срок предоставления гарантии качества товара, работ, услуг, установленный в конкурсной документации, таким заявкам присваивается рейтинг по указанному критерию, равный 50 баллам (абз. 2, п. 68 Правил № 722).
Зависимость рейтинга (оценки) от предложения участника конкурса по критерию «Срок предоставления гарантии качества товара, работ, услуг» показана на рис. 3. Предложение с минимальным сроком гарантии качества услуг получает ноль баллов. Предложение со сроком гарантии качества услуг, большее или равное 1,5 величины этого минимального срока, получает 50 баллов.
Для критерия «Объем предоставления гарантии качества товара, работ, услуг» зависимость аналогична (рис. 4). Рейтинг, присуждаемый 1-й заявке по критерию «Объем предоставления гарантии качества товара, работ, услуг», определяется по формуле:
Н - Н ■ к = ' Лтт х 100,
н' Н ■
тт
где Яы — рейтинг, присуждаемый 1-й заявке по указанному критерию; Ппмп — минимальная стоимость предоставления гарантии качества товара, работ, услуг, установленная в конкурсной документации; Н1—предложение 1-го участника по стоимости гарантии качества товара, работ, услуг. В целях оценки и сопоставления предложений в заявках по объему предоставления гарантии качества товара, работ, услуг, превышающему более чем на половину минимальный объем предоставления гарантии качества товара, работ, услуг, установленный в конкурсной документации, таким заявкам присваивается рейтинг по
100
100__
50
От
Рис. 3. Зависимость рейтинга (оценки) от предложения участника конкурса по критерию «Срок предоставления гарантии качества товара, работ, услуг»
Рис. 4. Зависимость рейтинга (оценки) от предложения участника конкурса по критерию «Объем предоставления гарантии качества товара, работ, услуг»
данному критерию, равный 50 баллам (абз. 2, п. 78 Правил № 722).
Если конкурсная документация не соответствует положениям Правил № 722, в которых устанавливаются параметры для оценки по этим критериям, а также в случае ошибочного использования одновременно критериев «Срок предоставления гарантии качества услуг» и «Объем предоставления гарантии качества услуг» оценка заявок по указанным критериям не производится, а суммарная значимость этих критериев суммируется со значимостью критерия «Цена контракта».
Каких аудиторов выбирает государство. Исходя из критериев, приведенных в таблице, их значимости лучшим аудитором будет признан участник конкурса, предложивший наименьшую цену и наименьшие сроки оказания услуг. Общий вес этих двух критериев составит не менее 70 % общей оценки, а если не применять критерии, связанные с гарантиями качества услуг, то не менее 80 % оценки. Использовать критерий «Сроки (периоды) оказания услуг» без нарушений законодательства непросто. В итоге много конкурсов по выбору аудитора проходят с использованием двух критериев, которые всем понятны: «Цена контракта» — значимость 80 % и «Качество услуг и квалификация» — значимость 20 %, т. е. аудитор госпредприятия выбирается практически по минимальной цене. В целом следует признать, что система критериев, предложенная в Федеральном законе № 94-ФЗ, и порядок их применения, описанный в Правилах № 722, не учитывают осо-
бенностей выбора аудиторской организации.
В результате принятия постановления Правительства РФ от 10.09.2009 № 722 аудиторские организации, обеспечивающие качество аудиторских услуг в соответствии с федеральными правилами (стандартами) аудиторской деятельности, теряют конкурентоспособность, а те, которые не заботясь о качестве, работают по демпинговым ценам, — получают преимущества.
Аудит государственных предприятий — это часть системы контроля эффективности использования имущества. В то же время на рынке имеются аудиторские организации и индивидуальные аудиторы, готовые выдавать аудиторское заключение по ценам, которые в разы меньше рыночных (при минимальных трудозатратах или вообще без проведения работ). Федеральный закон № 94-ФЗ и Правила № 722, к сожалению, позволяют выбирать именно таких аудиторов для проведения аудита государственных предприятий. В итоге государство получает мнимую экономию и фиктивные аудиторские заключения, что, по мнению автора, не соответствует государственным интересам.
Наилучший вариант исправления ситуации — выведение конкурсов по выбору аудитора из-под действия Правил № 722 (для этого нужны изменения в Федеральном законе № 307-ФЗ) и принятие отдельного постановления Правительства РФ для аудита государственных предприятий. Есть вариант повышения значимости критерия «Качество работ, услуг и квалификация участника размещения заказа» до 45 % (такая возможность предусмотрена для некоторого перечня работ и услуг, в который аудиторские услуги не входят). В любом случае необходимо устранить ошибки в Правилах № 722 и внести в них косметические поправки и уточнения.
Заключение. В статье показана зависимость оценки заявок на участие в конкурсах по выбору аудиторской организации от предложений участников по отдельным критериям оценки. Приведенный подход к анализу критериев оценки может быть использован при проведении любых
1,5 Отт 2°
конкурсов в соответствии с Федеральным законом № 94-ФЗ. Аналогично можно проанализировать критерии, не рассмотренные в статье. Проблемы, связанные со спецификой аудиторских услуг, и в первую очередь с важностью качества услуг и квалификации участника размещения заказа, во многом актуальны и для других профессиональных услуг (оценка, информационные технологии, консалтинг и юридические услуги), закупаемых для государственных нужд по Федеральному закону № 94-ФЗ.
Список литературы
1. Об аудиторской деятельности: Федеральный закон от 30.12.2008 № 307.
2. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для
государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ.
3. О мерах по обеспечению проведения обязательного аудита: постановление Правительства РФ от 30.11.2005 № 706.
4. Об утверждении правил оценки заявок на участие в конкурсе на право заключить государственный или муниципальный контракт на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд: постановление Правительства РФ от 10.09.2009 № 722.
5. О государственных и муниципальных унитарных предприятиях: Федеральный закон от 14.11.2002 № 161-ФЗ.
6. Об акционерных обществах: Федеральный закон от 26.12.1995 № 208-ФЗ.
