CC BY
205
5.5. КОНКУРСНАЯ СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК КАК ФАКТОР ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИОННЫМ ПРЕСТУПЛЕНИЯМ
Скосырская Юлия Вадимовна, адъюнкт. Место учебы: Академия экономической безопасности МВД России. Email: [email protected]
Аннотация: Данная статья посвящена анализу конкурсной системы государственных закупок, являющейся одним из эффективных методов по оптимизации расходов бюджетных средств. Автор привел данные по объему госзакупок за последние годы, выделил благоприятные условия продуцирования коррупции в системе госзакупок, отметил меры по обеспечению прозрачности процедур закупок и снижению коррупционных рисков, а также привел аргументы в пользу перехода на электронные аукционы.
Ключевые слова: коррупция, государственные закупки, конкурсная система, антикоррупционные соглашения, издержки, экономия бюджетных средств, коррупционные риски.
A COMPETITIVE SYSTEM OF GOVERNMENT PURCHASES AS A FACTOR ANTI-CORRUPTION CRIMES
Skosyrskaya Julia Vadimovna, adjunct. Place of study: Economic security academy of MIA Russia. E-mail: [email protected]
Annotation: The main problem of the article is to analyze the competitive system of government purchases. This system is an effective method of saving budgetary funds. The author pays attention to the statistic information about the size of government purchases for the last few years, marks the facilities of corruption development, mentions measures of transparency of purchase procedures and lowering of corruption risks. The author also gives arguments for the implementation of electronic auctions into the government purchase system.
Keywords: corruption, government purchases, competitive system, anticorruption agreements, costs, saving budgetary funds, corruption risks.
Переходный период российской экономики обуславливает преобразование механизмов перераспределения государственных средств из административных в экономические. Рыночные механизмы перераспределения бюджетных средств основываются на принятой во всех экономически развитых странах системе конкурсного размещения государственного и муниципального заказа. Причем, повсеместный переход на такую систему и приведение ее в соответствие с мировой практикой должно пройти как можно быстрее. Эта система должна стимулировать развитие экономики региона, перераспределяя бюджетные средства в пользу конкурентоспособных предприятий, а также реформу исполнительной власти, благодаря большей открытости процедур государственных закупок.
Для упорядочивания данной сферы отношений, в том числе, включая вопросы пресечения коррупции, в июле 2005 года был принят Федеральный закон №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Хотя положениями соответствующего Закона в системе размещения госзаказа
был предусмотрен ряд существенных новаций, в то же время, вряд ли можно признать, что найдены кардинальные решения всех проблем, возникающих в отмеченной сфере отношений. По-прежнему налицо существенный уровень коррупционной пораженности сферы госзакупок.
Данный аспект проблемы реализации государством своих функций еще более актуализируется в относительно новых для России социально-экономических условиях. В их числе: развитие рыночных отношений; отказ от доминирующего права государственной собственности; необратимости процесса приватизации и т.д.
Государственные закупки составляют значительную часть бюджетных расходов. В частности, по данным Росстата, в 2004 году объем госзакупок составил 230,9 млрд рублей, в 2005 г . - вырос до 352,8 млрд рублей, в 2006 г. - до 463,5 млрд рублей, в 2007 г. - до 615,4 млрд рублей, в 2008 г. - до 786,5 в 2009 г. - до 1,2 трлн рублей. При этом не учитывались госзакупки субъектов России. Вместе с тем, Счетная палата РФ прогнозирует дальнейшее увеличение объема госзакупок. Например, в 2010 году до 2 трлн рублей, из них 830 млрд рублей будут размещены через заказы и услуги на территориальном уровне. Рост госзакупок произойдет за счет реализации 4 национальных проектов.
Здесь нельзя не подчеркнуть, что при всех достижениях российской государственности, налицо и весьма негативные фоновые явления. В числе таких явлений следует назвать весьма негативный прогрессирующий социальный феномен в виде целого ряда ежегодно совершаемых в сфере государственных закупок коррупционных преступлений. Поэтому сегодня эффективное противостояние такого рода деяниям имеет первостепенное значение.
В связи с указанным, видимо, не случайно, что этой проблеме уделяется пристальное внимание на самом высоком государственном уровне. В частности, на встрече с президиумом Торгово-промышленной палаты (ТПП), Президент Российской Федерации Д.А. Медведев отметил, что «...в сфере государственных закупок масштабы коррупции колоссальны. Поэтому и Закон о госзакупках должен быть существенно доработан. Это относится не только к мониторинговой и карательной стороне положений соответствующего Закона, но и поддержке реального сектора экономики посредством установления ценовых преференций для отечественного производителя, например даже в том случае, если их продукция дороже импортной на 5 -25%»1.
Отмеченная озабоченность главы государства ситуацией, сложившейся в упомянутой сфере, вполне обоснована, так как судебная практика, к сожалению, весьма богата многочисленными примерами весьма дерзких со значительным ущербом государству соответствующих преступлений.
Вместе с тем, как показывают социологические опросы, 41% граждан убеждены, что в нынешней России люди становятся богатыми исключительно за счет «воровства, разграбления страны». Одновременно на «злоупотребления служебным положением, взятки, коррупцию» как источник обогащения указали 40% опрошенных, на «жульничество, обман» - 39%2.
1 См.: РГ от 5 декабря 2009 г.
2 См.: Основы государственной политики борьбы с преступно-
стью в России. Теоретическая модель. -М.: НОРМА, 1997.С.10.
КОНКУРСНАЯ СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК
Скосырская Ю.В.
Следует подчеркнуть, что борьба с коррупцией в системе госзакупок остается одной из главных, и одновременно в числе наиболее трудно решаемых задач уголовной политики. Поэтому становятся весьма важными поиск и реализация эффективных методов борьбы с коррупцией в данном сегменте деятельности органов власти.
В число методов, оптимизирующих расходы из госбюджета финансовых средств, следует включить: повышение эффективности системы открытых конкурсов и аукционов; регулярное обновление персонала; сокращение дискреционных полномочий чиновников; заключение антикоррупционных соглашений между компаниями; принятие кодексов поведения и т.д.
Все перечисленные и иные меры, предусмотренные общим механизмом госзакупок, как известно, регламентируются специальными нормативными актами. Несмотря на безусловную эффективность таких методов, их внедрение в практику госзакупок пока идет медленно и с большими издержками. К такому выводу, например, пришла коллегия Счетной палаты Российской Федерации, прошедшая 26 февраля 2010 г.3
Как сообщает пресс-служба Счетной палаты, на коллегии было отмечено, что Федеральный закон №94-ФЗ оказал определенное влияние на практику осуществления закупок продукции органами государственной власти и бюджетными учреждениями, однако, несмотря на то, что менее чем за три года действия в него внесены многочисленные изменения и дополнения, ситуаций, которые не урегулированы данным законом, не стало меньше.
В ходе проверки выявлено, что сложившаяся система ценообразования на вооружения и военную технику носит затратный характер и направлена, прежде всего, на возмещение предприятиям фактических затрат по производству этой продукции, что не способствует снижению цены и эффективному использованию государственных средств.
У заказчиков отсутствует необходимая мотивация для экономии бюджетных средств. Единственным по настоящему действенным стимулом для бережного отношения с бюджетными средствами и препятствием на пути злоупотреблений является осознание потенциальной возможности проверки контрольных органов или прокуратуры. В то же время, по мнению экспертов, только проверочными мероприятиями, какими бы интенсивными и глубокими они не были, нельзя обеспечить всеобщее эффективное и рациональное распоряжение государственными ресурсами.
В числе благоприятных условий продуцирования коррупции в системе госзакупок, экспертами называется отсутствие порядка определения начальной цены контрактов, а также методики проведения анализа среднерыночных цен на закупаемую продукцию. Отмеченное, видимо, неизбежно порождает произвольное установление такой стоимости товаров, работ, услуг, которая в ряде случаев многократно превышает устоявшиеся закупочные цены.
И наконец, отсутствие единого информационного массива данных о проводящихся закупках не позволяет воспользоваться преимуществами, которые предоставляют действие законов рынка, а именно рыночная конкуренция, способствующая не только действию адекватной ценовой политике, но и качеству товаров и услуг.
3 www.echo.msk. ru/news/659883-echo. html
На заседании коллегии был также рассмотрен вопрос об эффективности действующего законодательства, целью которого является обеспечение конкуренции при проведении конкурсов и заключении госкон-трактов.
Вместе с тем, проведенный анализ выявил ряд проблем законодательного и правоприминительного характера, негативно сказывающихся на эффективности расходования бюджетных средств. Поэтому для обеспечения прозрачности процедур закупок и снижения коррупционных рисков, требуется не только ужесточение контроля и усиление ответственности за нарушение порядка осуществления государственных закупок, но и совершенствование норм, регулирующих осуществление закупок.
Например, законодательством Российской Федерации о размещении заказов не предусмотрено применение государственными заказчиками единой терминологии при определении в извещении о проведении торгов предмета государственного контракта, что усложняет возможность нахождения поставщиками информации о проводимых торгах и их предмете на официальном сайте. Кроме того, не закреплен порядок расчета начальной цены контракта в сфере государственных закупок.
Существенные проблемы связаны с переходом к процедуре электронных аукционов. Это, в первую очередь, касается случаев закупок сложной продукции, при которых законодательство предусматривает возможность выбора процедуры размещения заказа самим заказчиком. Отмеченное, согласно мнению наших респондентов, значительно повышает уровень корруп-циогенности существующей системы госзакупок4. Как известно, между обычными аукционами и электронными есть одно принципиальное отличие: последние абсолютно конфиденциальны. «Поставщики не могут вступить в сговор между собой, а заказчик, не зная, какие компании будут участвовать в аукционе, не может оказывать на них какое-либо давление».
И наконец, еще одним аргументом в пользу перехода на электронные аукционы является, по свидетельству экспертов, существенная экономия бюджетных средств.
Вместе с тем, согласно экспертным оценкам, электронные аукционы не являются панацеей. Они не в состоянии в полной мере эффективно воспрепятствовать коррупции. Отмеченное связано с тем, что таким способом нельзя полностью исключить сговор между поставщиками или между поставщиками и заказчиками до тех пор, пока в них присутствует человеческий фактор. Как свидетельствует практика проведения электронных аукционов, цену снижают не все, а максимум два, чаще один поставщик.
Отмеченные аргументы в пользу расширения практики электронных аукционов, легли в основу новых правил проведения тендеров. В частности, согласно Распоряжениям Правительства РФ № 755-р от 01.06.2009 и № 1996-р от 17 декабря 2009 г., с 1 января по 30 июня 2010 года, электронные аукционы будут проводиться на трех площадках: ЗАО «Сбербанк - Автоматизированная система торгов», ОАО «Единая электронная торговая площадка» (Москва) и ФГУП «Агентство по государственному заказу, инвестицион-
4 Сейчас, как известно, сложная инновационная продукция закупается по тем же процедурам, что и остальная, однако при выборе поставщика качеству уделяется больше внимания, чем цене. На оценку качества отводится 45%, тогда как при закупке обычных товаров вес этого фактора только 20%.
ной деятельности и межрегиональным связям Республики Татарстан».
Коррупционную среду создает законодательство о государственных (муниципальных) закупках, которое не обеспечивает прозрачность в осуществлении этих закупок, не мешает производить сговор между должностными лицами и предпринимателями, предоставляет достаточную свободу усмотрения должностным лицам при решении вопроса о проведении конкурса (закрытого конкурса) или отказе от него, не обеспечивает защиту интересов сторон, которым наносится ущерб вследствие совершения коррупционного сговора. Об этом постоянно говорят юристы, журналисты и сами предприниматели5.
Эффективным инструментом противодействия коррупции является развитая инфраструктура государственных закупок. Анализ инфраструктуры государственных закупок на региональном уровне показал, что она находится в зачаточном состоянии. Рынок услуг посреднических организаций - организаторов торгов пока не развит. Немногие заказчики пользуются их услугами, а некоторые даже не знают об их существовании. В условиях недостаточного финансирования и недостатка квалификации у заказчиков привлечение фирмы-организатора торгов могло бы повысить эффективность проведения конкурсных торгов. Проведение конкурсов независимыми фирмами снижает, по мнению авторов, уровень коррупции и возможность влияния на принятие решения о выборе победителя. Кроме того, независимые консультационные фирмы могли бы также оказывать помощь поставщикам в подготовке их конкурсных предложений и защищать их права перед заказчиком.
Вместе с тем, возникает вопрос, а возможно ли эффективно бороться с коррупцией в сфере госзакупок. Коррупция в сфере госзакупок в нашей стране процветает благодаря пораженности самых верхних эшелонов власти и обусловлена нынешним состоянием социально-политической и криминальной ситуацией в стране, общей слабостью государственной власти. Следовательно, с ней можно бороться и если не искоренить вовсе, то удерживать на определенном, вполне контролируемом уровне.
Между тем, создание новых мер противодействия коррупции, безусловно, не сможет полностью искоренить данное явление в государстве. Однако, несмотря на пессимистические настроения, россияне критично относятся к себе и говорят, что борьбу с коррупцией в первую очередь «каждый должен начать с себя: не давать и не брать взяток». Этой точки зрения придерживается относительное большинство населения - 38% и бизнесменов - 34%.
Список литературы:
1. www.echo.msk.ru/news/659883-echo.html
2. Лисицкий А. Этика взятки // Новая газета. 2003. №16. С. 10; Черкаев Д.И. Правовые методы предотвращения и пресечения коррупции при управлении общественными ресурсами (доклад) // Приложение к журналу «Местное самоуправление на российском Дальнем Востоке». Хабаровск, 2002. С. 19-24.
3. Основы государственной политики борьбы с преступностью в России. Теоретическая модель. -М.: НОРМА, 1997.С.10.
4. РГ от 5 декабря 2009 г.
Рецензия
на статью «Конкурсная система государственных закупок как фактор противодействия коррупционным преступлениям» адъюнкта очной формы обучения Академии экономической безопасности МВД России старшего лейтенанта милиции Скосырской Ю.В.
Актуальной проблемой в настоящее время является борьба с коррупционными преступлениями, связанными с системой закупок товаров, сырья и материалов для нужд государства. Совершенно очевидно, что конкурсная система государственных закупок (заказов) является одним из важных элементов рыночной экономики, позволяющих, благодаря повышению прозрачности расходования бюджетных средств, не только достичь экономии государственных расходов, но и снизить уровень коррупции в органах государственной власти.
Основной характеристикой механизма борьбы с коррупцией является его прозрачность и открытость, возможность наблюдения за ним любым человеком, о чем неоднократно заявляли в своих выступлениях Президент Российской Федерации Медведев Д.А., а также многие высокопоставленные должностные лица. Разделяем точку зрения автора о том, что одной из значимых форм противодействия коррупции в сфере государственного снабжения является организация системы закупок на конкурсной основе. В этой связи государством проводятся аукционы, процедура проведения которых постоянно совершенствуется. Наиболее эффективной, на сегодняшний день, является процедура электронных аукционов, посредством которых можно исключить воздействие извне на процесс принятия решения о выборе контрагента по договорам купли-продажи товаров и услуг для государственных нужд.
Научный руководитель
Начальник кафедры уголовного права и криминологии АЭБ МВД России д.ю.н.,
профессор
полковник милиции Д.И. Аминов
5 Лисицкий А. Этика взятки // Новая газета. 2003. №16. С. 10; Черкаев Д.И. Правовые методы предотвращения и пресечения коррупции при управлении общественными ресурсами (доклад) // Приложение к журналу «Местное самоуправление на российском Дальнем Востоке». Хабаровск, 2002. С. 19-24.
