CC BY
381
УДК 323
Погулич Оксана Викторовна Oxana Pogulich
КОНФЛИКТ ИНТЕРЕСОВ КАК ФАКТОР КОРРУПЦИИ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
THE CONFLICT OF INTEREST AS CORRUPTION FACTOR IN THE PUBLIC SERVICE
Статья посвящена анализу конфликта интересов как фактора коррупции, возникающей в сфере государственной гражданской службы. Возникновение и законодательное закрепление института урегулирования конфликта интересов на гражданской службе определяется стойкой необходимостью повышения доверия общества к государственным институтам, обеспечения условий для добросовестного и эффективного исполнения гражданскими служащими своих служебных обязанностей и соответственно, исключения возможных злоупотреблений в органах власти. Автор показыгвает, что коррупционные факторы детерминируют поведение государственный гражданских служащих. Личностные установки служащих, реализуемые посредством присвоения общественных благ, приобретают форму коррупционныгх правонарушений. Таким образом, первостепенной целью системы профилактики конфликта интересов является предотвращение возникновения коррупционного комплекса личностных свойств. Отмечаются меры и механизмы, минимизирующие возможность возникновения коррупционных проявлений, такие как применение систем «одного окна» и электронного обмена информацией, внедрение административные регламентов, обеспечение взаимного контроля независимыми структурными подразделениями. В итоге формулируется вывод о том, что для исследования процессов социальной детерминации коррупционных правонарушений необходим комплексный анализ системы взаимодействия коррупционных факторов между собой и, соответственно, на систему урегулирования конфликта интересов
The article is devoted to the conflict of interest as a factor of corruption occurring in the state civil service. The emergence and consolidation of the legislative institution conflict of interests in the civil service is determined by the need to counter increasing public confidence in government institutions, ensuring the conditions for fair and effective performance by civil servants their official duties, and thus prevent possible abuses in the government. The author shows that corruption factors determine the behavior of civil servants. Attitudes employees implemented by assigning public goods, take the form of corruption offenses. Thus, the primary purpose of the prevention of the conflict of interests is to prevent corruption of the complex personality traits. The article notes the measures and mechanisms that minimize the possibility of corruption, such as the application of systems of «the one window» and the electronic exchange of information, the implementation of administrative regulations, to ensure the mutual supervision by independent departments. In the conclusion it is stated that for the study of processes of social determination of corruption offenses requires a comprehensive analysis of corruption factors interact with each other and, accordingly, a system conflict of interests
Ключевые слова: конфликт интересов, проти- Key words: conflict of interests, fighting corruption,
водействие коррупции, государственная граж- civil service, authorities, corruption risks, restric-
данская служба, органы власти, коррупционные tions and prohibitions, anti-corruption measures and
риски, ограничения и запреты, антикоррупцион- mechanisms ные меры и механизмы
Одним из значимых основ антикоррупционного механизма, главным аспектом совершенствования государственной службы, реализующим принцип публичности и открытости деятельности государственной власти, является институт конфликта интересов на государственной службе.
В качестве одного из акцентов концепции реформирования системы государственной службы в России в начале 2000-х гг. было обозначено формирование на государственной службе механизмов урегулирования конфликтов интересов. Конфликт интересов предполагает, что у служащих возникает личная или групповая заинтересованность в достижении определенной цели, которая влияет или может влиять на рассмотрение вопросов при исполнении ими своих служебных обязанностей.
Впервые нормативное определение понятия «конфликт интересов» в законодательстве о государственной службе как ситуации, когда личная заинтересованность влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных обязанностей, появилось в Указе Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» [6].
Дальнейшее развитие институт конфликта интересов нашел в ст. 19 федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе». Так, конфликт интересов — это ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Рос-
сийской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации [7].
В свою очередь, под личной заинтересованностью законодатель понимает возможность получения гражданским служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для гражданского служащего, членов его семьи, а также для граждан или организаций, с которыми гражданский служащий связан финансовыми или иными обязательствами [2].
Правовое закрепление института разрешения конфликта интересов на гражданской службе направлено на повышение доверия общества к государственным институтам, обеспечение условий для добросовестного и эффективного исполнения гражданскими служащими своих должностных обязанностей, а также исключение возможных злоупотреблений на службе.
К ключевым причинам конфликта интересов на гражданской службе относим следующие:
— нарушение основных требований к служебному поведению гражданских служащих;
— невыполнение обязанностей гражданского служащего или несоблюдение прав и законных интересов граждан, организаций, общества и государства при их исполнении;
— несоблюдение норм действующего законодательства;
— нарушение ограничений и запретов, связанных с прохождением гражданской службы, в том числе установленных законом о противодействии коррупции и др.
Коррупционные факторы влияют на совершение правонарушения не непосредственно, а детерминируя определенным образом поведение людей. Сущность этой детерминации заключается в порождении в структуре личности социально-негативных качеств, которые обычно играют решающую роль в генезисе конфликта интересов, в том числе в формировании соответствующей мотивации. Такие социально-негативные качества личности формируются под воздействием ряда факторов, среди которых можно отметить социально-психологические, экономические, политические.
Ученые установили, что служащие, совершающие коррупционные правонарушения, полимотивированы. Поведение служащего детерминируется двумя ведущими мотивами. Один из них — видимый, внешний — это корысть, стремление обеспечить себя материальными благами. В ряде случаев незаконное получение материальных благ становится самоцелью. Другой, глубинный, смысловой мотив коррупции заключается в реализации игровых мотивов. По мнению Ю.М. Антоняна, многие коррупционеры являются игроками, влечение которых никак не осознается и функционирует в бессознательной сфере психики. Участие в игре приносит им огромное психологическое удовлетворение, но не осознается ими в качестве такового. Их деятельность представляет собой захватывающую игру в сложных, эмоционально насыщенных ситуациях, коррупционеры играют с судьбой, законом, опасностью, с другими людьми [4].
В исследовании, проведенном Институтом социологии Российской академии наук в 2007 г., показано, что большинство граждан связывают причины коррупции с такими негативными личностными качествами, как жадность и аморальность (70,1 %). Деформация личностной направленности проявляется в том, что корыстно-потребительская личностная установка реализуется посредством присвоения социальных благ, произведенных обществом, т. е. установка паразитарная [4].
Анализ и исследование формирования и структуры комплекса негативных
свойств, раскрытие механизма взаимодействия негативных личностных свойств и его значения для генезиса конфликта интересов необходимо для совершенствования социальных и специально-правовых мер предупреждения коррупции в целом, отдельных ее видов и конкретных преступлений, индивидуальной профилактики, деятельности по исправлению и перевоспитанию лиц, совершивших преступления коррупционной направленности [2].
В указанном процессе важно выявить причины нарушений действующей в обществе закономерности преобладающего влияния на формирование личности позитивных социальных явлений, влияния, которое обычно нейтрализует действие криминогенных факторов. Необходимо также детально разобраться в типичных обстоятельствах, определяющих в процессе формирования негативных личностных качеств преобладание коррупционных факторов над антикоррупционными.
Первостепенная цель системы противодействия конфликту интересов заключается в предотвращении негативного формирования личности, самой возможности возникновения коррупционного комплекса личностных свойств. Именно с этого, а не с профилактического воздействия на лиц, находящихся уже на грани совершения коррупционного преступления, должно начинаться раннее предупреждение коррупции. Важность преследуемой цели, несомненно, нашла свое выражение в 2009 г. в словах Президента Российской Федерации Д.А. Медведева о том, что «Коррупция должна быть не просто незаконной. Она должна стать неприличной» [3].
Наиболее распространенными и характерными предпосылками возникновения конфликта интересов можно назвать факторы, обусловленные различиями в восприятии государственными гражданскими служащими своего служебного долга, сформировавшихся профессиональных правил поведения, ценностных и моральных установок, традиций, обычаев, определенные принадлежностью гражданского служащего к формальным или неформаль-
ным ролевым группам, имеющим цели, расходящиеся с целями государства и общества в целом или органа государственной власти, порождающие в итоге негативные последствия для последних и ведущие к совершению коррупционных правонарушений.
С проблемой мотивации служащих тесно связан вопрос стимулирования труда на государственной службе. Его недостаточность либо почти полное отсутствие эффективных материальных и моральных стимулов опасны для государственной службы, поскольку порождают коррупционные риски [5]. Под коррупционными рисками следует понимать обстоятельства, факторы и явления, возникающие в процессе функционирования органов государственной власти, осуществления служебной деятельности государственных служащих, создающие ситуацию возможного совершения коррупционного правонарушения.
Имеющаяся практика позволяет выделить правонарушения коррупционной направленности, связанные с конфликтом интересов на государственной службе, в том числе:
— непринятие государственным служащим мер по предотвращению конфликта интересов;
— неуведомление представителя нанимателя о возникшем конфликте интересов либо о наличии личной заинтересованности, которая может привести к конфликту интересов;
— владение ценными бумагами, акциями, а также непринятие мер к их передаче в доверительное управление в соответствии с законодательством Российской Федерации и др.
Государственному служащему законодательно предписано уведомить о возникновении или угрозе конфликта интересов своего непосредственного начальника. Вместе с тем, непосредственный начальник далеко не всегда является представителем нанимателя для конкретного служащего. Неисполнение указанных обязанностей государственным служащим рассматривается как дисциплинарный проступок и может
привести к привлечению его к дисциплинарной ответственности или увольнению с гражданской службы.
Следует отметить, что государственно-административные отношения, управленческая деятельность в целом подвержены коррупционным рискам, провоцирующим государственного служащего на использование должностного положения не в общественных и государственных, а в личных интересах [9].
Коррупционные риски могут иметь различные причины — политические, экономические, социальные, организационные. К ним можно отнести дублирование полномочий органов государственной власти, нечеткое определение их компетенции, бездействие властных органов, установление неопределенных, обременительных и трудновыполнимых требований к физическим и юридическим лицам, отсутствие четких процедур взаимодействия между органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями и гражданами, отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия соответствующих решений, отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций, недостаточное материальное обеспечение выполнения государственных функций и ряд других.
В целях выявления коррупционных факторов, создающих возможности для принятия коррупционных решений или совершения коррупционных действий, снижения коррупционных рисков, провоцирующих государственного служащего на использование служебного положения в личных интересах и, как следствие, инициирующих ситуацию конфликта интересов, необходимо постоянно проводить оценку коррупционных рисков, их ранжирование по степени распространенности на уровне отдельных органов государственной власти, осуществлять применение дополнительных мер и механизмов, минимизирующих возможности коррупционных проявлений [8].
В частности, этому способствуют следующие механизмы: максимальная деперсонализация взаимодействия госу-
дарственных служащих с физическими и юридическими лицами с помощью применения систем «одного окна» и электронного обмена информацией («Электронное Правительство»), подробная регламентация процедур взаимодействия с потребителями государственных услуг посредством утверждения административных регламентов, обеспечение взаимного контроля независимыми структурными подразделениями органа власти путем деления административных процедур, формирование особых механизмов регулирования деятельности лиц, замещающих государственные должности и должности государственной гражданской службы, а также государственных органов с высокой степенью коррупциоген-ности.
Стоит согласиться с точкой зрения В.Н. Южакова, который отметил, что опыт применения федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» показывает, что в нынешних формулировках эти нормы страдают рядом ограничений, которые не позволяют использовать их эффективно. Прежде всего, потому, что они избыточно мягки и неопределённы в требованиях к государственным служащим; в этих нормах отсутствует прямой запрет на принятие чиновником решений, совершение им действий в отношении лиц, организаций, в отношении которых у него есть очевидный личный интерес. Действующее законодательство не содержит прямого запрета чиновнику принимать то или иное решение в случаях, когда налицо конфликт интересов — интересов личных и интересов государственной службы. На практике чиновники всех уровней в указанных ситуациях продолжают исполнять свои обязанности, им ничего не угрожает. Чтобы нормы работали, в них не должно содержаться слишком большой доли усмотрения чиновника или его руководителя на то, как действовать в ситуации наличия более или менее очевидного конфликта интересов [11].
В ряде органов исполнительной власти возникают дополнительные условия для коррупции, при этом в группу органов
исполнительной власти с повышенным коррупционным риском входят те, для которых характерны наличие полномочий, связанных с распределением значительных финансовых средств, высокая степень свободы действия, вызванная спецификой их работы, а также высокая интенсивность контактов с гражданами и организациями.
По нашему мнению, к группе органов государственной власти с повышенным коррупционным риском следует отнести также те, которые осуществляют контрольные полномочия, связанные с проверкой законности явления и пресечения коррупционных проявлений в деятельности субъектов права, разрешительные полномочия, связанные с выдачей соответствующих документов, подтверждающих специальные права на занятие определенной деятельностью, с предоставлением объектов государственной собственности на определенном праве, с приватизацией государственной собственности, регистрационные полномочия, реализуемые в целях удостоверения фактов установления, изменения или прекращения прав, юрисдикционные полномочия, осуществляемые в целях применения мер ответственности, а также нор-мотворческие полномочия.
Эффективное решение вопросов уменьшения конфликтного потенциала государственной службы, снижения коррупционных рисков, предупреждения, выявления и пресечения коррупционных проявлений в деятельности органов государственной власти зависит в первую очередь от совершенствования действующего законодательства в сфере государственной службы и управления, установления четкого правового статуса государственного служащего, усовершенствования механизма урегулирования конфликта интересов, разработки и внедрения системы мер по противодействию коррупции, устранению причин и условий, ее порождающих, повсеместного внедрения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, утверждения административных регламентов оказания государственных услуг органами государственной
власти, внедрения служебного контроля за деятельностью государственных служащих.
Так, В.В. Астанин считает целесообразным для противопоставления эскалации коррупционных проявлений на государственной гражданской службе широко использовать криминологически содержательные меры и, прежде всего, специальные меры предупредительного характера. Для выполнения подобных задач вполне может быть использован, по его мнению, антикоррупционный потенциал специальных комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов. Он связывает возложенные на комиссии задачи по обеспечению соблюдения гражданскими служащими требований к служебному поведению с ранним предупреждением или нейтрализацией причин и условий, способствующих коррупционному поведению служащего. В то же время, как подчеркивает ученый, нельзя рассматривать институт подобных комиссий как альтернативу правоохранительным органам [1].
Ряд проблем возникает и в ходе деятельности конфликтной комиссии. Как считает большинство специалистов, комиссии по разрешению конфликта интересов на госслужбе фактически не работают. Современный статус комиссий, считает H.H. Шувалова, изначально обрекает их на неэффективность, так как не дает четкого представления о том, кто координирует или должен координировать их работу, кто контролирует и по каким критериям осуществляет оценку этой работы, где и кем должны быть сформулированы эти критерии, каковы механизмы, обеспечивающие эффективность деятельности подобных комиссий [10].
Несмотря на положительные результаты деятельности, следует отметить наличие таких общих проблем при работе комиссий по урегулированию конфликтов интересов, как:
— большой объем документации, что значительно увеличивает время на принятие решений;
— невключение в состав комиссии внешних экспертов (так как не предусмотрена материальная составляющая их участия, иными словами их присутствие и участие им не оплачивается). Отсутствие в составе комиссии внешних экспертов может привести к закрытому характеру работы комиссий, защите узковедомственных интересов, стремлению противодействовать утечке информации за пределы службы;
— отсутствие легитимности состава комиссий, что впоследствии дает формальное основание для оспаривания в судебном порядке их решений и признания недействительными;
— ограниченный состав комиссии: не более пяти, а иногда и трех человек (такой подход к формированию комиссий может вызвать сомнения в объективности и независимости решений комиссии);
— отсутствие механизмов отбора и приглашения внешних экспертов, что может являться возможностью для включения в состав комиссии знакомых или лояльных экспертов;
— несовершенство понятийного аппарата, не растолкованы понятия, связанные с привлечением служащих к ответственности;
— законодательством не предусмотрены гарантии независимости и ответственность членов комиссии.
Таким образом, большинство выявленных проблем в сфере урегулирования конфликта интересов носит характер общегосударственного масштаба и требует, соответственно, законодательного решения. Правовое закрепление механизма разрешения конфликта интересов на гражданской службе, прежде всего, нацелено на повышение доверия общества к органам власти, обеспечение условий для добросовестного и эффективного исполнения гражданскими служащими своих должностных обязанностей, а также исключение возможных злоупотреблений на службе.
Комплексный анализ системы взаимодействия коррупционных факторов между собой и противодействия конфликту ин-
тересов, анализ влияния на преступность коррупционных и антикоррупционных факторов способствуют глубокому проникновению в процесс социальной детерминации коррупционной преступности, в генезис коррупционного поведения лично-
Литературя-
1. Астанин В.В. Противодействие коррупции и предупреждение коррупционных рисков в деятельности государственных служащих. М.: Европейский учеб. ин-т МГИМО (У) МИД России, 2011. 275 с.
2. Вассерман Н.В. К вопросу о конфликте интересов на государственной гражданской службе Российской Федерации // Совершенствование законодательства в сфере защиты прав человека и гражданина: проблемы и перспективы. Иркутск, 2013. С. 43-48.
3. Коррупция должна быть не просто незаконной. Она должна стать неприличной: запись видеообращения Президента РФ Д.А. Медведева. Режим доступа: _http://kremlin.ru/events/president/ news/4150 (дата обращения 02.06.2015).
4. Кусакина Е.А., Устинов А.А. Социально-психологические факторы, влияющие на коррупционные правонарушения в уголовно-исполнительной системе / / Молодой ученый. 2013. № 1. С. 265-266.
5. Лобцова О.В. Стимулирование труда государственных гражданских служащих // Аспирантские тетради. Известия РГПУ им. А.И. Герцена, 2007.№ 19. С.139-143.
6. Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих: указ Президента РФ от 12 авг. 2002 г. № 885 // Рос. газ. 2002. 15 авг.
7. О государственной гражданской службе: федер. закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // Рос. газ. 2004. 31 июля.
8. Павлова А.М., Ураев Р.Р. Коррупция и конфликт интересов на государственной гражданской службе Российской Федерации // Экономика и социум. 2014. № 2-3 (11). С. 799-802.
9. Романова Н.П., В.С. Дробышевский Особенности формирования антикоррупционной системы в приграничном регионе // Вестник ЗабГУ. 2013. № 7. С. 54-59.
10. Шувалова Н.Н. Почему бездействуют комиссии по соблюдению требований к служебному поведению в конфликте интересов // Государственная служба. 2009. № 2. С. 34-37.
сти. Это представляется необходимым для дальнейшего совершенствования теории и практики предупреждения коррупции в целом и противодействия конфликту интересов в частности.
_References
1. Astanin V.V. Protivodeystvie korruptsii i pre-duprezhdenie korruptsionnyh riskov v deyatelnosti gosudarstvennyh sluzhashhih [Anti-corruption and prevention of corruption risks in the activities of public servants]. Moscow: European Studies. Inst (University) of the MFA of Russia, 2011. 275 p.
2. Wasserman N.V. K voprosu o konflikte in-teresov na gosudarstvennoy grazhdanskoy sluzhbe Rossiyskoy Federatsii [On the issue of conflict of interest in the civil service of the Russian Federation]: Improvement of legislation in the sphere of protection of human and civil rights: problems and prospects. Irkutsk, 2013. P. 43-48.
3. Korruptsiya dolzhna byt ne prosto nezakon-noy. Ona dolzhna stat neprilichnoy: zapis videoo-brashheniya Prezidenta RF D.A. Medvedeva (Corruption must not only be illegal. It should be indecent: video message record of the President Dmitry Med-vedev) Available at: http://kremlin.ru/events/presi-dent/news/4150 (accessed 02.06.2015).
4. Kusakina E.A., Ustinov A.A. Molodoy ucheny (The young scientist), 2013, no. 1, pp. 265-266.
5. Lobtsova O.V. Aspirantskie tetradi. Izvesti-ya RGPU im. A.I. Gertsena (Postgraduate notebook. News RSPU. A.I. Herzen), 2007, no. 19, pp. 139143.
6. Ob utverzhdenii obshhih printsipov sluzheb-nogo povedeniya gosudarstvennyh sluzhashhih (Approval of the general principles of official conduct of civil servants): Presidential Decree dated by 12 August. 2002 no. 885; Ros. gas. 2002. August 15.
7. O gosudarstvennoy grazhdanskoy sluzhbe (About state civil service): Feder. Act dated by July 27, 2004 no. 79-FZ; Ros. gas. 2004. July 31st.
8. Pavlova A.M., Uraev R.R. Ekonomika i sotsi-um (Economy and Society), 2014, no. 2-3 (11), pp. 799-802.
9. Romanova N.P., Drobyshevskiy V.S. Vestn. Zab. Gos. Univ. (Transbaikal State University Journal), 2013, no. 7, pp. 54-59.
10. Shuvalova N.N. Gosudarstvennaya sluzhba (Government service), 2009, no. 2, pp. 34-37.
11. Южаков В.Н. Качество государственных и муниципальных услуг: усилия и результаты административной реформы / / Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. № 1. С. 5272.
Коротко об авторе _
Погулич О.В., канд. социол. наук, доцент, доцент каф. «Государственное, муниципальное управление и политика», Забайкальский государственный университет, г. Чита, Россия oxy-pusik@ramЫer .ги
Научные интересы: проблемы противодействия коррупции в России и мире, антикоррупционная политика, геополитика, безопасность субъекта РФ
11. Yuzhakov V.N. Voprosy gosudarstvennogo i munitsipalnogo upravleniya (Questions of state and municipal government), 2014, no. 1, pp. 52-72.
_ Briefly about the author
O. Pogulich, candidate of sociological sciences, associate professor, State and Municipal Management and Politics department, Transbaikal State University, Chita, Russia
Scientific interests: problems of confronting corruption in Russia and all over the world, anti-corruption policy, geopolitics, Russian Federation subject security
