CC BY
509
Т. КАРОЗЕРС КОНЕЦ ПАРАДИГМЫ ТРАНЗИТА1
Тенденции, возникшие и получившие развитие в последней четверти ХХ столетия, привели к изменению политического ладшаф-та в семи различных регионах мира. Это: 1) падение авторитарных режимов правого толка в Южной Европе в середине 70-х годов; 2) замена военных диктатур избранными гражданскими правительствами в Латинской Америке в период с конца 70-х по конец 80-х годов; 3) закат авторитарного правления в части стран Восточной и Южной Азии начиная с середины 80-х годов; 4) крах коммунистических режимов в Восточной Европе в конце 80-х годов; 5) падение Советского Союза и появление на его месте 15 постсоветских республик в 1991 г.; 6) закат однопартийных режимов во многих частях Центральной Африки (sub-Saharian Africa) в первой половине 90-х годов; 7) слабая, но
1 Carothers Th. The End of the Transition Paradigm. Journal of Democracy 13:1 (2002), 5-21.© National Endowment for Democracy and The Johns Hopkins University Press. Публикуется с разрешения The Johns Hopkins University Press.
Томас Карозерс является вице-президентом Фонда Карнеги «За Мир между народами» (Вашингтон), курирующим научные исследования. Он - автор многих работ по проблемам содействия развитию демократии, включая Aiding Democracy Abroad: The Learning Curve (1999), и соредактор (с Marina Ottaway) Funding Virtue: Civil Society Aid and Democracy Promotion (2000).
Journal of Democracy (http://www.journalofdemocracy.org/jod.htm) - один из наиболее широко читаемых и часто цитируемых журналов по проблемам распространения демократии в мире. Выпускается с 1990 г. издательским домом Johns Hopkins University Press для National Endowment for Democracy - независимой некоммерческой организации, которая ставит своей целью укрепление демократических институтов по всему миру посредством неправительственных усилий.
распознаваемая тенденция либерализации в некоторых странах Среднего Востока в 90-х годах.
Причины, формы и темпы развития этих тенденций значительно разнятся. Но всем им присуща одна доминирующая черта — одновременное, по крайней мере в нескольких странах в каждом из регионов, движение от диктаторского режима к более либеральному и часто более демократическому правлению. При всем своем различии, эти тенденции влияют друг на друга и в какой-то степени друг друга дополняют. В результате многие наблюдатели, особенно на Западе, рассматривали их как части целого, как глобальную тенденцию демократизации, которая благодаря Сэмюэлю Хантингтону получила широкую известность как «третья волна» демократии1.
Эта поразительная волна политических перемен была с энтузиазмом воспринята американским правительством и более широким сообществом специалистов в сфере внешней политики. Уже в середине 80-х годов президент Рональд Рейган, госсекретарь Джордж Шульц и другие американские официальные лица высокого ранга стали регулярно ссылаться на «всемирную демократическую революцию». В течение 80-х годов возникло великое множество правительственных, квазиправительственных и неправительственных организаций, деятельность которых была направлена на продвижение демократии за рубежом. Это новое сообщество содействия демократии испытывало жгучую потребность в аналитической конструкции, которая позволила бы концептуализировать текущие политические события и адекватно на них реагировать. Столкнувшись с начальной фазой третьей волны демократизации в Южной Европе, Латинской Америке и в нескольких странах Азии (особенно на Филиппинах), американское демократическое сообщество быстро восприняло аналитическую модель демократического транзита. Она была создана главным образом на базе собственной интерпретации текущих демократических изменений, но также, хотя и в меньшей степени, на основе ранних работ в новой области академических исследований — «транзитологии», прежде всего, основополагающей работы Гильермо О'Доннелла и Филиппа Шмиттера2.
С распространением третьей волны в 90-е годы на Восточную Европу, Советский Союз, регионы Центральной Африки и далее промоутеры (promoters) демократии расширили эту модель до универсальной парадигмы демократизации. В политических кругах США
эта модель стала вездесущей и в разговорах и рассуждениях о процессах политических перемен в мире, и в планировании целенаправленного вмешательства в эти процессы. Вопреки множеству различий в реальных политических переменах, а также потоку все более расходящихся представлений ученых о курсе и характере демократических переходов эта парадигма продолжала оставаться на удивление неиз-
« 3
менной3.
Парадигма перехода была полезной во время этого исторического удивительного политического переворота в мире. Но сейчас становится очевидно, что действительность больше не соответствует данной модели. Многие из стран, которые политики и специалисты-практики, занимающиеся проблемами помощи, упорно продолжают называть «переходными», вовсе не переходят к демократии, а среди демократических транзитов есть немало таких, которые не следуют модели. То, что они продолжают цепляться за парадигму, жизнь которой уже завершена, мешает эволюции сферы помощи демократии и дезориентирует политиков. Пришло время признать, что парадигма утратила свое значение и следует поискать более совершенный инструмент анализа.
Основные допущения
Парадигму перехода определяют пять основных допущений. Первое, которое является зонтичным для всех остальных, гласит, что любая страна, отходящая от диктаторского правления, может рассматриваться как страна, движущаяся к демократии. В первой половине 90-х годов, когда ускорились политические изменения во многих регионах, политики и специалисты — практики по оказанию помощи автоматически называли каждую прежде авторитарную страну, которая предпринимала попытки некоторой политической либерализации, «переходной». Список «переходных стран» драматически разрастался. Около 100 государств (приблизительно 20 в Латинской Америке, 25 в Восточной Европе и в пространстве бывшего Советского Союза, 30 в Центральной Африке, 10 в Азии и 5 на Ближнем Востоке) были брошены в концептуальный котел парадигмы транзита. Как только они получили титул «переходных», их политическая жизнь стала автоматически анализироваться в терминах движения к или от демократии, и они, как будет детально показано ниже, были привяза-
ны к имплицитным ожиданиям парадигмы. Приведу только один, особенно удивительный пример. Агентство международного развития США (USAID) продолжает описывать Демократическую Республику Конго (Киншаса) как страну, вставшую на путь «перехода к демократическому рыночному обществу», вопреки тому, что внутренние распри раздирают ее на части, процесс политических перемен там далеко не однозначен, часто непрозрачен и едва ли очень демократичен4.
Второе допущение состоит в том, что демократизация, как правило, проходит в своем развитии несколько последовательных стадий. Сначала происходит открытие (opening), период демократии-ческого брожения и политической либерализации, когда в правящем диктаторском режиме появляются трещины, наиболее значимая из которых разделяет сторонников твердого (hardliners) и мягкого (softliners) политических курсов. Затем следует прорыв — падение режима и быстрое появление новой, демократической системы, приход к власти нового правительства через национальные выборы и учреждение демократической институциональной структуры, часто путем принятия новой конституции. После перехода наступает консолидация — медленный, но целеустремленный процесс, в котором демократические формы наполняются демократическим содержанием с помощью реформы государственных учреждений, узаконения выборов, укрепления гражданского общества и окончательного привыкания к новым демократическим «правилам игры»5.
Активные приверженцы демократии допускают, что переходные страны не обязательно должны последовательно продвигаться по этому предначертанному пути — от открытия и прорыва до консолидации. Переходные страны, говорят они, могут как идти вперед в этом направлении, так и отступать или стагнировать, что и случается в жизни. Однако даже отклонения от принятой последовательности, возможность которых они согласны признать, определены в терминах пути. Все варианты описаны в терминах скорости и направления движения по пути демократизации, но никак не движения, которое вообще не имеет ничего общего с этим направлением. И многие энтузиасты демократии определенно верили, по крайней мере на пике третьей волны, что, хотя успех десятков случаев новых переходов не гарантирован, демократизация — это естественный процесс, который будет успешно развиваться, раз уж произошел первоначальный прорыв. Как бы это ни отрицали приверженцы парадигмы транзита, в
ней имплицитно присутствует немалая доля демократической телеологии6.
С идеей инвариантной последовательности демократизации связано третье допущение — убеждение в предопределяющей важности выборов. Промоутеров демократии нельзя винить за убеждение, что выборы эквивалентны демократии, как это часто делают их критики. В течение многих лет они это отстаивали и следовали гораздо более широкому диапазону программ помощи, чем только усилия, сосредоточенные на выборах. Тем не менее для них характерна завышенная оценка значения регулярных подлинных выборов для развития демократии. Они верят в то, что выборы не только придадут демократическую легитимность новым постдиктаторским правительствам, но и будут способствовать расширению и углублению политического участия и демократической ответственности государства перед своими гражданами. Другими словами, предполагалось, что в предпринятых переходах к демократии выборы не только станут краеугольным камнем, но и смогут долгое время служить генератором дальнейших демократических реформ.
Четвертое допущение состоит в том, что изначальные условия в переходных странах — уровень экономического развития, политическая история, унаследованные институты, этнический состав, социокультурные традиции или другие «структурные» характеристики — не являются главными факторами ни для инициации процесса перехода, ни для его результатов. Примечательной чертой раннего периода третьей волны было то, что прорывы демократии случались в тех странах, будь то Монголия, Албания или Мавритания, где, казалось бы, этого меньше всего можно было ожидать. Тогда представлялось, что для демократизации необходимы только это решение политических элит страны двигаться к демократии и их способность сломить сопротивление антидемократических сил.
Динамизм и удивительно широкий диапазон субъектов третьей волны похоронили старые детерминистские и часто казавшиеся оскорбительными с культурологической точки зрения представления о демократии, сводившиеся к тому, что только страны со средним классом американского типа или с наследием протестантского индивидуализма могут прийти к демократии. Для политиков и специалистов — практиков в сфере оказания помощи новый взгляд означал разрыв с умонастроениями «холодной войны», согласно которым
большинство стран в развивающемся мире «неготовы к демократии», умонастроениями, которые соотносились с американской политикой поддержки антикоммунистических диктаторов во всем мире. Некоторые из ранних работ по транзитологии отражали представление об отсутствии «каких-либо предварительных условий» демократизации. Начало этому сдвигу в академической литературе было положено в 1970 г. известной статьей Д. Растоу «Переход к демократии: попытка динамеческой модели»7. Как для академического, так и для политического сообществ новый тезис об отсутствии «каких-либо предварительных условий» стал благодатно оптимистическим, легко преодолевающим границы ободряющим посланием: мол, уж коли речь идет о демократии, «каждый это может».
Пятое допущение — парадигма транзита исходит из допущения, что демократические переходы, составляющие третью волну, происходят в когерентных дееспособных государствах. Предполагается, что процесс демократизации включает некоторую перестройку государственных институтов: создание новых электоральных моделей, парламентская и судебная реформы. Но эта перестройка осуществляется как модификация уже имеющихся и функционирующих государств8. Восприняв эту рамочную концептуальную модель демократизации, специалисты по оказанию помощи демократии не придавали существенного значения тому, что стремящиеся к демократизации общества либо сталкиваются с необходимостью построения государства из руин, либо по необходимости имеют дело с существующим, но в значительной степени нефункциональным государством. Такой проблемы, по-видимому, не существовало в Южной Европе или Латинской Америке, в этих двух регионах, которые послужили эмпирической базой для формирования парадигмы транзита. В той мере, в какой адепты демократии рассматривали возможность государственного строительства в качестве элемента перехода, они полагали, что построение демократии и государственное строительство будут взаимно поддерживать друг друга или даже станут двумя сторонами одной медали.
В серую зону
Теперь мы перейдем от основных допущений парадигмы к накопленному опыту переходов. Попытки оценить достигнутый третьей волной прогресс иногда отклоняются как преждевременные. Демо-
кратию нельзя построить за один день, уверяют ее активисты, и поэтому еще слишком рано судить о результатах множества демократических переходов, начавшихся за прошедшие два десятилетия. Хотя, конечно, верно, что нынешние политические ситуации с «переходными странами» еще не «отвердели», прошедшего времени все же достаточно, чтобы пролить некоторый свет на то, насколько парадигма перехода выдержала проверку опытом.
Из почти 100 стран, рассматриваемых в последние годы как «переходные», только относительно небольшое число — вероятно, меньшее 20 — успешно продвигаются по пути становления хорошо функционирующих демократий или, по крайней мере, достигли определенного прогресса в демократических преобразованиях и сохраняют положительную динамику9. Лидируют в этой группе страны Центральной Европы и Балтийского региона — Польша, Венгрия, Чешская Республика, Эстония и Словения, — хотя в ней есть несколько государств Южной Америки и Восточной Азии, прежде всего
— Чили, Уругвай и Тайвань. Группа стран, которые достигли несколько меньшего прогресса, но, очевидно, все еще продвигаются вперед, включает Словакию, Румынию, Болгарию, Мексику, Бразилию, Гану, Филиппины и Южную Корею.
Однако большинство стран третьей волны так и не пришли к хорошо функционирующей демократии или, очевидно, не развивают и не углубляют прогресса, пусть даже незначительного, достигнутого на начальном этапе. В нескольких государствах первоначальное политическое открытие (opening) явно потерпело неудачу и авторитарные режимы снова укрепились. Так произошло в Узбекистане, Туркмении, Белоруссии и Того. Большинство же «переходных стран», однако, не являются ни диктаторскими, ни безусловно продвигающимися к демократии. Они вступили в политическую серую зону10. Эти страны обладают некоторыми признаками демократизации политической жизни, включая по меньшей мере наличие ограниченного политического пространства для существования оппозиционных партий и независимого гражданского общества, а также регулярные выборы и демократиические конституции. Но при этом для них характерны слабое представительство интересов граждан, низкий уровень политического участия, не выходящего за пределы голосования, частые нарушения законов должностными лицами государства, сомнительная легитимность выборов, почти полное отсутствие доверия об-
щества государственным институтам и устойчиво низкая институциональная эффективность государства.
Количество стран, оказавшихся между прямой диктатурой и установившейся либеральной демократией, драматически выросло. Чтобы как-то охарактеризовать их, политические аналитики предложили множество терминов «неполной демократии» (qualified democracy), включая такие, как «полудемократия», «формальная демократия», «электоральная демократия», «фасадная демократия», «псевдодемократия», «слабая демократия», «частичная демократия», «нелиберальная демократия» и «виртуальная демократия»11. Некоторые из этих терминов, такие как «фасадная демократия» и «псевдодемократия», применяются только по отношению к достаточно определенному подмножеству стран серой зоны. Другие понятия, например, «слабая демократия» и «частичная демократия», используются намного шире. Как бы ни были полезны эти термины, особенно в контексте аналитических исследований, вроде работы О'Доннелла по «делегативной демократии», они разделяют ответственность следующего рода: описывая страны в серой зоне как некие типы демократических государств, аналитики в действительности пытаются применять парадигму перехода к тем самым странам, политическое развитие которых ставит эту парадигму под сомнение12. Большинство терминов «неполной демократии» используется для того, чтобы охарактеризовать страны как застрявшие на одном из предполагаемых этапов демократизации, обычно в начале стадии консолидации.
Серая зона являет огромное разнообразие политических образцов (patterns). На этом множестве можно было бы выстроить различные подтипы или подкатегории, и многое еще предстоит сделать для оценки природы политических процессов в серой зоне. В качестве первого шага в этом направлении следует выделить два явных политических синдрома, типичных для серой зоны1. Это — не четко очерченные типы политических систем, а скорее политические паттерны, которые стали регулярными и в какой-то степени укоренились. Хотя у них есть некоторые общие характеристики, они радикально отличаются друг от друга и по сути — взаимоисключаемы.
1 Синдром (от греч. syndrome - скопление, стечение), определенное сочетание
признаков болезни, обусловленных единым патогенезом (БСЭ).
Бесплодный плюразлизм
В странах, политическая жизнь которых отмечена синдромом бесплодного плюрализма (feckless pluralism), обычно существует некоторая политическая свобода, регулярно проводятся выборы и происходит чередование у власти действительно отличающихся друг от друга политических группировок. Несмотря на эти положительные признаки, демократия остается поверхностной и проблематичной. Политическое участие, хотя и достаточно широкое во время выборов, не простирается далеко за пределы голосования. Политические элиты всех главных партий или группировок воспринимаются массовым сознанием как коррумпированные, неэффективные и эгоистичные, глубоко безразличные к судьбе страны. Чередуясь у власти, они только спекулируют на ее проблемах, не решая ни одной из них. Общественное мнение серьезно разочаровано в политике и, хотя все еще сохраняет приверженность идеалам демократии, чрезвычайно негативно относится к политической жизни. В целом политика рассматривается как затхлая коррумпированная область господства элиты, от которой страна не видит ничего хорошего и которая, соответственно, не заслуживает уважения. Государство остается неизменно слабым. Экономическая политика часто плохо продумывается и исполняется, что приводит к плачевным или даже катастрофическим результатам. Социальные и политические реформы такие же слабые, а сменяющие друг друга правительства неспособны достичь прогресса в решении большинства проблем, стоящих пред страной, — от преступности и коррупции до здравоохранения, образования и благосостояния общества в целом.
Бесплодный плюразлизм характерен для Латинской Америки — региона, где в большинстве стран, предпринявших попытку демократического транзита, уже существовали различные политические партии. Но они также получили в наследство слабо-функционирующие государственные институты. Под эту категорию попадают Никарагуа, Эквадор, Гватемала, Панама, Гондурас и Боливия. К ней также относилась Венесуэла в десятилетие, предшествовавшее выборам Хьюго Чавеса. Аргентина и Бразилия балансируют на грани. В посткомму-нистическом мире Молдова, Босния, Албания и Украина имеют некоторые существенные признаки этого синдрома, Румыния и Болгария находятся в пограничной зоне. Непал — наиболее отчетливый
пример синдрома в Азии; Бангладеш, Монголия и Таиланд также относятся к этой категории. В центральной части Африки несколько государств, такие как Мадагаскар, Гвинея-Бисау и Сьерра-Леоне, могут служить образцами бесплодного плюразлизма, хотя чередование власти в этом регионе происходит, как правило, редко.
Существует много разновидностей бесплодного плюразлизма. В одних случаях партии, сменяющие друг друга у власти, охвачены парализующей их враждой. Находясь в оппозиции, они делают все, чтобы помешать сопернику хоть что-нибудь предпринять, как это происходит в Бангладеш. В других случаях конкуренция элит приводит к коллизии, которая, формально или неофициально, делает смену власти бесполезной в различных аспектах, как это произошло в Никарагуа в конце 90-х годов. В некоторых странах, пораженных бесплодным плюразлизмом, политическая конкуренция присуща глубоко укоренившимся партиями, которые по сути действуют как патронажные сети и, очевидно, неспособны к обновлению, как в Аргентине или Непале. В других государствах у власти чередуются постоянно меняющиеся политические группировки, партии-однодневки, возглавляемые харизматическими личностями, или временные союзы еще неустановившейся политической идентичности, как в Гватемале или в Украине. Все эти различающиеся случаи объединяет общая черта, которая, очевидно, является основной для бесплодного плю-разлизма. Политические элиты, будучи плюралистическими и соревновательными, в то же время глубоко отчуждены от граждан, что делает политическую жизнь предельно пустым и бесполезным занятием.
Режим доминирующей власти
Другим распространенным в серой зоне политическим синдромом является режим доминирующей власти (dominant-power politics). Страны с этим синдромом имеют ограниченное, но все же реальное политическое пространство, некоторую конкуренцию власти в лице оппозиционных групп и, по меньшей мере, большинство основных институциональных форм демократии. При этом одна политическая группировка — будь то движение, партия, семья или от-
дельный лидер — доминирует в системе таким образом, что в обозримом будущем смена власти представляется маловероятной.
В отличие от стран, пораженных бесплодным плюрализмом, ключевая политическая проблема в режимах доминирующей власти — размытые границы между государством и правящей партией (или правящими политическими силами). Главные активы государства — финансы, рабочие места, публичная информация (через государственные СМИ) и полицейская власть — постепенно начинают напрямую обслуживать правящую партию. Если при бесплодном плюрализме судебные системы в какой-то степени независимы, то судопроизводство в режимах доминирующей власти, как правило, находится в зависимом положении и является частью монополии власти. Выборы при бесплодном плюрализме часто достаточно свободны и справедливы, а для режимов доминирующей власти типичной является ситуация, когда выборы не откровенно мошеннические, но достаточно сомнительные. Правящая группа стремится срежиссировать хорошее избирательное шоу, чтобы получить одобрение международного сообщества, спокойно манипулируя на игровом поле выборов таким образом, чтобы гарантировать себе победу.
Как и в системах бесплодного плюрализма, в режимах доминирующей власти граждане разочаровываются в политике и отстраняются от политического участия за пределами голосования. Хотя никакого чередования власти не происходит, граждане не демонстрируют политическую установку «чума на оба ваших дома», типичную для систем бесплодного плюрализма. Но при этом оппозиционным политическим партиям, которые обычно существуют, трудно завоевать доверие общества, имея статус аутсайдеров на поле власти. Надежды на эффективную оппозицию режиму связываются с группами гражданского общества, которые обычно представляют собой слабоструктурированное множество правозащитных НГО и независимых СМИ (часто финансируемых западными донорами), вступающих в конфликты с правительством по проблемам прав человека, окружающей среды, коррупции, а также по некоторым другим публичным вопросам.
Государство в режимах доминирующей власти обычно бывает столь же слабо и так же плохо выполняет свои функции, как и в странах бесплодного плюрализма, хотя проблема здесь заключается, скорее, в разложении бюрократии под действием стагнации дефакто од-
нопартийного правления, чем в дезорганизованном, нестабильном государственном управлении (постоянная чехорда министров), типичном для безответственного плюрализма. Результатом длительного удержания власти одной политической группировкой обычно становятся крупномасштабная коррупция и «приятельский капитализм» (crony capitalism). Поскольку в этих системах существует некоторая политическая открытость, лидеры часто испытывают определенное давление со стороны общества, недовольного коррупцией и другими злоупотреблениями власти. Они периодически заявляют о намерении вырвать коррупцию с корнем и укрепить власть закона. Но их глубоко укоренившаяся нетерпимость ко всему, что выходит за пределы лимитированной оппозиции и существую-щего политического устройства, где они занимают доминирующее положение, порождает те самые проблемы, с которыми они публично обещают разобраться.
Системы доминирующей власти распространены в трех регионах. В Центральной Африке их установлением закончилась встреченная с энтузиазмом волна демократизации, которая прокатилась по региону в начале 90-х годов. В некоторых случаях, как в Камеруне, Буркина-Фасо, Экваториальной Гвинее, Танзании, Габоне, Кении и Мавритании, однопартийные государства в какой-то мере либерализовались, но процесс политического открытия был очень ограничен, и прежняя власть сохранилась. В других случаях старые режимы были побеждены или рухнули, однако новые свелись к установлению господства доминирующей партии, как в Замбии в 90-е годы, или же сил, ранее отодвинутых в сторону, как в Конго (Браззавиль).
Системы доминирующей власти можно обнаружить и в странах бывшего Советского Союза. Армения, Азербайджан, Грузия, Кыргызстан и Казахстан попадают под эту категорию. Другие центральноазиатские республики и Белоруссия — отчетливо выраженные авторитарные системы. Тенденция либерализации на Ближнем Востоке, которая возникла в середине 80-х годов и с тех пор развивалась спорадически, помогла некоторым странам перейти из авторитарного лагеря в категорию стран с доминирующей властью. Это Марокко, Иордания, Алжир, Египет, Иран и Йемен. Системы доминирующей власти редко встречаются вне этих трех регионов. В Азии в качестве примера можно назвать Малайзию и Кампучию. В Латинской Америке Парагвай представляет собой единственный случай, и в этом направлении, похоже, движется Венесуэла.
Системы доминирующей власти различаются по степени свободы и по политическй направленности. Некоторые имеют очень ограниченное политическое пространство и близки к диктатурам. Другие допускают несколько больше свободы. Несколько «переходных стран», включая страны Южной Африки и Россию, находятся на периферии этого синдрома. Они имеют политические свободы, провели состязательные и в целом легитимные выборы (хотя острые дебаты по этой проблеме не прекращаются в отношении России). Однако управляются эти страны политическими силами, которые прочно захватили власть (если рассматривать переход власти от Ельцина к Путину как передачу, а не смену власти). Трудно в обозримом будущем представить себе возможность прихода здесь к власти оппозиционной партии. Если эти страны будут заинтересованы в наличие реальной политической свободы и открытом соревновании за власть, они смогут присоединиться к разряду таких стран, как Италия и Япония (до 90-х годов) и Ботсвана, т.е. стран с длительным демократическим правлением одной партии. Но из-за слабости новых демократических институтов они сталкиваются с опасностью поражения синдромом доминирующей власти.
Будучи политическими синдромами, и бесплодный плюрализм, и режим доминирующей власти обладают определенной стабильностью. Попавшим туда странам трудно выбраться. Бесплодный плюрализм достигает состояния дисфункционального равновесия — попеременной передачи власти конкурирующим элитам, которые в значительной степени изолированы от граждан, но хотят играть по общепринятым правилами. Режим доминирующей власти также часто приобретает стабильность, когда правящая группа удерживает политическую оппозицию на поводке, допуская при этом политическую открытость, достаточную для того, чтобы «выпустить пар» общественного недовольства. Они ни в коей мере не являются постоянными политическими конфигурациями; никакая политическая конфигурация не существует вечно. Страны могут перемещаться и перемещаются — или из одной конфигурации в другую, или из любой из них — к либеральной демократии либо к диктатуре. Какое-то время в 90-е годы Украина, казалось, прочно обосновалась в режиме доминирующей власти, но сегодня не исключено ее смещение к бесплодному плюразлизму. Сенегал ранее являлся четко выраженным примером режима доминирующей власти, но после победы оппозиции на
выборах 2000 г., возможно, движется то ли к либеральной демократии, то ли к бесплодному плюразлизму.
Этот процесс характерен для многих стран серой зоны, но не для всех. Некоторые «переходные страны» отошли от авторитарного правления недавно, и их политические траектории пока не определились. Индонезия, Нигерия, Сербия и Хорватия представляют собой наглядные примеры этой категории государств. Другие страны, прошедшие этап политического открытия в 80-е или 90-е годы, были настолько разрушены гражданскими конфликтами, что их политические системы сейчас слишком нестабильны или непоследовательны, чтобы их можно было идентифицировать. Но они — определенно не на пути демократизации. Демократическая Республика Конго, Либерия, Сьерра-Леоне и Сомали представляют эту категорию.
Крах допущений
Взятые вместе, политические траектории большинства стран третьей волны заставляют серьезно усомниться в надежности парадигмы транзита. Это становится очевидным, если провести ревизию главных допущений, лежащих в ее основе, в свете проделанного выше анализа.
Первое. Твердое предположение промоутеров демократии, особенно часто звучавшее на пике третьей волны, что любая страна, двигающаяся от диктатуры, находится в процессе «перехода к демократии», было неточным и дезориентирующим. Некоторые из этих стран вряд ли демократизировались вообще. Многие взяли минимум от демократии, но демонстрируют мало признаков прогресса, и, конечно же, они не следуют никаким априорным предписаниям. Бесполезный плюрализм и режим доминирующей власти, наиболее часто встречающиеся в настоящее время в «переходных странах», включают некоторые элементы демократии, но должны рассматриваться как альтернативные направления, а не как станции на пути к либеральной демократии. Упорная приверженность официальных американских кругов, поддерживающих демократию, терминологии транзита для харакеристики стран, которые не соответствуют какой бы то ни было парадигме демократизации, включая не только упомянутый выше пример Конго, но и многие другие, такие, как Молдова («демократический транзит Молдовы набирает силу»), Замбия («Замбия...
постепенно продвигается в направлении... создания жизнеспособной многопартийной демократии»), Камбоджа («многочисленные успехи Камбоджи за последние полтора года на пути продвижения к демократии и эфффективному правлению») и Гвинея («Гвинея сделала значительные шаги в направлении построения демократического общества»), становится просто сюрреалистичной13. Использование парадигмы транзита превращается в опасную привычку наложения упрощенного и часто некорректного концептуального клише на существенно более сложную эмпирическую реальность.
Второе. Обобщающее наименование и понятие «переходная страна» оказались бесполезными. Более того, предполагаемая последовательность стадий демократизации опровергается практическим опытом. Некоторые из наиболее обнадеживающих за последние годы примеров демократизации — такие, как Тайвань, Южная Корея и Мексика, не соответствуют парадигме процесса, где прорыв к демократии сменяется национальными выборами, за которыми следует становление новой демократической институциональной структуры. Их политическая эволюция определялась почти противоположным явлением — предельно постепенными, аддитивными процессами либерализации, наличием организованной политической оппозиции (а не сторонников мягкой линии), принуждающей власть к последовательным переменам от выборов к выборам и в конечном счете приходящей к победе. Во многих странах, которые прошли через то, что казалось прорывом демократии, предполагаемая последовательность перемен — сначала решение конституирующих проблем, затем проведение реформ второго порядка — не осуществилась. Конституирующие проблемы возникали в непредвиденное время, опрокидывая то, что должно было бы составлять более поздние стадии транзита, как это произошло в недавних политических кризисах в Эквадоре, Центральной Африканской Республике и в Республике Чад.
Более того, различные предполагаемые составляющие процес-сса консолидации — развитие политических партий, укрепление гражданского общества, судебная реформа и увеличение роли СМИ — почти никогда не соответствуют технократическому идеалу рациональной последовательности, который положен в основу системы индикаторов и стратегических целей промоутеров демократии. Вместо этого хаотичные процессы изменений беспорядочно направлены в такой же степени назад и в сторону, как и вперед.
Третье допущение парадигмы транзита — убеждение в том, что установление регулярных и честных выборов не только придаст легитимность новым правительствам, но и будет постоянно углублять политическое участие и демократическую ответственность, — часто не подтверждается. Во многих «странах транзита» проводятся достаточно регулярные и честные выборы, однако политическое участие за пределами голосования остается низким, а ответственность правительства — слабой. Оказалось, что причины широкой пропасти между политическими элитами и гражданами во многих их этих стран коренятся в структурных условиях, таких, как концентрация богатства или определенные социокультурные традиции, которые выборы сами по себе изменить не в состоянии. Удивительно также, как мало электоральная борьба стимулирует обновление или развитие политических партий во многих странах серой зоны. Такие глубокие патологии, как персоналистские партии, партии-хамелионы и партии-однодневки, или стагнирующий политический процесс, в основе которого лежат патронажные связи, очевидно, способны длительное время сосуществовать с процессами политического плюрализма и соревнования, обладающими определенной степенью легитимности.
Эти разочарования, конечно же, не означают, что выборы в таких странах лишены смысла или что международному сообществу не стоит продолжать поддерживать свободные и честные выборы. Однако не следует ожидать, что выборы сами по себе смогут стать генератором далеко идущих демократических преобразований. Непал — наглядный пример в этом отношении: с 1990 г. там прошло немало выборов на многопартийной основе и неоднократно чередовалась власть. Однако общественное мнение Непала остается крайне неудовлетворенным политической системой, и не приходится говорить о какой-либо реальной ответственности власти перед обществом.
Четвертое. Хотя необходимость «предварительных условий демократии» была с энтузиазмом отвергнута во времена первых волнующих дней «третьей волны», упрямая реальность — тот факт, что различные структурные условия играют большую роль в формировании политических результатов, — работала в противоположном направлении. Глядя на наиболее успешные случаи демократизации (их легче обнаружить в Центральной Европе, Латинской Америке или Западной Азии), можно убедиться в том, что относительно развитая экономика, равно как и прошлый опыт политического плюрализма,
повышают шансы на успех демократии. Соответственно, бывший коммунистический мир или центральные районы Африки демонстрируют, что специфическое институциональное наследие предшествующих режимов сильно влияет на исход попыток демократизации.
В 90-е годы ряд ученых стали подвергать сомнению «отсутствие предварительных условий», анализируя роль уровня экономического развития, институционального наследия, социальной стратификации и других структурных факторов в попытках перехода к демократии14. Однако для сообщества промоутеров демократии оказалось непосильным взять эти исследования на вооружение. Адепты демократии слишком сфокусированы на политических процессах и институтах. Они озабочены тем, что искажение этого фокуса экономической или социокультурной перспективой может привести к увеличению или сокращению помощи демократии. Для групп по продвижению демократии, созданных в качестве политически ориентированных организаций, трудно воспринять иные подходы или экспертные оценки.
Пятое. Государственное строительство оказалось гораздо более широкой и трудной проблемой, чем изначально представлялось в парадигме транзита. Вопреки ранним предположениям практиков в области оказания помощи многие страны третьей волны столкнулись с этим фундаментальным вызовом. Примерно 20 странам бывшего Советского Союза и Югославии пришлось строить институты национального государства там, где они ранее не существовали. Волна политической либерализации 90-х годов, прокатившаяся по большей части центральных районов Африки, натолкнулась на жесткую реальность ужасающе слабых государств. Во многих регионах Латинской Америки, Среднего Востока и Азии политические перемены происходили в контексте стабильных государственных структур, но непоследовательное, плохо предсказуемое функционирование этих государств усложняло каждый шаг.
Там, где строительство государства приходилось начинать с руин, основные импульсы и интересы держателей власти — перекрыть как можно быстрее доступ к власти и ресурсам — действовали в направлении, прямо противоположном тому, которое необходимо для построения демократии. В странах с имеющимися, но предельно слабыми государствами усилия по демократизации, финансируемые донорами, обычно находились в стороне от проблем государственного строительства. Делая упор на разделение властей и относительное ослабление исполни-
тельной власти в пользу законодательной и судебной, на поощрение децентрализации и создание гражданского общества, они были больше ориентированы на перераспределение государственной власти, чем на государственное строительство. Программы, которые промоутеры демократии предназначали для государственного управления, обычно представляли собой, скорее, малозначительные технократические усилия, такие, как тренинги для персонала министерств или помощь чиновникам кабинета, чем серьезные усилия по укреплению потенциала государства.
Прощание с парадигмой
Для всех заинтересованных в продвижении демократии настало время отказаться от парадигмы транзита. Анализ реальных процессов во многих странах, которые активистами демократии обозначены как «переходные», показывает, что больше не следует полагать, что:
— большинство этих стран действительно находятся в состоянии перехода к демократии;
— страны, двигающиеся от авторитаризма, как правило, следуют процессу демократизации, включающему три фазы: открытие, прорыв, консолидация;
— установление регулярных, честных выборов не только придаст демократическую легитимность новым правительствам, но и будет способствовать в долгосрочной перспективе углублению демократического участия и подотчетности власти;
— шансы страны на успех демократизации зависят в первую очередь от политических целей и действий политических элит, а экономические, социальные и институциональные условия и наследие не имеют существенного значения;
— государственное строительство имеет второстепенное по сравнению со строительством демократии значение и в существенной мере совместимо с ним.
Трудно распрощаться с парадигмой транзита, с тем концептуальным порядком и с тем радужным видением будущего, которые она дает. Отказ от нее означает существенный, но не тотальный разрыв. Он не означает отрицания того факта, что во многих странах за два последние десятилетия произошли важные демократические реформы. Он не означает, что страны в серой зоне обречены на то, что им никогда не прийти
к хорошо функционирующей либеральной демократии. Он не означает, что свободные и честные выборы в «переходных странах» бесполезны и не заслуживают поддержки. Он не означает, что США и другие международные акторы должны оставить свои усилия по продвижению демократии в мире (скорее, из этого следует, что с учетом того, насколько труден процесс демократизации, усилия по продвижению демократии должны быть удвоены).
Отказ от нее означает, однако, что промоутеры демократии в своей деятельности должны исходить из совершенно других допущений. Для начала им стоит признать, что то, что часто считается какой-то нестабильной и неудобной промежуточной зоной между полноценной демократией и откровенной диктатурой, в действительности сегодня является наиболее типичным состоянием стран в развивающемся и в посткоммунистическом мире. Это не какая-то исключительная категория, которую следует определять в терминах ее непринадлежности тому или другому, а состояние нормы для многих обществ, независимо от того, хорошо это или плохо. Постоянное удивление и разочарование, которые выражают западные политические аналитики по поводу часто встречающихся неудач демократии в «переходных странах», должны уступить место реалистическим представлениям о том, чего можно ожидать от вероятных образцов (patterns) политической жизни в этих странах.
Специалистам по помощи и лицам, принимающим политические решения, рассматривая политический процесс в стране, которая недавно отошла от авторитаризма, не стоит начинать с вопроса «Как дела с ее демократическим транзитом?». Вместо этого они должны сформулировать более открытый вопрос: «Что происходит в политике?». Прежний подход ведет к оптимистическим предположениям, которые часто загоняют анализ в тупик. Так, например, в течение 90х годов западные политики обычно анализировали политическую эволюцию Грузии после 1991 г. как демократический транзит, подчеркивая многие формальные достижения и придерживаясь в целом позитивного имиджа страны. Затем внезапно, в конце декады, отсутствие сущностного содержания в «демократическом транзите» Грузии стало настолько очевидным, что его нельзя было больше игнорировать. И вдруг о Грузии стали говорить как о стране, охваченной глубоким социально-политическим кризисом, стране, рискующей стать несостоявшимся государством15.
Целое поколение политиков и практиков, работающих в сфере помощи демократии, опирается на парадигму транзита. Для этого поколения типичен прежде всего акцент на шаблонный перечень институциональных проблем в качестве основы для разработки программ, создание почти стандартных портфелей проектов помощи, которые составлены из одного и того же распространенного набора усилий, направленных на судебную реформу, укрепление парламентаризма, поддержку гражданского общества, деятельность СМИ, развитие политических партий, гражданское образование и электоральные программы. Значительная часть помощи демократии, основанной на этой парадигме, избыточна. Там, где парадигма работает, — небольшое число случаев действительно успешного транзита — помощь не очень-то и нужна. Там же, где помощь демократии нужна более всего, во многих странах серой зоны парадигма работает плохо.
Промоутерам демократии следует сосредоточиться на ключе -вых политических паттернах в каждой стране, с которой они работают, вместо того, чтобы стремиться делать понемногу во всем, что подпадает под шаблон идеальных институциональных форм. Для стран, где господствует бесплодный плюрализм, следует сконцентрировать внимание на двух взаимосвязанных проблемах: как улучшить разнообразие и качество главных политических акторов в обществе, и как начать наведение мостов между гражданами и формальной политической системой. Гораздо большее внимание развитию политических партий, поощрение появления новых акторов на партийной сцене, изменение правил и системы мотиваций, которые формируют существующие партийные структуры, укрепление связей между партиями и группами гражданского общества (скорее, чем поощрение стремления групп гражданского общества оставаться вне политики) должно стать основой работы.
В системах доминирующей власти промоутерам демократии следует уделить значительное внимание поддержке развития альтернативных центров власти. Одна лишь финансовая помощь НГО является неадекватным ответом на вызов. Опять-таки в числе главных проблем на повестке дня должно стоять развитие политических партий, особенно посредством мер, направленных на изменение способов их финансирования. Следует проанализировать, каким образом можно сократить чрезмерную концентрацию экономического могущества (что характерно для систем доминирующей власти). Повестка
дня должна также включать меры по привлечению внимания к размытости грани между правящей партией и государством и по противодействию этому явлению.
Для других типов стран серой зоны промоутерам демократии следует искать иные подходы. Однако применительно ко всем странам зоны верно то, что возврат к программам демократии широкого спектра, основанным на смутном предположении, что они вносят свой вклад в предполагаемый процесс консолидации, не принесет пользы. Помощь демократии должна начинаться с глубокого анализа конкретного базового синдрома, который формирует политическую жизнь данной страны, и определения того, какая помощь необходима, чтобы изменить этот синдром.
Выйти за пределы парадигмы транзита означает навести мосты над пропастью, долгое время разделяющей программы помощи, направленные на строительство демократии, и сконцентрированные на социальном и экономическом развитии. USAID иницировало работу по этой проблеме, но пока только коснулось поверхности того, что могло бы стать основой синтеза разделенных областей помощи. Один пример, заслуживающий внимания провайдеров экономиической помощи и промоутеров демократии, — программы приватизации. Эти программы существенно влияют на то, как распределяется власть в обществе, как могут укорениться правящие политические силы и как общество участвует в принятии главных политических решений. Промоутерам демократии следует серьезно заинтересоваться этими реформами и научиться сотрудничать с экономистами при планировании таких программ. То же самое верно и в отношении ряда областей социоэкономической реформы, которая обычно находится в центре внимания провайдеров экономической помощи и которая потенциально может оказать значительное влияние на стоящую за ней сферу социальной политики, включая пенсионную реформу, реформу трудового законодательства, антимонопольную политику, банковскую и налоговую реформы. Долг провайдеров помощи демократии — разработать широкую концепцию, раскрывающую, каким образом работает демократия, и продемонстрировать тем самым, что они могут внести свой вклад в дело помощи развитию.
Изложенное здесь — всего лишь предварительные соображения. Многие другие вызовы «следующего поколения» еще только предстоит определить. Но главное ясно: парадигма транзита была
продуктом определенного времени — впечатляющих первых дней третьей волны — и это время ушло в прошлое. Приверженцам демократии необходимо перейти к новым моделям, новым дебатам и, возможно, в конечном счете к какой-то новой парадигме политических изменений, которая больше соответствует сегодняшним реалиям, а не залежалым надеждам прошлой эпохи.
Примечания
Автор выражает благодарность Jeffrey Krutz за помощь в исследованиях по предмету настоящей статьи, а также Daniel Brumberg, Charles King, Michael McFaul, Marina Ottaway, Chris Sabatini, и Michael Shifter за их замечания к первой версии.
1. Samuel P. Huntington, The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century. — Norman: Univ. of Oklahoma Press, 1991.
2. Guillermo O'Donnell and Philippe C. Schmitter, Transitions from Authoritarian Rule: Tentative Conclusions About Uncertain Democracies. — Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1986.
3. Ruth Collier утверждает, что подобная парадигма транзита доминирует в научных публикациях по проблемам демократизации. «Известные как литература по транзитологии, эти публикации лучше всего представлены основополагающей работой O'Donnell and Schmitter (1986), задавшей рамочную модель (a framework), которой в явном или неявном виде следуют большинство исследователей». Ruth Berins Collier, Paths Toward Democracy: The Working Class and Elites in Western Europe and South America (Cambridge: Cambridge University Press, 1999), 5.
4. «Building Democracy in the Democratic Republic of Congo», www.usaid.gov/democracy/afr/congo.html. Здесь и в других местах этой статьи я цитирую документы USAID, поскольку они представляют собой наиболее доступные рекомендации и политические оценки практиков, но я полагаю, что мой анализ в равной степени имеет отношение к большинству других организаций в США и за рубежом, занимающихся проблемами содействия развитию демократии.
5. Концепция демократизации как предсказуемой последовательности шагов по наращиванию демократии отчетливо просматривается в системе оценки «управление для результатов» (managing for results) USAID. См.: Handbook of Democracy и Governance Program Indicators. — Washington, D.C.: USAID. -August 1998.
6. Guillermo O'Donnell в статье «Illusions About Consolidation», Journal of Democracy 7 (April 1996): 34- 51, утверждает, что понятие консолидации демократии обладает телеологическим свойством. Реакцию на это утверждение можно найти в публикации Richard Gunther, P. Nikiforos Diamandouros, and Hans-Jürgen Puhle, «O'Donnell's 'Illusions': A Rejoinder», Journal of Democracy 7 (October 1996): 151- 159.
7. См., например, статью Giuseppe Di Palma, To Craft Democracies: An Essay on Democratic Transitions. — Berkeley: Univ. of California Press, 1991. Статья Dankwart Rustow «Transitions to Democracy: Toward a Comparative Model», впервые напечатанная в Comparative Politics 2 (April 1970): 337- 63 - в русском переводе Растоу Д .А. «Переходы к демократии: попытка динамической модели» в журнале Полис 5 (1996).
8. Так, в перечне категорий правительственных программ помощи демократии
в портфеле USAID, нет, например, таких, которые были бы направлены на государственное строительство. См. «Agency Objectives: Governance»,
www.usaid.gov/democracy/gov.html.
9. Глубокую оценку состояния третьей волны можно найти в статье Larry Diamond, «Is the Third Wave Over?» Journal of Democracy 7 (July 1996): 20- 37.
10. Larry Diamond в Developing Democracy: Toward Consolidation. — Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1999), 22, использует термин «сумеречная зона» в отношении к более узкому множеству стран - электоральных демократий, которые находятся в зоне «устойчивого существования без легитимации или институционализации».
11. David Collier and Steven Levitsky, «Democracy with Adjectives: Conceptual Innovation in Comparative Research,» World Politics 49 (April 1997): 430- 51.
12. Guillermo O'Donnell, «Delegative Democracy», Journal of Democracy 5 (January 1994): 55- 69.
13. Эти цитаты взяты из описаний стран на вэб-сайте USAID www.usaid.gov/democracy.html в разделе, посвященном строительству демократии.
14. См., например: Michael Bratton and Nicolas van de Walle, Democratic Experiments in Africa: Regime Transitions in Comparative Perspective. — Cambridge: Cambridge University Press, 1997; Valerie Bunce, Subversive Institutions: The Design and Destruction of Socialism and the State. — Cambridge: Cambridge Univ. Press, 1999; Ruth Collier, Paths Toward Democracy; Dietrich Rueschmeyer, Evelyne Huber Stephens, and John D. Stephens, Capitalist Development and Democracy. — Chicago: Chicago Univ. Press, 1992; Adam Przeworksi, Democracy and the Market: Political and Economic Reforms in Latin America and Eastern Europe. — Cambridge:
Cambridge Univ. Press, 1991 and Adam Przeworksi and Fernando Limongi, «Political Regimes and Economic Growth», Journal of Economic Perspectives 7 (Summer 1993): 51-69.
15. См.: Charles King, «Potemkin Democracy,» The National Interest 64 (Summer 2001): 93- 104.
Перевод А.Н. Кулика
