CC BY
44
УДК 336.225
КОМПЛЕКСНЫЙ ПОДХОД К ОЦЕНКЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ В РЕГИОНАХ*
Е. Ф. СЫСОЕВА, доктор экономических наук, заведующая кафедрой финансов и кредита E-mail: seMmail. ru Е. Н. МЕЛЬНИК,
аспирант кафедры финансов и кредита E-mail: kitimel@yandex. ru Воронежский государственный университет
Экономисты часто оперируют такими понятиями, как «эффективность налоговой политики» и «эффективность налоговой системы», подразумевая под этим зачастую совершенно неодинаковые вещи. Изучив различные точки зрения, авторы постарались обобщить и систематизировать полученные результаты в виде методики оценки эффективности налоговой политики, получившей условное название «ресурсы - климат - администрирование», соответствующее трем базовым направлениям оценки, и применить эту технологию на примере регионов Центрального федерального округа (ЦФО).
Перед представлением результатов проведенного исследования раскроем содержание эффективности налоговой политики и выясним, в чем состоит отличие этого понятия от другого - эффективности налоговой системы.
Поскольку эффективность любой системы характеризует ее способность выполнять свои функции и реализовывать поставленную цель в определенных условиях, то эффективность налоговой системы может быть достигнута путем сбалансированного сочетания функций налогов и реализации интересов государства и налогоплательщиков.
* Статья подготовлена по материалам журнала «Финансовая аналитика: проблемы и решения». 2012. № 25 (115).
Дж. Стиглиц, обосновав экономическую эффективность как одну из ключевых характеристик, желательных для любой налоговой системы, отметил, что налоги могут оказывать искажающее и неискажающее воздействие. По мнению ученого, экономическая эффективность проявляется в том, что «налоговая система не должна входить в противоречие с эффективным распределением ресурсов» [7, с. 369].
Эффективная налоговая система не должна искажать экономическое поведение хозяйствующих субъектов, дестимулировать трудовую активность и сбережения. В то же время она должна способствовать устранению «провалов рынка» и улучшать эффективность распределения ресурсов.
Эффективность экономической политики в целом рассматривается учеными как минимум с двух точек зрения. В первую очередь - как отношение полученного экономического эффекта или результата к затратам факторов и ресурсов, обусловившим получение этого результата.
С этой точки зрения эффективность в преломлении к государственной (региональной) налоговой политике может оцениваться путем сопоставления, с одной стороны, результатов проводимой налоговой политики, выражающихся в увеличении налоговых поступлений либо достижении определенного экономического или социального эффекта, и, с другой
стороны, затрат государства, связанных с организацией системы налогового администрирования, предоставлением налоговых льгот, а также потерь общества, связанных с налогообложением.
В таком случае на мезоуровне для оценки эффективности налоговой политики могут быть использованы такие показатели, как объем налоговых поступлений в бюджетную систему с территории субъекта РФ, потери консолидированного бюджета этого субъекта от предоставления налоговых льгот и др.
Второй подход заключается в том, что эффективность государственной (региональной) налоговой политики характеризует степень различия между результатом проводимых государством (регионом) мероприятий в сфере налоговых отношений и желаемым (планируемым) результатом. В качестве критерия эффективности в данном случае могут выступать объем фактических и ожидаемых (планируемых) налоговых поступлений, показатели, характеризующие налоговый потенциал региона, собираемость налогов, состояние задолженности по налогам и сборам в субъекте РФ и др.
В настоящее время некоторые исследователи оперируют понятием социально-экономической эффективности налоговой политики, утверждая, что она должна быть направлена на реализацию целей не только экономического, но и социального развития. Существует также мнение, которого придерживаются многие авторитетные ученые, что экономическая эффективность находится в противоречии с социальной справедливостью.
Как отмечает А. Г. Гранберг, «цели региональной экономической (или социально-экономической) политики при всем разнообразии формулировок в разных странах выражают компромисс между экономической эффективностью и социальной справедливостью» [1, с. 350]. Делая выбор в пользу справедливости, государство допускает определенное снижение экономической эффективности, поскольку высокий уровень социальной нестабильности может привести к негативным экономическим последствиям.
Поэтому, оценивая эффективность налоговой политики, нельзя не учитывать социального фактора. По мнению авторов, для его рассмотрения необходимы анализ налоговой нагрузки на население в разрезе основных социальных групп с учетом дифференциации доходов, сопоставление ее со среднедушевыми денежными доходами населения, средней заработной платой. Сейчас провести подобный анализ в региональном разрезе не представляется возможным, поскольку налоговые инспекции не
раскрывают информации о величине поступивших налогов по различным группам населения.
В последнее время ученые сходятся во мнении, что универсального критерия для оценки эффективности налоговой политики, учитывая сложный и противоречивый характер налоговых отношений, не существует. В соответствии с основными направлениями деятельности Министерства финансов Российской Федерации на 2011-2013 годы эффективная налоговая система должна отвечать следующим требованиям.
1. Обеспечивать устойчивое формирование бюджетных доходов, необходимых для исполнения расходных обязательств Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, а также осуществление Федеральной налоговой службой и ее территориальными органами функций главного администратора доходов соответствующих бюджетов.
2. Уровень и структура налоговой нагрузки не должны ухудшать условия для экономического роста, искажать условия конкуренции, препятствовать притоку инвестиций. В современных условиях налоговая политика является одним из наиболее значимых инструментов для повышения конкурентоспособности экономики.
3. Администрирование налоговых платежей должно осуществляться на основе минимизации издержек для экономических субъектов за счет совершенствования налогового учета и отчетности, устранения неопределенности, пробелов и внутренних противоречий налогового законодательства, четкой регламентации, повышения прозрачности и упрощения процедур взаимодействия налогоплательщиков с налоговыми органами [2].
Заложенные в документе Министерства финансов РФ требования дают нам основание провести сравнительный анализ эффективности налоговой политики в региональном разрезе, включающий в себя три основных направления.
Первое направление характеризует налоговую обеспеченность консолидированного бюджета региона и возможности роста налоговых поступлений с его территории, а также связанные с этим риски (налоговые риски региона).
Второе направление связано с выявлением и анализом условий, создаваемых в ходе реализации государственной налоговой политики и оказывающих воздействие на социально-экономическое развитие региона.
Третье направление связано с анализом эффективности налогового администрирования, а также динамики и структуры государственных расходов.
Оценка эффективности налоговой политики может осуществляться с использованием различных методик. Выбор предопределяется целями проводимого анализа, назначением результатов, формой их представления, группой пользователей, глубиной и периодичностью исследования, характером анализируемой статистической информации.
Предлагаемая методика опирается на данные официальной статистической отчетности Росстата [5] и ФНС России [6]. Перечень используемых показателей с указанием источника информации приведен в табл. 1.
Результаты исследования, выполненного на основе использования данной методики, могут быть использованы как внешними, так и внутренними пользователями для оценки эффективности деятельности органов государственной власти, в первую очередь налоговых служб, в области налогообложения и для выработки рекомендаций по совершенствованию налоговой политики с учетом региональных особенностей, а также для проведения независимой оценки факторов, оказывающих
влияние на формирование налогового потенциала регионов и налоговых рисков.
Первое направление анализа, получившее условное название «Ресурсы», включает в себя три блока: «Налоговые доходы регионального бюджета», «Налоговый потенциал региона» и «Налоговый риск региона».
Для анализа эффективности налоговой политики в разрезе субъектов ЦФО с точки зрения их налоговой обеспеченности построен ранжированный ряд и произведен расчет показателей по первому блоку.
Основной объем налоговых поступлений сконцентрирован в Москве и Московской области. В 2011 г. в консолидированный бюджет Москвы поступило 61,3 % от общего объема всех налоговых поступлений консолидированных бюджетов субъектов ЦФО. В Московской области объем налоговых поступлений в консолидированный бюджет субъекта РФ составил 15,2 % от общего объема ЦФО. Следом расположились Белгородская и Воронежская области.
По данным регионального УФНС, в консолидированный бюджет Воронежской области в 2011 г.
Таблица 1
Показатели для оценки эффективности налоговой политики по методике «ресурсы - климат - администрирование»
Направление/блок Показатель, единица измерения Источник информации
РЕСУРСЫ
Налоговые доходы регионального бюджета Объем налоговых доходов, поступивших в консолидированный бюджет субъекта РФ, тыс. руб. ФНС России, Казначейство России
Собственная финансовая (налоговая) обеспеченность консолидированного бюджета субъекта РФ, руб. на чел. ФНС России, Казначейство России, Росстат
Расчет показателя: отношение налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ к среднегодовой численности населения
Объем региональных и местных налогов и сборов в доходной части консолидированного бюджета субъекта РФ, тыс. руб. ФНС России, Казначейство России
Налоговый потенциал региона Интегральный показатель оценки факторов налогового потенциала региона, баллы Росстат
Налоговый риск региона Интегральный показатель оценки налоговых рисков региона, баллы ФНС России, Росстат
КЛИМАТ
Налоговая нагрузка на население в регионе Налоговая нагрузка на трудоспособное население, руб. на 1 трудоспособного человека ФНС России, Казначейство России, Росстат
Расчет показателя: отношение налогов, поступивших с территории субъекта РФ в бюджетную систему и уплаченных физическими лицами, к среднегодовой численности трудоспособного населения региона
Соотношение налоговой нагрузки на население в абсолютном выражении и среднедушевых денежных доходов в регионе, % ФНС России, Казначейство России, Росстат
Соотношение налогов и сборов, поступивших с территории региона в бюджетную систему РФ, и фонда начисленной заработной платы, % ФНС России, Казначейство России, Росстат, отчеты внебюджетных социальных фондов
Окончание табл. 1
Направление / блок Показатель, единица измерения Источник информации
Налоговая нагрузка на бизнес в регионе Налоговая нагрузка в сельском хозяйстве, % ФНС России, Казначейство России, Росстат, отчеты внебюджетных социальных фондов
Расчет показателя: соотношение объема налоговых поступлений по конкретному виду экономической деятельности и номинального объема ВРП по данному виду деятельности в текущих ценах
Налоговая нагрузка в промышленности, %о ФНС России, Казначейство России, Росстат, отчеты внебюджетных социальных фондов
Налоговая нагрузка в строительстве, %о
Налоговая нагрузка в торговле, %о
Совокупная налоговая нагрузка, %о
Налоговые льготы региона Объем налоговых льгот, предоставленных юридическим лицам в текущем году по федеральным, региональным и местным налогам, тыс. руб. ФНС России
Коэффициент бюджетной значимости налоговых льгот ФНС России, Казначейство России
Расчет показателя: отношение темпа прироста налоговых поступлений в консолидированный бюджет субъекта РФ к темпу прироста предоставленных налоговых льгот
Коэффициент инвестиционной значимости налоговых льгот ФНС России, Казначейство России
Расчет показателя: отношение темпа прироста инвестиций в основной капитал к темпу прироста предоставленных юридическим лицам налоговых льгот
АДМИНИСТРИРОВАНИЕ
Результаты налоговых проверок в регионе Суммы доначислений по результатам налоговых проверок, тыс. руб. ФНС России
Суммы доначислений на одну выездную проверку, тыс. руб.
Количество выездных налоговых проверок, ед.
Количество выездных налоговых проверок на 1 000 организаций, ед.
Доля выездных налоговых проверок, выявивших нарушения, %о
Состояние задолженности по налогам и сборам в регионе Сумма задолженности перед бюджетом, тыс. руб. ФНС России
Отношение задолженности к величине начисленных налогов и сборов, %о
Удельный вес задолженности по налогам и сборам, приостановленной к взысканию в связи с введением процедуры банкротства, в общем объеме задолженности по налогам и сборам, %
Удельный вес задолженности по налогам и сборам, взыскиваемой судебными приставами по постановлениям о возбуждении исполнительного производства, в общем объеме задолженности по налогам и сборам, %
Сумма задолженности, невозможной к взысканию, тыс. руб.
Экономия государственных расходов Расходы консолидированного бюджета субъекта РФ, млн руб. Казначейство России
Отношение прироста совокупных расходов к объему налоговых доходов консолидированного бюджета, % ФНС России, Казначейство России
поступило налогов и сборов на сумму 47,1 млрд руб., что выше уровня 2008 г. на 43,2 % и соответствует четвертому месту среди регионов ЦФО, как и в 2008 г. Несмотря на это, удельный вес этого региона в общем объеме налоговых поступлений ЦФО незначительный - всего 2,4 %, у Белгородской области - 2,8 %. Сказывается влияние Москвы и Московской области, которые формируют значительный объем налоговых доходов консолидированного бюджета РФ.
В расчете на душу населения регионы ЦФО, за исключением Москвы, где уровень налоговой обеспеченности составил 103,8 тыс. руб., существенно отстают даже от среднего по округу значения. К слову, без учета столицы средний уровень налоговой обеспеченности регионов ЦФО на 1 чел. составил в 2011 г. 28,2 тыс. руб.
Исключая влияние Москвы, в ЦФО можно выделить три основные группы регионов:
первая группа - области с объемом налоговых доходов на душу населения более 30 тыс. руб. В эту группу входят Московская, Белгородская, Калужская и Ярославская области, характеризующиеся достаточно высокими показателями промышленного производства, занятости, потребления и развития предпринимательства;
вторая группа - регионы с объемом налоговых доходов на душу населения более 20 тыс. руб., но ниже 30 тыс. руб. К таким областям относятся Липецкая, Курская, Тверская, Тульская, Рязанская, Владимирская, Смоленская, Воронежская области;
третья группа - регионы-аутсайдеры со среднедушевыми налоговыми доходами консолидированного бюджета субъекта РФ ниже 20 тыс. руб. -Брянская, Ивановская, Орловская, Тамбовская и Костромская области.
За 2008-2011 гг. улучшить свои позиции удалось следующим областям: Белгородской (с 4-го на 3-е место), Калужской (с 6-го на 4-е место), Курской (с 8-го на 7-е место), Тверской (с 9-го на 8-е место), Воронежской (с 14-го на 13-е место).
Объем налоговых доходов на душу населения консолидированного бюджета Воронежской области в 2011 г. вырос на 15,3 % по сравнению с 2010 г. и составил 20,2 тыс. руб., что, тем не менее, соответствует только 13-му месту в округе.
Для проведения сравнительной оценки факторов, влияющих на формирование налогового потенциала, и ранжирования регионов ЦФО по интегральному показателю авторами были выбраны показатели, связанные с налоговой базой напрямую или косвенно по основным налогам, поступающим в бюджетную систему РФ.
1. Валовой региональный продукт (все налоги; источник - Росстат).
2. Прибыль организаций (налог на прибыль организаций; источник - Росстат).
3. Фонд начисленной заработной платы (налог на доходы физических лиц и страховые взносы (бывший ЕСН); источник - Росстат).
4. Среднесписочная численность занятых в экономике (все налоги; источник - Росстат).
5. Среднедушевые денежные доходы населения (налог на доходы физических лиц, налог на имущество физических лиц, земельный, транспортный налоги и косвенно все сборы, связанные с оплатой товаров, работ и услуг, в том числе включаемые в себестоимость продукции; источник - Росстат).
6. Оборот розничной торговли (НДС, акцизы и косвенно все налоги, поступающие от розничной торговли; источник - Росстат).
7. Основные фонды (налог на имущество организаций и косвенно все сборы, уплачиваемые организациями; источник - Росстат).
8. Кадастровая стоимость земельных участков (земельный налог; источник - ФНС России).
9. Количество транспортных средств в регионе (транспортный налог; источник - ФНС России).
10. Инвентаризационная стоимость строений, помещений и сооружений, находящихся в собственности физических лиц (налог на имущество физических лиц; источник - ФНС России).
Так как показатели имеют разные единицы измерения, то прежде чем переходить к процедуре их «свертки» необходимо произвести преобразование, чтобы значения всех показателей лежали в промежутке от нуля до единицы.
Рейтинг выстраивался путем распределения регионов в зависимости от итоговых оценок интегральной функции, полученных путем умножения нормированных значений на вес соответствующего показателя.
Для расчета весов показателей была проанализирована структура налоговых поступлений (с учетом страховых взносов) в бюджетную систему РФ с территории регионов ЦФО. Чем выше в общем объеме налоговых поступлений доля налога, расчетная база которого связана с исследуемым показателем, тем выше назначался его вес при расчете интегрального индекса.
Результаты проведенного анализа по блоку «Налоговый потенциал» (табл. 2) показывают, что наиболее благоприятные условия для формирования налогового потенциала среди регионов ЦФО сложились в Москве и Московской области.
Таблица 2
Результаты анализа по блоку «Налоговый потенциал»
Регион 2008 г. 2009 г. 2010 г.
Место в ЦФО Рейтинг Место в ЦФО Рейтинг Место в ЦФО Рейтинг
Белгородская область 4 0,053 4 0,047 4 0,054
Брянская область 15 0,020 15 0,021 14 0,022
Владимирская область 11 0,026 9 0,029 11 0,029
Воронежская область 3 0,056 3 0,056 3 0,055
Ивановская область 17 0,008 17 0,008 17 0,009
Калужская область 10 0,026 11 0,026 9 0,030
Костромская область 18 0,005 18 0,005 18 0,007
Курская область 9 0,030 10 0,027 12 0,027
Липецкая область 5 0,043 6 0,039 6 0,037
Московская область 2 0,302 2 0,290 2 0,288
Орловская область 16 0,010 16 0,008 16 0,011
Рязанская область 12 0,025 13 0,022 13 0,025
Смоленская область 13 0,023 12 0,022 10 0,029
Тамбовская область 14 0,022 14 0,021 15 0,021
Тверская область 8 0,031 8 0,033 8 0,033
Тульская область 7 0,041 5 0,040 5 0,042
Ярославская область 6 0,042 7 0,037 7 0,036
Город Москва 1 0,997 1 0,997 1 0,999
Источник: расчеты авторов.
0,080
0,070
0,060
0,050
0,040
0,030
0,020
0,010
0,000
Х1
Х2 Х3
Отставание остальных регионов от лидеров продолжает оставаться очень значительным. Так, занявшая 3-е место Воронежская область в 2010 г. получила оценку в 0,055 балла на фоне Москвы и Московской области, которые оценены на 0,999 и 0,288 балла соответственно. Следом расположилась Белгородская область с оценкой в 0,054 балла, сократив свое отставание от 3-го места в 2010 г. до минимума.
Полученные в ходе исследования интегральные оценки факторов налогового потенциала наглядно представлены в виде диаграммы и позволяют оценить степень дифференциации регионов (рис. 1).
Из рассматриваемых показателей наибольшее влияние на налоговый потенциал, обусловленное сложившейся структурой налоговых поступлений, оказывают численность занятых, ВРП, заработная плата, доходы населения, оборот розничной торговли. Для удобства прочтения графика на нем отражены только пять регионов, включая Воронежскую область. Тем не менее этого достаточно, чтобы оценить, насколько велико отставание многих регионов от центра.
Белгородская область Воронежская область Калужская область Липецкая область Московская область
Х4
Х5
Х6
Х7
Х8
Х9 Х10
Примечание: Х1 - основные фонды; Х2 - прибыль организаций; Х3 - заработная плата; Х4 - доходы населения; Х5 - ВРП; Х6 - численность занятых в экономике; Х7 - оборот розничной торговли; Х8 - транспорт; Х9 - инвентаризационная стоимость строений, помещений и сооружений, находящихся в собственности физических лиц; Х10 - кадастровая стоимость земельных участков.
Рис. 1. Нормированные значения переменных, характеризующих факторы налогового потенциала регионов с учетом весовых коэффициентов, в 2010 г
Воронежская область обладает относительным преимуществом для формирования налогового потенциала по такому показателю, как численность занятых, но значительно отстает по уровню доходов населения, прибыли, величине основных фондов. Очень низкой остается заработная плата. Поэтому главный источник увеличения налогового потенциала по-прежнему связан с повышением уровня жизни населения и созданием условий для
Таблица 3
Результаты анализа по блоку «Налоговый риск»
Регион 2008 г. 2009 г. 2010 г.
Место в ЦФО Рейтинг Место в ЦФО Рейтинг Место в ЦФО Рейтинг
Белгородская область 2 0,740 1 0,728 5 0,693
Брянская область 14 0,505 16 0,402 13 0,513
Владимирская область 8 0,566 7 0,586 6 0,609
Воронежская область 17 0,431 17 0,386 17 0,431
Ивановская область 18 0,352 18 0,189 18 0,358
Калужская область 3 0,709 5 0,664 4 0,701
Костромская область 10 0,564 14 0,446 16 0,444
Курская область 15 0,500 13 0,477 10 0,529
Липецкая область 4 0,662 4 0,717 3 0,722
Московская область 5 0,661 2 0,725 1 0,849
Орловская область 12 0,529 12 0,482 9 0,530
Рязанская область 7 0,594 6 0,611 11 0,522
Смоленская область 13 0,507 11 0,536 12 0,520
Тамбовская область 16 0,455 8 0,584 8 0,543
Тверская область 6 0,650 9 0,569 7 0,580
Тульская область 9 0,565 10 0,561 15 0,460
Ярославская область 11 0,549 15 0,410 14 0,485
Город Москва 1 0,856 3 0,724 2 0,745
Источник: расчеты авторов.
развития предпринимательской инициативы, для • максимального раскрытия созидательных и творческих способностей населения.
Без решения этих проблем, по мнению авторов, нельзя добиться значительного увеличения налогового потенциала Воронежской области. Стимулирование экономического роста само по себе не гарантирует • роста налоговых поступлений, поскольку существуют определенные виды рисков, связанные с осуществлением налоговой политики (табл. 3).
Анализ данных табл. 3 позволяет сделать следующие выводы. По блоку «Налоговый риск» Воронежская область заняла 17-е место в ЦФО с оценкой 0,431 балла, что характеризует ее как достаточно • рискованный для налогообложения регион.
Столь низкое положение области обусловлено в первую очередь развитой теневой экономикой и высоким уровнем бедности (рис. 2) на фоне более низких показателей в других областях. Именно эти факторы, на взгляд авторов, являются главным препятствием для роста налогового потенциала • региона и повышения эффективности его использования. Воронежская область характеризуется также значительным износом основных средств и более высоким, чем в других регионах ЦФО, уровнем безработицы.
Проведенный анализ эффективности налоговой • политики с использованием показателей, характеризующих налоговый потенциал и налоговые риски на мезоуровне, позволяет выделить следующие группы регионов:
первая группа - регионы с высокой интегральной оценкой факторов, характеризующих налоговый потенциал, и наименее рискованные с точки зрения налогообложения. В эту группу из ЦФО попали только два региона - Москва и Московская область;
вторая группа - регионы с относительно более высокой оценкой факторов, характеризующих налоговый потенциал (не принимая в расчет Москвы и Московской области), и менее рискованные с точки зрения налогообложения (Белгородская, Калужская, Липецкая и Тверская области);
третья группа - регионы с относительно более высокой оценкой факторов, характеризующих налоговый потенциал (не принимая в расчет Москвы и Московской области), но более рискованные с точки зрения налогообложения. К ним относятся Воронежская, Тульская и Ярославская области;
четвертая группа - регионы с низкой оценкой факторов, характеризующих налоговый потенциал, и менее рискованные с точки зрения налогообложения (Владимирская, Ивановская, Курская, Орловская, Рязанская, Смоленская, Тамбовская области);
пятая группа - регионы с низкой оценкой факторов, характеризующих налоговый потенциал, и наиболее рискованные с точки зрения налогообложения (Брянская и Костромская области).
0,200
0,150
0,100
0,050
0,000
Второе направление «Кли- 0,250 мат» подразделяется на блоки «Налоговая нагрузка на население в регионе», «Налоговая нагрузка на бизнес в регионе» и «Налоговые льготы региона».
Основным плательщиком налогов с физических лиц является трудоспособное население. Всего по ЦФО за 2008-2010 гг. налоговая нагрузка в расчете на 1 трудоспособного человека выросла с 28 295 руб. до 31 543 руб., или на 11,5 %.
Нужно понимать, что эти цифры лишь частично отражают действительность, поскольку в состав налогов, уплачиваемых физическими лицами, в соответствии с законодательством включены налоги на доходы и имущество физических лиц, транспортный и земельный. Не задействованы в расчетах государственная пошлина, поскольку в настоящее время не существует возможности выделения той ее части, которая уплачивается физическими лицами, а также налоги, по которым формально плательщиками являются предприятия, а фактическая нагрузка ложится на потребителей.
По соотношению налоговой нагрузки на население в абсолютном выражении со среднедушевыми доходами Воронежская область занимает 12-е место среди регионов ЦФО. За 2008-2010 гг. ежемесячные среднедушевые денежные доходы населения выросли с 10 896 руб. до 13 580 руб., или на 24,6 % в номинальном выражении [4]. Объем налогов, фактически уплачиваемых физическими лицами, в расчете на душу населения за тот же период вырос на 19 %. В итоге анализируемый нами показатель снизился с 5,2 % в 2008 г. до 4,9 % в 2010 г. Это говорит о том, что налоговая нагрузка на население региона в целом сокращается, в то время как нагрузка на трудоспособное население растет.
Величина заработной платы определяется расходами предпринимателей на оплату труда. Данные расходы включают помимо собственно заработной платы начисляемые на нее налоги. По расчетам авторов, в 2010 г. в целом по ЦФО совокупный объем поступлений НДФЛ и страховых взносов составил к фонду начисленной заработной платы 36,3 %. По регионам данный показатель варьировал от 33,5 до 39,2 %.
Дальнейшее увеличение налоговой нагрузки на физических лиц связано с определенными труд-
Белгородская область Воронежская область Калужская область Липецкая область Московская область
Примечание: Х1 - уровень износа основных фондов; Х2 - удельный вес убыточных организаций; Х3 - просроченная задолженность по зарплате; Х4 - доля занятых в «неформальном» секторе экономики; Х5 - уровень бедности; Х6 - индекс потребительских цен; Х7 - уровень безработицы.
Рис. 2. Нормированные значения переменных, характеризующих факторы налоговых рисков регионов с учетом весовых коэффициентов, в 2010 г
ностями, в первую очередь вызванными сильной дифференциацией населения по уровню доходов.
При существующей пропорциональной системе подоходного налогообложения усиление налоговой нагрузки на физических лиц коснется в первую очередь бедной части населения, поскольку одинаковый удельный вес изъятий не сопоставим при уровне дохода, близком к прожиточному минимуму и в десятки раз его превышающем. Сегодня уровень бедности достаточно высок при том, что прожиточный минимум отражает лишь минимум средств, необходимых для физического выживания человека. Высокое значение коэффициента фондов в Воронежской области (14,4 раза в 2010 г.), показывающего отношение среднего уровня доходов 10 % самых богатых граждан к среднему уровню доходов 10 % самых бедных, свидетельствует о нарастании социальной напряженности в обществе.
Не оправдано, на наш взгляд, также усиление налоговой нагрузки на население со средним и высоким уровнем дохода в условиях, когда «средний» класс только начинает формироваться. Представляется, что необходимо увеличивать инвестиции в развитие человеческого капитала, использовать стимулы, в том числе налоговые, направленные на формирование образованной креативной личности и реализацию ее творческого и интеллектуального потенциала в виде инноваций.
Налоговое законодательство предлагает определенные льготы по налогу на доходы физических лиц, связанные с финансированием социальных расходов. Это с определенной степенью условности
можно назвать инвестициями в развитие человеческого капитала, но в то же время созданием препятствий для его развития. В частности, непосильным бременем оборачиваются для начинающих иннова-торов высокие ставки страховых взносов.
Наконец, проблема усиления налоговой нагрузки на наиболее обеспеченное население связана с тем, что богатым легче уклониться от уплаты налогов, вывести капитал из страны или зарегистрировать имущество на территории с более благоприятным налоговым режимом. Поэтому установление повышенных ставок по существующим налогам или введение новых налогов, таких как налог на роскошь, не гарантирует увеличения налоговых поступлений и решения проблемы социального неравенства.
Распределение налоговой нагрузки по видам экономической деятельности в регионах ЦФО примерно отражает общую картину, складывающуюся в Российской Федерации. Наибольшее бремя легло, как и следовало ожидать, на обрабатывающие производства, наименьшее - на сельское хозяйство, для которого низкая налоговая нагрузка является результатом целенаправленной государственной политики. Кроме того, большая доля продукции сельского хозяйства производится населением для собственного потребления и не попадает под налогообложение.
Анализ полученных результатов за период с 2008 по 2010 г. позволил разделить Центральный федеральный округ на три условные группы по уровню совокупной налоговой нагрузки (рис. 3):
• первая группа (Липецкая, Тамбовская, Белгородская и Курская области) - с наименьшим значением налоговой нагрузки за рассматриваемый период среди остальных регионов, т. е. отношение налоговых поступлений в бюджетную систему РФ из области к ВРП не превысило 20 %;
• вторая группа (Брянская, Тульская, Воронежская, Смоленская, Костромская, Тверская и Орловская области) - объем совокупных налоговых платежей находился в пределах 20-25 % ВРП;
• третья группа (Москва, Московская, Калужская, Ярославская, Ивановская, Рязанская и Владимирская области) характеризовалась наибольшим в ЦФО значением налоговой нагрузки. Самые низкие значения налоговой нагрузки зафиксированы в Белгородской и Липецкой областях (17-е и 18-е места соответственно). Кстати, именно эти области занимают в ЦФО лидирующие позиции в различных рейтингах по оценке инвестиционного климата и по результатам опросов об инвестиционной привлекательности регионов. Несмотря на то, что на-
логообложение - далеко не единственный и зачастую даже не решающий фактор при выборе конкретным инвестором региона для размещения нового производства, этот факт наглядно свидетельствует, что нельзя недооценивать значимости налогового фактора, иначе можно попросту лишиться инвесторов.
Проводить оценку эффективности налоговых льгот сегодня крайне сложно, поскольку отсутствует возможность разделить льготы социальной и экономической направленности, а также провести анализ в разрезе отдельных налогоплательщиков и предприятий.
В 2010 г. общая сумма выпадающих доходов консолидированного бюджета Воронежской области от предоставления налоговых льгот составила около 3,8 млрд руб., из них 67,5 % - по льготам, установленным региональным законодательством. В 2009 г. тот же показатель составил 3,5 млрд руб.
В структуре налоговых льгот Воронежской области львиную долю составляют льготы по налогу на имущество организаций - более 3,1 млрд руб., или около 83 % от общей величины налоговых льгот. Одновременно со снижением общей ставки снизились льготы по налогу на прибыль организаций в части, зачисляемой в областной бюджет, - с 437,2 млн руб. в 2008 г. до 73 млн руб. в 2010 г. Удельный вес льгот по налогу на прибыль составил всего 1,9 %, по земельному налогу - 3,9 %, по транспортному - 8,2 %, по налогу на имущество физических лиц - 3,0 %.
Вместе с тем доля налоговых льгот, предоставляемых организациям, реализующим особо значимые инвестиционные проекты в Воронежской области, составляет всего 6,7 % от общего объема налоговых льгот, предоставляемых юридическим лицам.
Приоритетом в области региональной налоговой политики в настоящее время является повышение налоговых поступлений и решение социальных задач. Поэтому пока можно говорить о социальной и бюджетной эффективности региональных нало-
15-20% 20-25% 25-30%
Рис. 3. Налоговая нагрузка (отношение налоговых поступлений к ВРП) по регионам ЦФО в 2010 г.
говых льгот, а не об экономической или инвестиционной их эффективности.
В направлении «Администрирование» анализ ведется по блокам: «Результаты налоговых проверок в регионе», «Состояние задолженности по налогам и сборам в регионе» и «Экономия государственных расходов».
Анализ показателей, характеризующих результативность налоговых проверок, результаты которого представлены на рис. 4, позволил сделать следующие выводы.
По абсолютным показателям отставание регионов от Москвы значительное. В частности, объем начислений по результатам налоговых проверок в Москве выше, чем в любом другом регионе ЦФО, в десятки раз.
По показателям, характеризующим качественную сторону работы налоговых органов, отставание менее заметное, тем не менее оно сохраняется. В Воронежской области в сравнении с другими регионами ЦФО высоки охват предприятий выездными налоговыми проверками и их общее количество. В то же время ниже сумма доначислений на одну выездную проверку и удельный вес выездных налоговых проверок, выявивших нарушения. Поэтому совершенствование налогового администрирования и контрольной работы налоговых органов является одной из ключевых задач для области.
Графически отставание Воронежской области от ряда субъектов ЦФО по основным показателям, характеризующим состояние задолженности налогоплательщиков, представлено на рис. 5.
Проведенный анализ позволил выделить несколько групп регионов. Ряд территорий отличается большой налоговой задолженностью и высокими суммами начисленных налогов. К таковым относятся Москва, Московская и Ярославская области.
Воронежская, Тульская и Курская области характеризуются высокой величиной задолженности и соотношением задолженности к сумме начисленных налогов и сборов. На их фоне выгодно выделяются Белгородская, Рязанская и Калужская области, для которых соотношение задолженности налогоплательщиков к сумме начисленных налогов и сборов не превысило 10 %.
Все это говорит о том, что правительству Воронежской области и территориальным налоговым службам предстоит провести активную работу, чтобы улучшить состояние налоговой задолженности и усовершенствовать налоговое администрирование в целом.
Низкие объемы начислений и одновременно с этим высокая доля задолженности характерны
для таких регионов, как Тамбовская, Ивановская и Костромская области.
Всеобщей проблемой остается высокая величина задолженности, приостановленной к взысканию в связи с введением процедуры банкротства и взыскиваемой судебными приставами по постановлениям о возбуждении исполнительного производства. В некоторых областях эта проблема со временем обостряется. В 2011 г. удельный вес такой задолженности составил более половины от общей суммы задолженности в девяти регионах ЦФО, в том числе и в Воронежской области.
Налоговая политика во многом определяет возможности создания благоприятных условий для развития экономики и повышения уровня жизни населения. Основная задача при ее разработке состоит в оптимальном сочетании фискальной и регулирующей функций налогов. Никакая, даже самая лучшая, налоговая политика не может быть реализована, если налоговое администрирование не способно провести ее в жизнь. Недостатки налогового администрирования приводят к резкому снижению поступлений налогов в бюджет, увеличивают вероятность правонарушений, нарушают баланс межбюджетных отношений регионов с федеральным центром, нагнетают социальную напряженность в обществе.
В значительной степени именно налоги, уплачиваемые членами общества, создают основу для реализации государственных функций, направленных на удовлетворение общественных потребностей. Качество общественных благ и степень удовлетворения общественных потребностей отражают в конечном счете эффективность проводимой государством политики и влияют на оценку обществом целесообразности нынешней налоговой политики.
Эффективность последней зависит от того, насколько уровень налоговых изъятий соответствует реальным потребностям общества в государственных услугах. В теориях обмена, зародившихся еще в средневековую эпоху, налоговые отношения рассматривались как отношения обмена, носящие возмездный, а главное эквивалентный характер, что идет вразрез со многими современными представлениями о сущности налогов.
Любое государство в чем-то несовершенно, поэтому какая-то часть бюджетных средств расходуется неэффективно. Кроме того, государство выполняет общенациональные функции, которые воздействуют на отдельно взятого налогоплательщика лишь опосредованно. Поэтому в наше время можно говорить только об условной коллективной эквивалентности.
В соответствии с теорией удовлетворения коллективных потребностей, разработанной пред-
0,250
0,200
0,150
0,100
0,050
0,000
\\ ^
У/ /// // ' / / Ч
/ т/ г — >7 ~~ ' V * " * \ \\ ч\ \
• »а у (I
Белгородская область Воронежская область Калужская область Липецкая область Московская область
7
Суммы доначислений Суммы доначислений Количество Количество выездных Доля выездных
по результатам на одну выездную выездных налоговых налоговых проверок налоговых проверок,
налоговых проверок проверку проверок на 1 000 организаций выявивших нарушения
Рис. 4. Нормированные значения переменных, характеризующих результативность налоговых проверок,
с учетом весовых коэффициентов, в 2010 г
0,300
0,250
0,200
0.150
0.100
0,050
0,000
Сумма задолженности Отношение
перед бюджетом задолженности
Белгородская: область
-Бор онежская область
----Калужская обдасть
— — Липецкая область
— ■ -Москояская область
Удельный вес задолженности
Удельный вес задолженно сти
к величине начисленных по налогам п сборам, по налогам и сборам,
налогов н сборов
Рис. 5. Нормированные значения переменных, характеризующих состояние задолженности налогоплательщиков с учетом весовых коэффициентов, в 2010 г.
прно с та новлс иной взыскиваемой
к взысканию в связи судебными
с введением процедуры приставами банкротства, в общем по постановлениям объеме задолженности овозоужденил
исполнительного производства
Сумма Задолженности, невозможной к взысканию, тыс. руб.
ставителями неоклассического направления экономической школы, все общественные потребности могут быть делимыми и неделимыми. По мнению ученых, за счет сбора принудительных налогов должно обеспечиваться удовлетворение только общественных неделимых потребностей. К таковым относятся потребности в содержании аппарата государственного управления, в национальной обороне, общественном правопорядке.
При этом потребности населения в образовании, здравоохранении, коммунальных услугах, почте и телеграфе относятся, по мнению неоклассиков, к потребностям, которые удовлетворяются индивидуальным способом и требуют для своего удовлетворения индивидуального обладания данным благом или услугой, т. е. всегда обладают признаком делимости. Подобного рода услуги должны оплачиваться добровольно вносимыми пошлинами и сборами, в отдельных случаях - по рыночным ценам.
Решение налогоплательщика - физического лица о выборе способа взаимодействия с государством (добросовестно платить налоги или любыми способами минимизировать платежи) зависит от того, в какой степени уровень изъятий соответствует степени удовлетворения государством его общественных потребностей. Если уровень доходов позволяет налогоплательщику самостоятельно профинансировать расходы, связанные с удовлетворением данных потребностей, например траты на здравоохранение или образование, а государство отказывается от участия в данном процессе, то ожидания налогоплательщика будут связаны со снижением налоговой нагрузки.
Если эти ожидания не оправдываются, а экономические и социальные интересы игнорируются, то постепенно сопротивление со стороны плательщиков в виде уклонения от уплаты налогов возрастает, и государство вынуждено ужесточать методы воздействия на должников.
Важное значение для налогоплательщиков имеют направления государственных расходов. В связи с этим логично соотнести сумму всех уплаченных налогов и сборов с объемом финансирования государственных расходов.
С 2008 по 2010 г. снижение государственных расходов зафиксировано только в Москве и Московской области, во всех остальных регионах ЦФО расходы неуклонно росли.
По данным Росстата, расходы консолидированного бюджета Воронежской области составили в 2010 г. 72,9 млрд руб., что соответствует третьему месту в ЦФО. С 2008 по 2010 г. расходы росли в среднем на 15 % в год при среднем темпе роста собственных налоговых доходов 12 % в год [5].
Таким образом, увеличение расходов преимущественно обеспечивалось не за счет роста налоговой базы региона, а за счет межбюджетных трансфертов и прочих источников финансирования.
В 2010 г. расходы консолидированного бюджета Воронежской области увеличились на 11,4 млрд руб., в то время как собственные налоговые доходы выросли на 7,75 млрд руб. и составили 41 млрд руб. Таким образом, рост расходов «съедает» около 28 % объема налоговых поступлений.
В 2008 г. государственные расходы консолидированного бюджета Воронежской области выросли еще больше - на 14,0 млрд руб., что составило 42,6 % от общей суммы налоговых поступлений. Поэтому только оставшиеся 57,4 % могли быть направлены на финансирование оставшейся части расходов, соответствующей уровню предыдущего года, что отражает высокую зависимость бюджета от неналоговых источников финансирования.
С 2008 по 2010 г. происходило постепенное увеличение расходов консолидированного бюджета Воронежской области на социально-культурные мероприятия с 30,6 млрд руб. до 41,6 млрд руб. Тем не менее, в структуре бюджета доля расходов на здравоохранение и спорт, по данным Воронежстата, снизилась с 16,0 до 14,3 %, на образование - с 22,0 до 20,8 %, на культуру - с 3,0 до 2,7 % [3].
Недостаточная обеспеченность собственной налоговой базой (на фоне имеющегося высокого, но пока не реализованного потенциала) приводит к тому, что регион попадает при проведении собственной социально-экономической политики в сильную зависимость от финансовых ресурсов центра. Сокращение межбюджетных трансфертов, а также значительное увеличение доли военных расходов и расходов на правоохранительную деятельность в федеральном бюджете РФ не прибавляют оптимизма на этот счет.
Список литературы
1. ГранбергА. Г. Основы региональной экономики: учебник. М.: ВШЭ, 2003.
2. Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Минфина России на 2011-2013 гг. Ноябрь 2010 г. URL: http//www. minfin. ru.
3. Официальный сайт Воронежстата. URL: http:// voronezhstat. gks. ru.
4. Официальный сайт правительства Воронежской области. URL: http//www. govvrn. ru.
5. Официальный сайт Росстата России. URL: http// www. gks. ru.
6. Официальный сайт ФНС России. URL: http// www. nalog. ru.
7. Стиглиц Дж. Ю. Экономика государственного сектора. М.: ИНФРА-М, 1997.
