CC BY
112
УДК 340.1
КОМПЕТЕНЦИОННОЕ ПРАВО СУБЪЕКТА ФЕДЕРАЦИИ: ПРИРОДА И СУЩНОСТЬ
© Л. М. Газизова
Башкирский государственный университет Россия, Республика Башкортостан, 450074 г. Уфа, ул. Заки Валиди, 32.
Тел.: +7 (987) 614 74 80.
E-mail: [email protected]
В статье обосновано понятие «компетенционное право субъекта федерации». Автор дает характеристику содержания компетенционного права субъекта федерации как основы предмета собственного правового регулирования. В компетенционное право субъекта федерации входят следующие его полномочия: 1) по предметам собственного ведения; 2) по предметам совместного с Федерацией ведения; 3) полномочия по участию в решении вопросов федерального ведения в той мере, в которой это допускает Федерация. Это можно назвать предметом компетенционного права субъекта федерации.
Ключевые слова: компетенционное право субъекта федерации, предметы собственного ведения субъекта федерации, предметы совместного ведения, полномочия субъекта федерации.
Компетенционное право субъекта федерации можно рассматривать в двух смыслах: 1) в субъективном - как возможность субъекта федерации осуществлять полномочия по определенным предметам ведения; 2) в объективном - как совокупность норм, регламентирующих полномочия субъекта федерации по определенным предметам ведения. Именно в этом смысле можно говорить о праве субъекта федерации.
Правом субъекта федерации как системы норм регулируются общественные отношения, складывающиеся, развивающиеся и прекращающиеся при реализации субъектом федерации его компетенции. Объект регулирования данных отношений состав -ляют действия органов государственной власти или населения субъекта федерации, связанные с осуществлением компетенции субъекта федерации. Ком-петенционное право субъекта федерации образует соответствующий институт.
Нормы, входящие в институт компетенцион-ного права субъекта федерации, содержатся в федеральных нормативных правовых актах и актах субъектов федерации. При этом определяющую роль играют принципы, устанавливаемые федеральным законодателем в компетенционной сфере. Вместе с тем реализация субъектом федерации его компетенции как совокупности полномочий по предметам ведения невозможна без осуществления функции нормотворчества, без наделения их правом издавать нормативные правовые акты (включая конституции, уставы, законы) по соответствующим вопросам. Это положение сложно оспорить, поскольку именно собственное правовое регулирование субъектов федерации является одним из наиболее эффективных способов управления данными политико-территориальными единицами.
Вопрос содержательного (сущностного) наполнения компетенционного права субъекта федерации непосредственно связан с проблемой оптимального разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее составными частями. Пересечение компетенций недопустимо, оно
ведет к юридическим коллизиям, нарушениям единства правовой системы федеративного государства.
Модель разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами устанавливается на конституционном уровне, конкретизируется федеральными законами и законодательством субъектов. Возможно разграничение полномочий между федеральными органами и органами субъектов федерации внутригосударственными договорами и соглашениями между органами исполнительной власти. Поэтому компетенционное право конкретного субъекта федерации отличается от компетенционного права других субъектов именно в той его части, где наполнение осуществляется законодательством конкретного субъекта. Там же, где компетенционные отношения урегулированы Федерацией, как правило, отличий в определении компетенции субъектов федерации нет, поскольку действует конституционный принцип равноправия субъектов федерации (ст. 5). Хотя договорами между органами государственной власти Российской Федерации и органами субъектов РФ могут устанавливаться отличия. Не случайно поэтому в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [1] закреплено, что заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта РФ, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий (ст. 26.7).
Вместе с тем следует отметить и другое положение указанного закона, а именно ч. 4 ст. 1, в которой установлено, что полномочия органов государственной власти субъекта РФ устанавливаются Конституцией РФ, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конститу-
1456
ПРАВОВЕДЕНИЕ
цией (уставом) и законами субъекта РФ. На первый взгляд, здесь видится противоречие, поскольку нет упоминания о договорах, которыми могут регулироваться компетенционные отношения. Однако все договоры федеративного характера сегодня утверждаются федеральными законами, поэтому противоречия в этом законе нет. Так, договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан, заключенный 26 июня 2007 г., утвержден Федеральным законом от 24 июля 2007 г. 199-ФЗ [2].
Нельзя не отметить и то, что закрепление оптимального содержания компетенционного права субъекта федерации - вопрос непростой для любого федеративного государства. Федерация не может обладать неограниченными полномочиями по управлению всей страной, она обязана делиться этими полномочиями с субъектами федерации. Субъекты федерации, с одной стороны, заинтересованы в существовании сильной федеральной власти, наделенной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов, но в то же время они не хотят терять своей самостоятельности, основанной на федеративном делении государства и обладать правом решать лишь второстепенные вопросы жизни населения. Это объективное противоречие характерно также для любого федеративного государства [3].
В компетенционное право субъекта федерации входят следующие его полномочия: 1) по предметам собственного ведения; 2) по предметам совместного с Федерацией ведения; 3) полномочия по участию в решении вопросов федерального ведения в той мере, в которой это допускает Федерация. Это можно назвать предметом компетенционного права субъекта федерации.
Предметы собственного ведения субъекта федерации определяются в его конституции (уставе) и включают в себя систему органов государственной власти субъекта, систему его законодательства, административно-территориальное устройство, наименование субъекта, государственную собственность субъекта, его бюджет, налоги, межрегиональные связи, государственную символику, почетные звания, премии и стипендии. Данный перечень не является исчерпывающим, что отмечается во всех конституциях (уставах) субъектов федерации.
Предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов определены в ст. 72 Конституции РФ. Из текста ст. 73 следует, что субъекты федерации по предметам совместного ведения обладают лишь теми полномочиями, которые не принадлежат Федерации в этой сфере. В соответствии с ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению между со-
бой могут передавать друг другу часть своих полномочий, причем Конституция не уточняет, какая именно часть полномочий может быть передана.
Некоторые авторы довольно небрежно воспроизводят ст. 73 Конституции РФ, определяющую границы полноты государственной власти субъектов федерации словами: «За пределами ведения Российской Федерации и границами совместного ведения ее и субъектов» [4]. Выражаясь таким образом, они все полномочия субъектов федерации по предметам совместного ведения выводят из самостоятельной региональной политики. Они не учитывают, что Конституция ограничила полноту государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения только полномочиями Российской Федерации. Из этого следует, что в отношении полномочий субъектов федерации такого ограничения нет. Следовательно, субъекты федерации обладают полнотой государственной власти по предметам собственного ведения и по своим полномочиям в сферах совместного с Федерацией ведения.
По нашему мнению, субъекты федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов, в т.ч. и опережающее. Однако после принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов федерации подлежат приведению в соответствие с вступившим в силу федеральным законом в течение трех месяцев.
Указанным выше Федеральным законом конкретизированы также полномочия органов власти субъектов федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно, включая право принимать законы, иные нормативные правовые акты, в том числе региональные программы, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право (ст. 26. 3). Закон содержит 62 позиции и охватывает полномочия в области социально-экономического развития, финансов и налогов, образования и культуры, физической культуры, спорта и досуга, транспорта, здравоохранения и социального обеспечения, охраны окружающей среды и природопользования, организации системы органов государственной власти, организации местного самоуправления. Обширный круг полномочий органов государственной власти субъектов федерации относится к защите прав и свобод граждан, обеспечению общественной безопасности.
Реализуя свои полномочия по предметам совместного ведения, субъекты принимают законы об организации и ведении регистра муниципальных нормативных правовых актов, формирования и содержания архивных фондов, ведении Красной книги субъекта федерации, обеспечении деятельности мировых судей, международном сотрудничестве и многие другие. Так, в Республике Татарстан приня-
ты законы: от 21 января 2009 г. 7-ЗРТ «Об общественных воспитателях несовершеннолетних» [5], 8 июля 2010 г. 55-ЗРТ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности мировых судей Республики Татарстан» [6], 21 октября 1998 г. 1818 (в послед. ред.) «О библиотеках и библиотечном деле» [7] и др. В Республике Башкортостан 8 июля 2010 г. принят Закон «О свободе совести и вероисповедания в Республике Башкортостан» [8] и т.д.
В литературе по проблемам разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами нет, пожалуй, ни одной публикации, в которой бы не критиковались предметы совместного ведения. Некоторые авторы считают их ненужными, поскольку они дают возможность каждому из субъектов «присваивать себе те или иные функции федерального центра» [9].
На наш взгляд, выделение предметов совместного ведения можно считать ненужным лишь только в одном случае, когда Федерация узурпирует большинство полномочий по этим предметам. Следует согласиться с мнением Т. Я. Хабриевой, что федеральный законодатель обязан руководствоваться принципом «разумной сдержанности», согласно которому он не должен регулировать те отношения, которые без ущерба для качественного осуществления задач публичной власти может урегулировать субъект федерации [10].
Некоторые ученые считают, что Федерация вправе прибегнуть к исчерпывающему регулированию, если сочтет это необходимым. Так, например, немецкий ученый Вальтер Рудольф полагает, что Федерация может самостоятельно решать, в каких случаях возникает необходимость исчерпывающим образом использовать федеральное законодательство. Вместе с тем он отмечает, что субъект федерации обладает преимущественной компетенцией в сфере управления отношениями, урегулированными федерацией. Зачастую федеральное законодательство в России регулирует отношения по предметам совместного ведения столь полно и подробно, что никакой их конкретизации уже не требуется.
По нашему мнению, произвольного расширения полномочий Федерации путем отнесения к собственной компетенции ранее не урегулированных вопросов совместного ведения не должно быть. По предметам совместного ведения Федерация должна устанавливать общие начала, принципы управления, без детальных предписаний в части определения полномочий органов субъектов, поскольку именно субъекты должны иметь возможность с учетом своих особенностей детализировать федеральные правовые начала, наполняя их конкретным
содержанием. В подобном случае федеральные законы дополняются законами субъектов федерации и в единстве с ними регулируют определенный круг вопросов, составляющих сферу совместной деятельности.
Небезынтересно в связи с этим обратиться к зарубежному опыту определения случаев, когда Федерация должна принимать опережающее законодательство по вопросам совместного ведения. В ст. 72 Основного Закона Федеративной Республики Германии они указаны четко: во-первых, вопрос не может быть эффективно урегулирован законодательством отдельных субъектов; во-вторых, регулирование вопроса законом субъекта могло бы нанести ущерб интересам других субъектов или общим интересам; в-третьих, этого требует соблюдение правового и экономического единства, в частности, соблюдение единообразия условий жизни на большей территории, нежели территория субъекта.
По нашему мнению, субъекты федерации могут устанавливать и дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Многие субъекты РФ реализуют это полномочие вполне эффективно в соответствии со своим законодательством. В частности, Законом Республики Татарстан от 8 декабря 2004 г. 63-ЗРТ «Об адресной социальной поддержке населения в Республике Татарстан» [11], Законом Республики Карелия 9 декабря 2004 г. 827-ЗРК «О социальной поддержке отдельных категорий граждан» [12] такие меры пред-
усмотрены.
ЛИТЕРАТУРА
1. Собрание законодательства РФ. 1999. 442. Ст. 505.
2. Собрание законодательства РФ. 2007. №31. Ст. 3996.
3. Исмагилова Я. Ф. Правотворчество субъектов федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Уфа, 2004. С. 5.
4. Москалькова Т. Н., Черников В. В. Нормотворчество: научно-практическое пособие. М.: Проспект, 2011. С. 85.
5. Ведомости Государственного Совета Татарстана. 2009. 1.
6. Ведомости Государственного Совета Татарстана. 2010. 7.
7. Ведомости Государственного Совета Татарстана. 1998. 11.
8. Республика Башкортостан. 2010. 136(27121).
9. Кольев А. Н. Нация и государство. Теория консервативной реконструкции. М., 2005. С. 298.
10. Хабриева Т. Я. Разграничение законодательной компетенции Российской Федерации и ее субъектов // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003. С. 124.
11. Ведомости Государственного Совета Татарстана. 2004. 12 (II часть).
12. Собрание законодательства Республики Карелия. 2004. 12. Ст. 1089.
Поступила в редакцию 01.12.2011 г.
