CC BY
83
Михин А.В. Перспективы развития судебной системы России в рамках реализации федеральной целевой программы
Неоспоримым является тот факт, что в качестве основного критерия определения эффективности деятельности судебной власти в Российской Федерации выступает общественное мнение, поэтому все ветви власти должны стремиться к повышению уровня доверия и уважительного отношения граждан к суду, основной задачей которого является правильное и своевременное рассмотрение и разрешение споров путем осуществления правосудия, а в конечном счете реальное восстановление нарушенных прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц.
Примечания
1. СЗ РФ. 2001. № 49, ст. 4623.
2. СЗ РФ. 2006. № 41, ст. 4248.
3. СЗ РФ. 2013. № 1, ст. 13.
4. СЗ РФ. 2013. № 1, ст. 13.
5. СЗ РФ. 2012. № 40, ст. 5474.
6. СЗ РФ. 2011. № 7, ст. 898.
7. СЗ РФ. 2010. № 168, ст. 4162.
8. СЗ РФ. 2010. № 31, ст. 4197.
9. СЗ РФ. 2010. № 18, ст. 2145.
10. СЗ РФ. 2010. № 50, ст. 6611.
11. СЗ РФ. 2008. № 52, ч. 2, ст. 6217.
12. СЗ РФ. 2002. № 30, ст. 3012.
13. См.: Карпычев М.В. Идеология унификации категориального аппарата и механизма правового регулирования в законотворческой технике // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2010. № 2 (13). С. 83.
14. СЗ РФ. 2013. № 17, ст. 2033.
15. Российская газета. 2012. 19 декабря.
В.И. Надёжин
Надёжин Вадим Ильич — кандидат юридических наук, специалист по финансовому мониторингу, Региональный центр «Приволжский» ЗАО «БанкИнтеза» (6Q3155, г. Нижний Новгород, ул. Ульянова, д. 46)
E-mail: [email protected]
Коммерческий банк в правовом механизме противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем,
и финансированию терроризма
В статье проанализирована роль коммерческого банка в национальном правовом механизме противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма; обозначены некоторые проблемы исполнения кредитными организациями законодательства в этой сфере; дана оценка планирующимся изменениям законодательства с точки зрения эффективности правового регулирования и соответствия международным стандартам РДТР.
The article analyzes a commercial bank’s role in the national legal system of anti-money laundering and anti-terrorism financing; enumerates some problems of legislative execution performed by credit organizations regarding this area; contains the estimation of the intended legislative changes from the point of view of legal regulation efficiency and compliance to FATF international standards.
Традиционно появление термина «отмывание денег» связывают с освещением в американской прессе 20-х годов прошлого столетия проблемы сращивания легального и теневого секторов экономики США. По-английски это звучало как «money laundering» (дословно — «стирка денег»), так как гангстерские кланы в то время массово скупали прачечные, чтобы, вкладывая в этот бизнес криминальные доходы, обеспечить себе их безопасное и публичное потребление. К середине века в схемы отмывания денег вовлекаются учреждения индустрии развлечений (прежде всего, казино), элитные гостиницы, магазины и рестораны. А с развитием рынка финансовых услуг обладатели «грязных» денег все больше предпочитают использовать для
«стирки» банки, инвестиционные, страховые и лизинговые компании, агентства недвижимости, ломбарды, букмекерские конторы и т. д.
На сегодняшний день отмывание теневых фондов становится весьма масштабным международным явлением. По данным экспертов Международного валютного фонда (МВФ), ежегодно в мире криминальными группировками легализуется от 500 млрд до 1 трлн долларов США, что эквивалентно 1,5—5% валового мирового продукта1. Напомним, что согласно опубликованным в мировых СМИ данным Европарламент утвердил бюджет Европейского союза на 2013 год в размере 132,8 млрд евро (172 млрд долларов США). Таким образом, отмывание денег в мировом масштабе в 3—6 раз превыша-
ет расходы ассоциации 27 европейских государств, населенных более чем 500 млн жителей.
Претензии России на статус мировой державы, имеющей значительный вес на международной политической и экономической арене, поставили вопрос о необходимости создания эффективного национального правового механизма противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма (далее — ПОД/ФТ) в соответствии со стандартами РДТР2. Поэтому Федеральным законом «Об отмывании, выявлении и конфискации доходов от преступной деятельности» от 28 мая 2001 года № 62-ФЗ3 была ратифицирована Страсбургская конвенция от 8 ноября 1990 года. В соответствии с Конвенцией был разработан Федеральный закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» от 7 августа 2001 года № 115-ФЗ (далее — Закон 115-ФЗ), который стал основополагающим нормативным правовым актом в сфере финансового контроля4.
Российское законодательство ведущую роль в механизме ПОД/ФТ отдает прежде всего коммерческим банкам. Об этом свидетельствует тот факт, что авторство большей части подзаконных нормативных актов в сфере финансового мониторинга принадлежит Центральному Банку Российской Федерации (далее — Банк России). Также этот факт отмечается и специалистами, изучающими проблемы противодействия отмыванию денег в России5. Полагаем, это не только логично и справедливо, но и экономически оправдано несколькими причинами.
Во-первых, банковская система играет важнейшую роль в современных рыночных отношениях, являясь связующим звеном, без которого невозможно обойтись ни одной отрасли экономики. Во-вторых, банковский сектор в России более развит по сравнению с другими коммерческими институтами, которым Закон 115-ФЗ придает статус агентов финансового контроля. И, наконец, в-третьих, Банк России обладает наибольшим опытом административной и надзорной деятельности по сравнению с государственными структурами, уполномоченными контролировать других агентов финансового контроля. Именно Банк России еще в преддверии разработки Закона 115-ФЗ издает Письмо «О Вольф-сбергских принципах» от 15 февраля 2001 года № 24-Т, старейший российский нормативный акт, содержащий рекомендации по использованию коммерческими банками международных стандартов противодействия отмыванию «грязных» денег6.
Стоит отметить, что развитие российского правового механизма ПОД/ФТ в 2001—2004 годах имеет преимущественно настигающий характер. Россия в данный период пребывает в опубликованном РДТР списке государств, имеющих существенные недостатки в системе ПОД/ФТ, и претерпевает в связи с этим определенные экономические санкции со стороны мирового сообщества. Исключению России из «черного списка» способствовало принятие Федерального закона от 28 июля
2004 года № 88-ФЗ, внесшего значительные дополнения в Закон 115-ФЗ и приведшего его в соответствие с требованиями РДТР7. Кроме того, в 2001—2004 годах банковское сообщество с явным неудовольствием воспринимает новые обязанности (такие как изучение финансово-хозяйственной деятельности клиентов, мониторинг их операций, истребование разъяснений экономической целесообразности проводимых ими сделок и т. д.), имеющие откровенно полицейский характер и принципиально расходящиеся с целями коммерческой деятельности кредитной организации. Выявление в ходе проверок многочисленных нарушений вынуждает Банк России принять Письмо «О методических рекомендациях по применению Инструкции Банка России от 31 марта 1997 года № 59 «О применении к кредитным организациям мер воздействия» при нарушениях кредитными организациями нормативных правовых актов в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» от 13 июля 2005 года № 98-Т (документ утратил силу 17 января 2011 года).
Данный документ содержал рекомендации о применении достаточно суровых санкций к кредитным организациям за нарушение законодательства в сфере ПОД/ФТ. Например, в соответствии с абзацем 8 пункта 2 Письма Банка России от 13 июля
2005 года № 98-Т в случае неоднократного нарушения в течение одного года требования статей 6 и 7 Закона 115-ФЗ рекомендовалось инициировать отзыв у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций8. Таким образом, для того чтобы прекратить свое существование, кредитной организации достаточно было в течение года не выявить всего две операции, подлежащие обязательному контролю, в ежедневном анализе всего массива документов за предыдущий операционный день и не направить о них сведения в соответствии со статьей 6 Закона 115-ФЗ в Федеральную службу по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг). Учитывая, что за год кредитной организацией, входящей в число 30 крупнейших банков России, направляется в Росфинмониторинг несколько тысяч сообщений об операциях, подлежащих обязательному контролю, пропустить две из них, например, по причине банальной невнимательности сотрудника, осуществляющего мониторинг, абсолютно не представляется проблематичным.
Ниже в таблице представлена статистика отзывов Банком России лицензий на осуществление банковской деятельности у кредитных организаций в 2005—2012 годах9.
Анализ данных за 2005—2007 годы показывает, что нарушение банками законодательства в сфере ПОД/ФТ в этот период является основной причиной для применения Банком России высшей меры воздействия, доступной ведомству. Даже убийство 13 сентября 2006 года Андрея Козлова, первого заместителя Председателя Банка России, одного из главных инициаторов кампании против недобросо-
Надёжин В.И. Коммерческий банк в правовом механизме противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию...
Надёжин В. И. Коммерческий банк в правовом механизме противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию...
вестных кредитных организаций, непосредственно руководившего ею, не заставило регулятор отказаться от выбранной политики. Более того, в 2007 году Банк России в письме Ассоциации российских банков (АРБ) отмечал, что «как показывает практика зарубежных стран, в отношении банков, нарушивших требования законодательства в сфере ПОД/ФТ, применяются достаточно жесткие меры. ...Представляется, что российское законодательство содержит адекватные и необходимые меры ответственности в области ПОД/ФТ, соответствующие международным стандартам, в том числе требованиям международных конвенций, ратифицированных Российской Федерацией»10.
Таблица
Количество банковских лицензий, отозванных Банком России
Год Количество банковских лицензий, отозванных Банком России
С неоднократным нарушением Закона 115-ФЗ в течение года С иными нарушениями
2005 14 21
2006 53 6
2007 42 5
2008 7 24
2009 11 32
2010 3 25
2011 3 15
2012 1 21
В 2008—2009 годах четко наметилась тенденция к снижению количества отозванных лицензий у банков с формулировкой «в связи с неоднократным нарушением кредитной организацией в течение одного года требований, предусмотренных Законом 115-ФЗ». При этом в 2008 году все 7 случаев отзыва банковских лицензий за нарушение Закона 115-ФЗ приходятся на период январь—июль, в то же время количество отзывов по иным основаниям за тот же период составляет всего 5. Остальные 19 лицензий на осуществление банковской деятельности были отозваны Банком России в августе — декабре 2008 года в связи с установлением фактов существенной недостоверности отчетных данных банков и их неспособностью удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам. Полагаем, это связано в первую очередь с разразившимся в августе 2008 года мировым финансовым кризисом.
Однако, прививая банковскому сообществу культуру ПОД/ФТ, основанную на общепризнанных международных правовых стандартах, Банк России использует не только политику ужесточения наказаний за нарушение законодательства. Регулятором последовательно издаются письма рекомендательного характера, имеющие целью разъ-
яснить кредитным организациям важность ПОД/ ФТ, необходимость их участия в создаваемом правовом механизме, а также содержащие методические рекомендации по организации тех или иных аспектов внутреннего контроля. К числу таких документов можно отнести письма Банка России от 30 июня 2005 года № 92-Т «Об организации управления правовым риском и риском потери деловой репутации в кредитных организациях и банковских группах»11, от 13 июля 2005 года № 99-Т «О методических рекомендациях по разработке кредитными организациями правил внутреннего контроля в целях ПОД/ФТ»12, от 26 декабря 2005 года № 161-Т «Об усилении работы по предотвращению сомнительных операций кредитных организаций»13, многочисленные информационные письма Банка России об обобщении практики применения Закона 115-ФЗ и т. д.
Такая стратегия дала положительные результаты. Количество отзывов банковских лицензий в связи с нарушением законодательства в сфере ПОД/ ФТ в 2009—2012 годы сократилось до 1-3 случаев в год, поэтому политику Банка России, несмотря на всю ее жесткость, на наш взгляд, следует признать правильной и, безусловно, эффективной. Банковское сообщество, стремясь исключить риск привлечения к ответственности, приводит организацию системы внутреннего контроля в целях ПОД/ ФТ в соответствие с требованиями федерального законодательства и международных стандартов. Большой популярностью пользуются практические семинары с участием представителей Банка России и Росфинмониторинга, на которых обсуждаются последние изменения законодательства в сфере ПОД/ФТ и проблемы его применения в кредитных организациях. Ассоциация российских банков (АРБ) активно включилась в законотворческий процесс, разрабатывая законопроекты о совершенствовании действующего законодательства, а также направляя кредитным организациям официальные рекомендации АРБ по тем или иным вопросам применения Закона 115-ФЗ и подзаконных актов в целях их единообразного толкования и исполнения. Кроме того, на сайте АРБ размещены типовые правила внутреннего контроля в целях ПОД/ ФТ, одобренные Банком России и Росфинмонито-рингом, рекомендуемые АРБ своим членам для использования при разработке собственных корпоративных нормативных актов.
Анализируя законодательное регулирование системы ПОД/ФТ в России, необходимо отметить его некоторые существенные, на наш взгляд, недостатки. Например, важной обязанностью коммерческого банка является изучение операций своих клиентов и предоставление в Росфинмониторинг информации о так называемых необычных сделках (то есть о тех сделках, которые осуществляются, по подозрению банка, в целях легализации преступных доходов и (или) финансирования терроризма). Абзац 2 пункта 2 статьи 6 Закона 115-ФЗ обязывает банк в рамках реализации правил внутреннего
контроля в целях ПОД/ФТ запрашивать у клиента и документально фиксировать информацию об экономической целесообразности сделок, соответствующих критериям необычных. В то же время законодательство не регламентирует действия коммерческого банка при отказе клиента предоставить запрошенную информацию. Парадокс правоприменения в том, что банк обязан получать информацию об операциях клиента, но ее непосредственный источник (клиент) совсем не обязан ее предоставлять.
Заметим также, что подзаконные нормативные акты требуют от кредитной организации принятия мер по прекращению клиентом необычных сделок (см., например, Письмо Банка России от 26 декабря 2005 года № 161-Т). Различные нормативные акты Банка России и Росфинмониторинга предусматривают достаточно обширный список критериев операций, возможно связанных с легализацией криминальных доходов и (или) финансированием терроризма. В случае присутствия таких критериев в регулярной отчетности коммерческого банка, регулятором может быть сделан вывод о неисполнении кредитной организацией рекомендаций Банка России, а также возможной заинтересованности банка в легализации теневых фондов. При этом у кредитной организации отсутствуют законодательные рычаги воздействия на клиента для пресечения операций, сопряженных с неоправданными правовыми рисками и наносящих вред репутации банка в глазах государственных регуляторов и деловых партнеров.
Полагаем, включение в Закон 115-ФЗ нормы, предусматривающей право для кредитной организации отказаться от исполнения договора банковского счета при систематическом осуществлении клиентом необычных сделок и непредоставлении по требованию банка разъяснений экономической целесообразности проводимых операций, а для клиента соответствующей обязанности, значительно повысило бы эффективность правового механизма ПОД/ФТ. Государство получило бы в лице банковского сообщества весьма ценного союзника в деле противодействия отмыванию денег, а банки смогли бы не только эффективно противостоять криминальным структурам, но и исключить для себя правовые риски и риски потери деловой репутации.
Стоит отметить, что такая идея при всей своей привлекательности находит и критиков. Так, например, по мнению М.М. Прошунина, право в одностороннем порядке отказаться от исполнения договора банковского счета кредитной организации включает значительный элемент «субъективизма», а значит «коррупционной составляющей». В целом соглашаясь с необходимостью конкретизировать полномочия банка по пресечению подозрительных операций, М.М. Прошунин предлагает регламентировать возможность отказа банка от исполнения договора банковского счета через суд14.
Не согласимся с наличием коррупционной составляющей в действиях коммерческого банка,
так как коррупция в первую очередь сопряжена с обогащением, в нашем же случае кредитная организация, отказываясь от обслуживания сомнительного клиента, отказывается также от стабильной и абсолютно безрисковой прибыли в виде взимания различных комиссий. А расторжение договоров банковского счета исключительно через суд, в свою очередь, влечет значительные расходы финансовых и трудовых ресурсов банка, так как количество клиентов, осуществляющих подозрительные операции в отдельно взятой кредитной организации, может быть весьма внушительным.
Другим значительным изъяном российского правового механизма ПОД/ФТ, на наш взгляд, является недооценка законотворческими государственными органами инициатив банковского сообщества по оптимизации правоприменения в этой области. Например, изменения Закона 115-ФЗ в части предоставления агентам финансового контроля трехдневного срока для направления сообщения в Росфинмониторинг взамен однодневного, исключения из числа операций, подлежащих обязательному контролю, сделок с недвижимостью, не предусматривающих переход права собственности, а также многие другие были внесены Федеральным законом от 8 ноября 2011 года № 308-ФЗ15 и вступили в силу 21 ноября 2011 года. В укор законодателю отметим, что эти изменения, безусловно, положительным образом влияющие на эффективность правового механизма ПОД/ФТ и значительно упростившие внутренний контроль в кредитной организации, были предложены АРБ в законопроекте, опубликованном на сайте организации еще в 2006 году16.
Полагаем, законодателю стоит прислушиваться к мнению коммерческих банков при совершенствовании правового механизма ПОД/ФТ. Современный российский банк заинтересован в сотрудничестве с клиентами, финансовая деятельность которых абсолютно прозрачна и не вызывает сомнений в отсутствии связи с теневой экономикой, вследствие чего их обслуживание безопасно для деловой репутации и инвестиционной привлекательности кредитной организации. Кроме того, активность кредитных организаций в этом вопросе является следствием развития правовой культуры ПОД/ФТ в среде российских банкиров и интеграции общепризнанных мировых стандартов финансового контроля в правовую систему России. Поэтому консультации с АРБ, семинары и «круглые столы» с представителями банковского сектора, думается, будут способствовать более эффективному совершенствованию законодательства.
С начала 2013 года на рассмотрении в Государственной Думе РФ находится законопроект № 196666-6 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части противодействия незаконным финансовым операциям»17. Законопроект разработан Росфин-мониторингом во исполнение поручения Президента РФ от 12 января 2012 года № Пр-65 и на-
Надёжин В.И. Коммерческий банк в правовом механизме противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию...
Надёжин В. И. Коммерческий банк в правовом механизме противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию...
правлен на создание условий для предотвращения, выявления и пресечения финансовых операций с использованием фирм-однодневок, легализации преступных доходов, финансирования терроризма, уклонения от уплаты налогов и таможенных платежей, а также получения коррупционных доходов. Следует признать, что законопроект содержит значительные и в то же время весьма полезные изменения Закона 115-ФЗ, отвечающие декларируемым РДТР международным стандартам ПОД/ФТ.
Так, например, законопроект предлагает ввести понятие «бенефициарный владелец» (физическое лицо, которое прямо или косвенно (через третьих лиц), самостоятельно или совместно со своими связанными (аффилированными) лицами имеет возможность определять действия (решения) клиента). Стоит отметить, что понятием «бенефициарный владелец» уже давно оперируют РДТР, МВФ, Европейский центральный банк, Базельский комитет по банковскому надзору и другие международные финансовые организации, в то время как такая категория в российском законодательстве до сих пор отсутствует. Соответственно порядок идентификации клиента кредитной организации, регламентированный Положением Банка России от 19 августа 2004 года № 262-П, не предполагает обязанности банка устанавливать и фиксировать сведения о фактическом собственнике бизнеса клиента (бенефициарном владельце)18, что является, на наш взгляд, серьезной недоработкой механизма ПОД/ ФТ. В то же время необходимо отметить, что идентификация бенефициарного владельца в настоящее время проводится некоторыми российскими кредитными организациями, но это, как правило, представительства или дочерние структуры иностранных (преимущественно европейских) банков.
Также законопроект содержит и другие конструктивные предложения. К ним, с нашей точки зрения, необходимо отнести включение в число предикатных (предшествующих легализации преступных доходов) налоговые преступления и значительное расширение перечня операций, подлежащих обязательному контролю. Полагаем, эти изменения весьма целесообразны, так как учитывают развивающиеся тенденции в легализации преступных доходов и совершенствование ее способов. Кроме того, авторы законопроекта крайне своевременно предлагают регламентировать порядок отказа профессионального участника рынка ценных бумаг от заключения договора оказания услуг на рынке ценных бумаг и выполнения операции по поручению клиента при наличии подозрений в проведении таких операций в целях легализации преступных доходов. Есть и другие полезные нововведения.
На основании вышеизложенного заключаем, что в целом совершенствование национального правового механизма ПОД/ФТ осуществляется в соответствии с требованиями международных стандартов FATF и целями обеспечения финансовой безопасности современного Российского государства.
Примечания
1. См.: Жубрин Р.В. Противодействие легализации преступных доходов (зарубежный и российский опыт): монография. М., 2010. С. 80.
2. Financial Action Task Force on Money Laundering (FATF) — учрежденная в 1989 году на Парижской конференции стран «Большой семерки» межправительственная организация, призванная разработать систему мировых стандартов в сфере противодействия отмыванию теневого капитала, а также методики оценки соответствия национальных механизмов этим стандартам. После теракта 11 сентября 2001 года в США FATF расширила свой мандат, включив в него проблемы противодействия финансированию террористических актов и террористических организаций.
3. СЗ РФ. 2001. № 23, ст. 2280.
4. СЗ РФ. 2001. № 33, ч. I, ст. 3418.
5. См., например: Чеботарев В.С. Актуальные вопросы противодействия отмыванию криминальных фондов на рынке ценных бумаг современной России / В.С. Чеботарев, А.И. Сапрыкин // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2010. № 2 (13). С. 274.
6. Вестник Банка России. 2001. № 15.
7. СЗ РФ. 2004. № 31, ст. 3224.
8. Документ официально опубликован не был, см. СПС «КонсультантПлюс».
9. Данные получены автором путем изучения пресс-релизов Департамента внешних и общественных связей Банка России за 2005—2012 годы, опубликованных на официальном сайте регулятора. URL: http://cbr.ru/ press/?Prtid=press_archive
10. URL: http://arb.ru/b2b/docs/411477/
11. Вестник Банка России. 2005. № 34.
12. Вестник Банка России. 2005. № 37.
13. Вестник Банка России. 2005. № 70.
14. См.: Прошунин М.М. Правовые вопросы проведения кредитными организациями депозитно-расчетных банковских операций в рамках финансового мониторинга // Банковское право. 2009. № 4. С. 25.
15. СЗ РФ. 2011. № 46, ст. 6406.
16. См.: URL: http://www.arb.ru/site/docs/other/Draft/ P0DFT_project_22-09-2006.doc
17. См.: URL: http://asozd.duma.gov.ru/main.nsf/
(Spravka)?0penAgent&RN=196666-6
18. Вестник Банка России. 2004. № 54.
