CC BY
95
ГОС
ПОЛИТИЧЕСКИЕ НАУКИ (23.00.00)
ПОЛИТИЧЕСКИЕ ИНСТИТУТЫ, ПРОЦЕССЫ И ТЕХНОЛОГИИ
КОЛЛИЗИЯ, ТРЕБУЮЩАЯ РАЗРЕШЕНИЯ. К СООТНОШЕНИЮ ПРИНЦИПОВ САМООПРЕДЕЛЕНИЯ И ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ЦЕЛОСТНОСТИ ГОСУДАРСТВА
DOI: http://dx.doi.Org/10.14420/ru.2016.6.6
Прудников Алексей Андреевич, помощник генерального директора Автономной некоммерческой организации «Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов», аспирант Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, e-mail: [email protected].
Прослеживается историческое развитие принципов самоопределения наций и территориальной целостности государства. Показано, что вплоть до середины XX в. в мировой политической системе доминировал принцип самоопределения наций, тогда как принцип территориальной целостности конституировался лишь в Новейший период истории человечества. Сегодня оба принципа находятся в равновесии, но анализ теоретических работ в этой области позволяет говорить о появлении тенденции к признанию права сообществ (территорий) на сецессию. международное право, самоопределение наций, территориальная целостность государства, историческое развитие принципа самоопределения наций, право на отделение.
В международном праве исторически сложилось противоречие, неразрешённость которого порождает множество проблем как в самой теории, так и в мире практической политики - коллизия между принципами самоопределения наций и территориальной целостности государств. Две нормы международного права не могут и не должны обла-
Аннотация.
Ключевые слова:
«Коллизия, требующая разрешения...»
63
6/2016
дать абсолютно равной юридической силой, иначе они приходят в антагонистическое противоречие. Наиболее зримым образом это проявляется во внутригосударственных конфликтах (наиболее свежий пример - события на Украине), когда одна сторона конфликта апеллирует к принципу территориальной целостности государства, а другая - к праву на самоопределение. Если бы международное право и международные организации имели какой-либо механизм хотя бы теоретического разрешения данной коллизии, такого рода конфликты, можно полагать, разрешались бы не столь драматично. Не предвосхищая дискуссий между специалистами по международному праву (и уж тем более решений международных конференций и организаций), выскажем здесь свои соображения по вопросу.
Прежде всего следует подчеркнуть безусловную важность обоих принципов - и территориальной целостности государства и права на самоопределение. В сущности, оба они исторически работали и работают на предотвращение конфликтов и войн в мире. Но это в теории. На практике, как известно, противоречие между двумя принципами оборачивается самыми серьёзными и длительно протекающими конфликтами, зачастую без каких-либо видимых перспектив на разрешение. Ниже рассмотрим проблему, во-первых, в историческом и, во-вторых, в логическом (содержательном) плане.
До начала Нового времени ставить вопрос о праве наций на самоопределение бессмысленно по отсутствию самих наций, как нет смысла рассматривать и принцип территориальной целостности государства, в те времена постоянно нарушаемый межгосударственными войнами, образованием и распадом междинастических уний и т.п. Перелом в этом отношении обозначался в середине XVII в. и по традиции связывается с Вестфальским миром, положившим конец 30-летней войне в Европе (1648 г.). Ещё раньше идеи, так или иначе связанные с принципом национального самоопределения, получили политико-философское обоснование у голландского философа Гуго Гроция («О праве войны и мира»), а также у Н. Макиавелли («Государь»); несколько позже - у Т. Гоббса, Б. Спинозы и Ж.-Ж. Руссо.
Характерно, что складывающаяся Вестфальская система не несла в себе запрета на ведение войн и, следовательно, на нарушение одним государством территориальной целостности другого государства: напротив, она прямо санкционировала войну как «право сильного». Собственно, и до Вестфальских договорённостей и долгое время после них войны в Европе не прекращались, а её политическая карта постоянно перекраивалась.
Но всё это время безраздельно доминировал принцип права на самоопределение. Генезис этой нормы историки возводят к 1792 г., когда два анклава Ватикана - Авиньон и Венсенн - провели плебисцит и присоединились к Франции. На тех же позициях стояли и основатели США в период борьбы за независимость от британской короны: в Декларации независимости США 1776 г. в первом же параграфе провозглашалось право наро-
да на то, чтобы «расторгнуть политические узы, связывающие его с другим народом, и занять самостоятельное и равное место среди держав мира, на которое он имеет право по законам природы и её Творца»1.
XIX в. стал временем расцвета принципа самоопределения и лозунгом практической борьбы самых разных народов за свою независимость. Под этим лозунгом выступают национальные силы в Греции, Польше, Германии, Италии, в испанских колониях в Южной Америке. Он же стал идеологической основой создания Итальянского Королевства, когда в него входили Тоскана, Сицилия, Неаполь, Умбрия, Венеция, Рим и другие территории. Получали развитие и практические (процедурные) способы воплощения права на самоопределение - плебисциты и решения представительных органов.
В XX столетии - веке распада многонациональных государств и крушения колониальных империй - статус принципа самоопределения, естественно, повысился в ещё большей степени и стал главной «повесткой дня» в целом ряде войн, политических движений и событий. В качестве первоосновного право наций на самоопределение фигурировало и в проектах политического переустройства Европы после Первой мировой войны. С наиболее широкой программой на этот счёт выступил американский президент В. Вильсон, выдвинувший идею как «внутреннего самоопределения» (права народа свободно избирать своё правительство и свою систему управления), так и «внешнего самоопределения» (независимости от каких-либо иных государств).
Вплоть до середины XX в. однако «самоопределение наций» оставалось не более чем политическим принципом - в качестве «права» (международно-правовой нормы) оно утвердилось лишь в Уставе ООН, где среди основных целей Организации (ст. I) было декларировано: «Развивать дружественные отношения между нациями на основе принципа равноправия и самоопределения народов»2. Почти в идентичных выражениях и тоже в ст. I право на самоопределение декларировано в Международном пакте о гражданских и политических правах (1966 г.) и Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.), имеющих обязательную силу для всех подписавших их государств. Во втором документе подчёркнуто: «Все народы имеют право на самоопределение. В силу этого права они свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают своё экономическое, социальное и культурное развитие... Все участвующие в настоящем Пакте государства. должны в соответствии с положениями Устава ООН поощрять осуществление права на самоопределение и уважать это право»3.
1 Декларация независимости США. URL: http://hist.msu.ru/ER/Etext/indpndnc.htm.
2 Устав Организации Объединённых Наций // Организация Объединённых Наций. URL: http:// www.un.org/ru/charter-united-nations/index.html.
3 Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах // Организация Объединённых Наций. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/pactecon.shtml.
«Коллизия, требующая разрешения...»
65
6/2016
Но перейдем к принципу территориальной целостности государства. Исторически, по сравнению с правом на самоопределение, он неизменно предстаёт как более «слабая» норма, а в корпусе международного права -чуть ли не как «новелла», то есть нечто принципиально новое. Чтобы оценить реальный исторический вес этой нормы, достаточно проанализировать статистику войн по поводу территориальных противоречий между государствами или их территориальных приобретений. Подсчитано, что в период с 1648 по 2000 гг. имело место 133 «территориальных» войны; 80% из них, относящихся к периоду до 1945 г., привели к перераспределению территорий; между 1945 и 2000 гг. переход территории в руки государства-победителя имел место в 30% войн1. Наблюдаемой тенденцией, безусловно, является резкое сокращение числа войн по поводу территорий, но и при этом статистика отмечает до 40 территориальных конфликтов и до 100 случаев территориальных притязаний, зарегистрированных в период с 1945 г. по сегодняшний день2. Очевидно, что норма территориальной целостности государства довольно слабо закрепилась в правовом сознании человечества - по крайней мере, гораздо слабее права наций на самоопределение. Характерно, что на период с 1900 по 1950 гг. пришлись три самых высоких в истории пика войн и конфликтов по поводу территорий; затем чуть менее высокий пик повторился в 1960-х гг. и еще меньший в 1990-х гг.3
Показательно, что и своё международно-правовое закрепление принцип территориальной целостности государства получил сравнительно поздно. Впервые формулировку, близкую к сегодняшнему пониманию, мы встречаем не ранее, чем в Уставе Лиги Наций, где ст. 10 провозглашала: «Члены Лиги обязуются уважать и сохранять против всякого внешнего нападения территориальную целость и существующую политическую независимость всех Членов Лиги»4. В этой формулировке, однако, следует обратить внимание на конструкцию «против всякого внешнего нападения»: очевидно, и на это указывают многие специалисты по международному праву, Устав Лиги Наций вообще не имел в виду тех случаев нарушения территориальной целостности государства, когда одна его часть отделялась от другой мирным путем.
Точно такой же смысл присутствует и в соответствующей статье Устава ООН, где сказано: «Все Члены Организации Объединённых Наций воздерживаются в их международных отношениях от угрозы силой или её применения как против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства, так и каким-либо другим обра-
1 Hensel P.R., Allison M.E., Khanani A. Territorial Integrity, Treaties and Armed Conflict over Territory. P. 4. URL: http://www.saramitchell.org/Hensel.pdf.
2 Hensel P.R., Allison M.E., Khanani A. Op.cit. P. 17. URL: http://www.saramitchell.org/Hensel.pdf.
3 Hensel P.R., Allison M.E., Khanani A. Op.cit. P. 20. URL: http://www.saramitchell.org/Hensel.pdf.
4 Устав Лиги Наций. URL: http://hist.msu.ru/Departments/ModernEuUS/INTREL/SOURCES/ Legnatust.htm.
зом, несовместимым с Целями Объединённых Наций»1. Устав ООН, следовательно, ставит принцип территориальной целостности в плоскость отношений между государствами, но не внутри государства.
Позже эта же норма получила закрепление ещё в ряде международных соглашений и документов, но везде именно с акцентом на идее предотвращения межгосударственной войны как способа перераспределения территорий (допуская, следовательно, мирное территориальное размежевание между теми или иными сторонами внутри государства). В любом случае международное право не даёт оснований полагать, что соблюдение внутреннего территориального единства (целостности) страны каким-либо образом должно подпадать под действие международной юрисдикции.
В научной литературе, на наш взгляд, пока ещё недостаточное отражение получило то обстоятельство, что главный импульс к полномасштабному утверждению принципа территориальной неприкосновенности в международном праве принесла с собой деколонизация, особенно в Африке. В своё время колониальные державы провели здесь границы, отвечавшие их и только их интересам; в постколониальный период пересмотр этих границ грозил обернуться нескончаемыми межэтническими конфликтами, поэтому Организация Африканского Единства, учреждённая в 1962 г., изначально приняла принцип неприкосновенности границ в качестве основной нормы внутриафриканских взаимоотношений. Именно поэтому в Уставе Организации Африканского Единства специально подчёркнута приверженность принципам «уважения суверенитета и территориальной целостности каждого государства и его неотъемлемого права на независимое существование»; и «мирного урегулирования спорных вопросов путём переговоров, посредничества, примирения или арбитража»2. Во всём этом опять-таки присутствует идея о том, что пересмотр межгосударственных границ возможен мирным путём (или что мирным путём он только и возможен).
Но перейдём к рассмотрению внутреннего содержания анализируемых концепций: в логическом плане здесь тоже обнаруживаются свои противоречия.
В отношении права народов на самоопределение раньше всего возникает вопрос, что именно понимать под «народом»: относится ли это понятие ко всему населению государства или только лишь к титульной нации, распространяется ли оно на этнические или иные меньшинства и, самый сложный вопрос, относится ли оно также к населению какой-либо части (территории) страны, независимо от его этнического состава? Важно подчеркнуть: в международных документах речь идёт именно о народах (peoples), а не о нациях (nations), и присутствие этого понятия - «народ» -привносит дополнительную сложность в проблему.
1 Устав Организации Объединённых Наций // Организация Объединённых Наций. URL: http:// www.un.org/ru/charter-united-nations/index.html.
2 Устав Организации Африканского Единства. URL: http://intlaw-rudn.com/files/african-studies/ docs/coau1963 ru.
оллизия, требующая разрешения... » 6/2016
67
Как фундаментальное право человека самоопределение не может быть ограничено какой-либо одной категорией людей, поскольку это означало бы дискриминацию по расовым, этническим, культурным, религиозным или каким-либо иным основаниям. Кроме того, сегодня почти каждое государство включает в себя больше одного «народа», а зачастую и несколько «народов», претендующих на одну и ту же территорию. При существующих механизмах международного права невозможно определить, у какого из этих сообществ больше прав на занимаемую территорию. Единственный способ исключить в данном случае дискриминацию тех или иных групп, это распространить понятие «народ» на всё население данной территориальной единицы, в особенности, и это предусмотрено международным правом, если данное сообщество «угнетаемо» или лишено политического представительства. На последнем обстоятельстве стоит остановиться особо.
Когда население определённой территории внутри суверенного государства по тем или иным причинам не имеет политического представительства, такое сообщество уже логикой самой ситуации становится «отделённым» или «отдельным» (separate) и потому вправе выбрать для себя отделение от «материнского» государства - сецессию. Наиболее авторитетным источником этой нормы на сегодняшний день является Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединённых Наций (1970 г). Здесь подчёркивается, что принцип территориальной целостности государства нерушим во всех случаях, но с тем условием, что правительства представляют «без различия расы, вероисповедания или цвета кожи весь народ, проживающий на данной территории». При этом сообщества, лишённые политического представительства, «вправе добиваться поддержки и получать её в соответствии с целями и принципами Устава ООН», тогда как «государства обязаны воздерживаться от каких-либо насильственных действий» в отношении таких сообществ1. Правда, по смыслу этих формулировок отсутствие политического представительства автоматически и само по себе ещё не означает права сообщества на отделение: предполагается, что для начала все спорные вопросы могут и должны разрешаться внутри государства. Тем не менее, эксперты полагают, что «в случае серьёзных нарушений фундаментальных прав человека» и «при невозможности достичь мирного разрешения противоречий» такая территория вправе отделиться в качестве «крайней меры»2.
1 Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций: [принята резолюцией 2625 (XXV) Генеральной Ассамблеи ООН от 24.10.1970 г.] // Организация Объединённых Наций. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/intlaw_ principles.shtml.
2 Cassese A. Self-determination of peoples: A legal reappraisal. Cambridge University Press, 1995. P. 129.
Поскольку в юридическом плане право на сецессию на сегодняшний день выражено в крайне неопределённых и противоречивых положениях, его разработка в научной литературе идёт преимущественно в моральной плоскости. Интересные соображения на этот счёт находим в книге известного американского политолога А. Бьюкенена «Сецессия. Право на отделение, права человека и территориальная целостность государства». Рассматривая несколько аргументов морального характера в пользу принципа сецессии, автор особенно подробно останавливается на ситуации «самозащиты». Под «самозащитой» понимается стремление сообщества оградить себя от «смертельной угрозы» со стороны сил, «несущих уничтожение» - в данном случае со стороны самого государства. «Обычное право, простая общечеловеческая мораль и подавляющее большинство этических систем, как светских, так и религиозных, - подчёркивает А. Бьюке-нен, - признают право на самозащиту, которое включает право на использование силы против агрессора, угрожающего уничтожением»1. Если сообщество в этой ситуации хочет отделиться от государства-агрессора, его право на это следует признать «неопровержимым». Коль скоро это так, такая группа также вправе прибегать к политическим и военным средствам самозащиты, а также искать признания и помощи со стороны других государств или международных организаций. При этом даже если государство-агрессор прежде и имело какое-либо право на отделяемую территорию, это право «становится недействительным (подчеркнуто у автора) из-за очевидной преступности его геноцидных устремлений. Или, по крайней мере, мы можем сказать, что какие бы легитимные притязания на отделяемую территорию оно ни имело, их перевешивают аргументы его невинных жертв»2.
Итак, резюмируя высказанные выше соображения, подчеркнём, что в составе сегодняшнего международного права принцип самоопределения по-своему «историческому весу» существенно преобладает над принципом территориальной целостности государств. Формально-правовой статус обоих принципов, как они выражены в основополагающих источниках международного права, сформировавшихся после Второй мировой войны, одинаково весом, но и в этой плоскости обнаруживаются тенденции, позволяющие говорить об известном приоритете принципа самоопределения. Вопрос о том, распространяется ли он на отдельные сообщества и территории (в отличие от «народа» в целом), ясного и однозначного разрешения в международном праве не имеет, но общее движение международно-правовой мысли, на наш взгляд, идёт в направлении признания сецессии как законного способа разрешения внутригосударственного конфликта в тех случаях, когда он принимает крайне антагонистические формы.
1 Бьюкенен А. Сецессия. Право на отделение, права человека и территориальная целостность государства. М.: Рудомино, 2001. С. 30.
2 Там же. С. 32.
коллизия, требующая разрешения...» 6/2016
69
Библиографический список
1. Бьюкенен А. Сецессия. Право на отделение, права человека и территориальная целостность государства. М.: Рудомино, 2001.
2. Cassese A. Self-determination of peoples: A legal reappraisal. Cambridge University Press, 1995.
3. Hensel P.R., Allison M. E., Khanani A. Territorial Integrity, Treaties and Armed Conflict over Territory. URL: http://www.saramitchell.org/Hensel.pdf.
