CC BY
29
Вестник Института экономики Российской академии наук
1/2013
Д. КАРПУХИН доктор экономических наук, профессор, главный научный сотрудник Института экономики РАН
Г. АНИСИМОВА кандидат экономических наук, доцент, ведущий научный сотрудник Института экономики РАН
КЛЮЧЕВЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ МОДЕРНИЗАЦИИ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ БАЗЫ СОКРАЩЕНИЯ НЕРАВЕНСТВА И ПРЕОДОЛЕНИЯ БЕДНОСТИ1
На основе анализа проблем реализации конституционных прав и свобод российских граждан определены условия и принципы развития современного законодательства в социально-трудовой сфере. Обоснованы ключевые направления модернизации законодательно-нормативной базы, адекватной цивилизованному обществу и социальному государству.
Ключевые слова: конституционные права граждан, Европейская социальная хартия, социальные гарантии, уровень бедности, неравенство, социальные риски.
Классификация ^Ь: Е240, Е250, Е270, Е290.
При модернизации российской законодательной базы существенно важно выявить то, как наше законодательство раскрывает и конкретизирует конституционные положения, и в какой степени принятые законы отражают конституционные права граждан. Речь, в частности, идет о статье 2, которая провозглашает: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства»2. В статье 15 Конституции РФ указано: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила,
1 Окончание. Начало статьи см.: Вестник Института экономики РАН. 2012. №6.
2 См.: Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993, с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) // Российская газета. 2009. 21 января.
чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Согласно статье 55: «В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина». Это запрещение прежде всего распространяется на законы, которые определяют социальное положение граждан.
Безусловно, эти конституционные требования являются основополагающими для создания институтов защиты человека, его прав и свобод. В современных условиях в России большое значение приобретает также отражение и конкретизация в законах документов, принятых мировым сообществом. Все права человека отражаются в универсальном праве на достойную жизнь. Это не только гражданские и политические, но и социальные, экономические, экологические, культурные права, которые в своей совокупности дают людям возможность с достоинством вести наполненную смыслом жизнь.
Европейская социальная хартия гарантирует социальные и экономические права: на жилье, охрану здоровья, образование, занятость, свободу передвижения, свободу от дискриминации и правовую защиту. Хартия устанавливает и контрольный механизм, призванный гарантировать соблюдение этих прав государствами - участниками Хартии. Они должны регулярно предоставлять доклады о том, как исполняются принятые положения Хартии и к каким новым положениям страна готова присоединиться. Хартия не предусматривает обязательного немедленного принятия всех статей. Существует гибкая система, позволяющая государствам производить отбор статей, но обязывающая при этом согласиться с основными статьями, которые считаются основополагающими. В документе, присланном в Госдуму на ратификацию, предлагается принять обязательства от имени Российской Федерации в отношении 19 статей (67 пунктов) из 31 статьи (98 пунктов) Хартии, в том числе шести статей (1, 5, 6, 7, 16 и 20) из девяти обязательных. Это статьи о праве на труд, праве на объединение, праве на коллективные переговоры, о праве детей и молодежи на защиту, праве семьи на социальную, правовую и экономическую защиту, праве на равные возможности и равное обращение в сфере занятости и профессиональной деятельности без дискриминации по признаку пола 3.
Ориентиры, определенные в Европейской социальной Хартии особенно актуальны в настоящее время. В России происходят нарушения прав граждан по многим параметрам, предусмотренным российской Конституцией и указанной Хартией. Об этом свидетельствуют ежегодные доклады Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Последний доклад В. Лукина за 2010 г. опубликован в мае 2011 г.
3 Как в Европе // Российская газета. 2009. 30 марта.
В докладе дается общая оценка положению дел с соблюдением конституционных прав и свобод человека в России, анализируются наиболее острые проблемы в этой сфере, приводится информация о деятельности Уполномоченного, включающей рассмотрение как индивидуальных, так и коллективных обращений граждан. Доклад информирует о мерах, принятых Уполномоченным для восстановления нарушенных прав и свобод граждан, а также для совершенствования законодательства, правоприменительной практики и административных процедур.
Доклад содержит информацию о взаимодействии Уполномоченного с государственными органами и органами местного самоуправления, в том числе о реакции государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц на его рекомендации и предложения, а также статистические данные о количестве и тематике обращений граждан4.
В докладе выделены разделы, свидетельствующие о нарушении права на жизнь, на достоинство личности, на свободу и личную неприкосновенность, на свободу передвижения, на свободу совести, мысли и слова, на свободу собраний, на свободу экономической деятельности, на собственность, на защиту семьи. Каждая четвертая жалоба касалась нарушений социальных прав граждан. Наиболее остро, как и в предыдущие годы, стояли вопросы соблюдения права на жилище (доля таких жалоб возросла на 7% по сравнению с показателем 2009 г., составив в итоге 45,1%). Большинство жалоб на нарушение права на жилище было связано с неисполнением государством своих обязательств по обеспечению жильем отдельных категорий граждан: ветеранов Великой Отечественной войны, детей-сирот, военнослужащих.
Практика работы Уполномоченного с жалобами позволяет, как представляется, выделить ряд ключевых проблем реализации в нашей стране права на свободный труд. Одна из них связана с нарушением права на свободный выбор рода деятельности в отношении лиц, в силу объективных обстоятельств находящихся фактически в зависимости от своего потенциального работодателя: военнослужащих, осужденных к лишению свободы, воспитанников детских домов. Острая проблема соблюдения права на свободный труд связана с несоблюдением минимальных стандартов оплаты труда, с необоснованными задержками ее выплаты.
В докладе В. Лукина отмечается, что в 2010 г. доля жалоб и обращений в связи с нарушением права на социальное обеспечение была традиционно высока и составила 31,5% от общего числа поступивших жалоб. Остро стоит проблема пенсионного обеспечения, уровень которого по-прежнему низок. Пенсионная система так и не стала страховой, усилились проблемы накопительного пенсионного обеспечения. Главная из
4 См.: Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2010 год // Российская газета. 2011. 13 мая.
них - отсутствие действенных механизмов гарантий сохранности и возвратности пенсионных накоплений, что чревато превращением пенсионной системы в подобие финансовой пирамиды. Фактически бизнес не имеет дополнительной пенсионной нагрузки в отношении своих работников на производствах с особыми условиями труда, решая эту проблему за счет общих страховых взносов.
Рассматривая право на охрану здоровья и медицинскую помощь, Уполномоченный по правам человека отметил поступления большого количества жалоб на нарушения в области лекарственного обеспечения и указал на причины такого положения. В. Лукин подверг критике законопроект о внесении изменений в закон «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством», ущемляющий права социально уязвимых групп населения (молодых работников, беременных женщин и матерей с малолетними детьми). В докладе обращается внимание на дискриминацию, отсутствие механизмов, компенсирующих объективное неравенство, в котором находятся наименее социально защищенные граждане (дети, пенсионеры, инвалиды, лица, лишенные свободы).
В отношении права на образование отмечается, что его реализация сопряжена с немалыми трудностями и проблемами. Наблюдается открытое или латентное нарушение принципа общедоступности образования, что противоречит статьям 19 и 43 Конституции Российской Федерации.
Едва ли возможно рассмотреть все положения доклада. На наш взгляд, следует указать на две принципиальные позиции. Во-первых, В.Лукин считает необходимым провести различие в понятиях «дифференциация» и «неравенство»5. При этом, практически в каждом разделе доклада автор подчеркивает, как неравенство отражается на жизненном укладе, доходах, праве на труд, здоровье, образовании, социальном обеспечении. И, во-вторых, показано, что многие принятые законы не обеспечивают решения поставленных задач, вступают в противоречие с другими законами, усиливая в ряде случаев неравенство, бедность и нищету.
Было бы, безусловно, правильно провести тщательный анализ законопроектов под углом зрения различия в них положений, приводящих к улучшению или ухудшению состояния отдельных категорий граждан в тех или иных социально-экономических сферах. Особенно важно при
5 Под дифференциацией в докладе подразумевается набор льгот, привилегий и преимущественных прав, которые предоставляются лицам определенных профессий, уязвимым социальным, и даже этническим, группам, с целью компенсации изначального неравенства конкретных лиц или групп с остальными гражданами. Конституционное право на равенство предполагает прежде всего равенство возможностей. Возникающее в результате так называемое «благосклонное» или «поддерживающее» неравенство рассматривается как инструмент обеспечения на практике реального равенства.
этом, чтобы законодательные акты способствовали улучшению положения малоимущих и не допускали принятия решений, ущемляющих их права и интересы.
Важнейшим условием развития законодательной базы, адекватной цивилизованному обществу и социальному государству, является недопущение в законотворческой деятельности проявления криминальной составляющей. Речь прежде всего идет о необходимости рассмотрения законопроектов под углом зрения возможности возникновения коррупции при их реализации. Это особенно важно, так как несмотря на существование множества антикоррупционных планов и программ, на усилия правоохранительных органов и других соответствующих структур, несмотря на контроль со стороны высшего руководства страны, в борьбе с коррупцией власть терпит сокрушительное поражение. Более того, за период 2004-2010 гг. в мировом рейтинге Россия по уровню распространения коррупции опустилась с 82 на 154 место из 178, оказавшись между Папуа-Новой Гвинеей и Таджикистоном.
Важной причиной роста коррупции является половинчатость законодательных мер. Например, в 2006 г. Россия ратифицировала Конвенцию ООН по борьбе с коррупцией, однако отказалась принять одно из ключевых ее положений - о «незаконном обогащении». Конвенция требует уголовного обвинения в случае «значительного роста состояния государственного чиновника, если он/она не может объяснить это своими законными доходами». Нормативно-правовая база, регулирующая порядок прохождения государственной службы на федеральном и региональном уровнях, несовершенна и требует доработки.
Реализация конституционного права российских граждан на достойную жизнь без криминала и коррупции требует разработки стратегии, направленной на сокращение социальной поляризации в обществе, программы и механизма ее осуществления, а также закона, в котором будет сконцентрировано решение этих задач в комплексе. По нашему мнению, необходимо разработать и принять в максимально короткие сроки закон «О преодолении бедности и сокращении социального неравенства в Российской Федерации».
При рассмотрении других законодательных актов, особенно экономического и социального направления, необходимо осуществлять их экспертизу под углом зрения улучшения положения малоимущих и не допускать решений, в которых ущемляются их интересы. Учитывая наличие национальных проектов, которые направлены на выполнение определенных задач (в области здравоохранения, образования, обеспечения населения жильем, АПК) и которые являются составляющими в достижении достойного уровня, качества и образа жизни населения, прежде всего малообеспеченного, целесообразно скорректировать реализацию и финансирование этих проектов.
Все национальные проекты следует тесно увязывать между собой и синхронизировать с уровнем оплаты труда и величиной прожиточного минимума. Необходимо предусмотреть комплексное решение этих проблем при разработке среднесрочных проектов и на длительную перспективу, определив поэтапно выполнение конкретных позиций.
При подготовке Закона о преодолении бедности предполагается дать более полное представление о масштабах и уровне бедности в России. В настоящее время официально к бедным относятся лица, живущие ниже прожиточного минимума. Это очень низкий порог. Слой бедности (особенно если его сравнивать с западными странами) значительно больше и распространяется на большую часть так называемого среднего класса российского населения. Для объективного представления о границах (пороге) бедности необходимо пересмотреть критерии, используя различные методы. Это могут быть группировки населения по уровню доходов, выделение лиц, априорно ограниченных в возможностях самообеспечения, расчеты с помощью индикатора лишений (недопотребления важнейших продуктов), оценки общественного мнения по результатам социологических опросов.
Подавляющее большинство экономистов и социологов оценивают численность малообеспеченного населения, рассчитанного официальной статистикой, как заниженную. Согласно мнению ученых Всероссийского центра уровня жизни, порог бедности целесообразно установить на уровне двух прожиточных минимумов. Это будет соответствовать минимуму потребительского бюджета, установленному в 1991 г. По данным опросов населения, проведенных социологами «Левада-центра», а также социологического обследования «РОМИР - мониторинг» и других обследований, примерно 40% российского населения относят себя к бедным.
Решение острых социально-экономических проблем в перспективе требует, чтобы система принимаемых мер носила адресный характер. Для этого надо иметь классификацию социальных групп в зависимости от величины получаемых доходов. Тут могут быть разные подходы. Один из них - определение стандартов качества жизни - привязан к прожиточному минимуму. При всей условности он позволяет представить структуру экономического неравенства. На основе этого подхода определено несколько стандартов качества жизни. Первый подразумевает наиболее нуждающихся, у которых душевые денежные доходы ниже прожиточного минимума, т.е. чуть более 5 тыс. руб. В этой зоне накануне мирового финансового кризиса 2007-2009 гг. находилось 13,5% россиян. Второй стандарт - это низко обеспеченные, у которых имеется от одного до трех бюджетов прожиточного минимума, т.е. от 5 тыс. до 15 тыс. руб. Здесь находится 49% населения. Третий стандарт составляют обеспеченные ниже среднего уровня, т.е. от 3 до 7 бюджетов
прожиточного минимума, или 15-35 тыс. руб. Такой доход был у 30% россиян. Четвертый стандарт, которому соответствовали 5 % населения, составляют среднеобеспеченные - от 7 до 11 бюджетов (35-55 тыс. руб.). И, наконец, пятый стандарт, относящийся к высокообеспеченным слоям российского населения и насчитывающий выше 11 бюджетов. Он составлял всего 2%6.
Согласно проведенному Институтом социологии РАН исследованию, в условиях кризиса произошли серьезные изменения социальной структуры7. Сократилась доля среднего класса с 32% в 2008 г. до 25% в 2009 г. В то же время, как указывает член-корреспондент РАН М. Горшков, сохранилось «ядро» среднего класса - 18% (за каждым процентом примерно 1 млн человек). Весьма значительно вырос слой малообеспеченных - с 43% до 51%. Внутри этой группы (от небогатых до бедноты) образовалась сейчас основная «группа риска». Примерно 15-18% населения очень сильно пострадали от кризиса. В группе риска находятся люди предпенсионного возраста. Они, потеряв работу в условиях кризиса, не могут найти новую. Поистине страшным явлением стал так называемый «андерклас», насчитывающий, по разным оценкам, от 3 до 5%, или примерно 4 млн человек. Они находятся на «дне», подняться с которого не в состоянии. Помощи и поддержки со стороны родственников и друзей они не имеют. Общество же старается их не замечать, не способствуя выходу из сложившейся ситуации. Что касается так называемой «элиты», олигархов, то они, благодаря поддержке государства, сохраняют свои позиции, все более отдаляясь по всем направлениям от основной массы российского населения.
Следует согласиться с позицией, что при принятии законов целесообразно выделить социальные риски и определить механизм управления ими. Прежде всего надо принимать во внимание собственно социальные риски (инвалидность, недостаток образования, слабое здоровье), экономические риски (уровень дохода, заработок, безработица), финансовые риски (обеспечение банковских вкладов, финансовый крах). Нельзя не учитывать политические риски (этнические конфликты, боевые действия), а также риски окружающей среды (природные катаклизмы, нарушения экологии).
При подготовке и обсуждении нормотворческих документов по проблемам социально-трудовой сферы возникает вопрос о том, какой уровень социальных гарантий следует предусматривать и фиксировать в подготавливаемых законодательных документах. Идет ли речь о низком уровне, реально осуществимом в современных конкретных экономических условиях, или же о пока для России недоступном, но минимально
6 Бобков В. Рубли запоздалые // Российская газета. 2010. 11 января.
7 Народ десятилетней выдержки // Российская газета. 2010. 11 марта.
необходимом для цивилизованного государства международно признанном уровне? В данном вопросе, по нашему мнению, следует поддержать точку зрения В. Куликова, в соответствии с которой в законодательном порядке следует однозначно закрепить минимально необходимый для цивилизованного государства уровень социальных гарантий. Все случаи, связанные с невозможностью обеспечить сегодня достойную меру реализации этих прав, целесообразно оговаривать особо, с указанием на временный характер такого несоответствия и с четким определением путей и сроков его преодоления8.
Социальные гарантии в России не были обоснованы ни социально, ни экономически. Снижение реальных размеров выплат из фондов потребления бесплатных социальных услуг, имевших место в дореформенном периоде, позволило правительству в дальнейшем установить минимальные социальные гарантии (стандарты) на таком низком уровне, что они не решали задач, для которых были предназначены, а носили формальный характер, создавая видимость заботы власти о народе9 (см. табл. 1).
Таблица 1
Размеры основных социальных гарантий, установленных законодательством Российской Федерации, в соотношении с величиной прожиточного минимумав 1993-1999 гг. (на 1 января; в %)а
1993б 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Минимальный размер оплаты 39 28 10 16 19 18 10
труда
Тарифная ставка (оклад) 1 разряда ЕТС по оплате труда работников бюджетной сферы (с учетом доплаты) 41 30 19 21 18 19 10
Минимальный размер пенсии:
по старости:
без учета компенсации 63 44 27 26 25 29 15
с учетом компенсации 63 79 43 47 79 79 42
по инвалидностив' г:
I группы (с надбавкой за уход) 105 73 54 52 50 57 30
II группы 63 44 27 26 25 29 15
III группы 42 29 18 17 17 19 10
8 Куликов В. Достигнут ли баланс интересов работников и работодателей? // Российский экономический журнал. 2002. № 2. С. 49.
9 Социальная защита населения. Российско-канадский проект. М.: ИСЭПН РАН, РИЦИ СЭПН, 2002. С. 62.
1993б 1994 1995 1996 1997 1998 1999
социальные пенсии1
инвалидам с детства:
I группы (с надбавкой за уход) 105 73 54 52 50 57 30
II группы 63 44 27 26 25 29 15
лицам старше 65 (мужчины), 60 (женщины) лет, не имеющим трудового стажа 42 29 18 17 17 19 10
Ежемесячное пособие на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет 24,5 30,6 11,3 36,3 42,0 39,6 21,2
Ежемесячное пособие на ребенка в возрасте:
до 6 лет 19д 21 8 - - - -
от 6 до 16 лете - 18 7 - - - -
до 16 лете - - - 13 15 14 7
Минимальный размер стипендии:
студентов федеральных государственных высших учебных заведе-нийж 39 28 10 16 38 36 19
студентов и учащихся федеральных государственных образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования 14 19 7 11 13 13 7
а в расчетах использована величина прожиточного минимума для соответствующей социально-демографической группы населения, определенная на основе методических рекомендаций Минтруда России от 10 ноября 1992 г. б на 1 апреля.
в без учета инвалидов Великой Отечественной войны. г без учета компенсации. д за детей в возрасте от 1,5 до 6 лет.
е на учащегося образовательного учреждения - до окончания им обучения, но не более
чем до достижения им возраста 18 лет. ж на обучающихся по очной форме обучения.
Источник: Российский статистический ежегодник. М.: Росстат, 2011. С. 175.
За 2001-2011 гг. произошли определенные положительные сдвиги. Размеры законодательно установленных основных социальных гарантий в соотношении с величиной прожиточного минимума значительно выросли. Это касается минимального размера оплаты труда, пенсий, пособий по уходу за детьми. Об этом свидетельствуют данные табл. 2.
Таблица 2
Размеры основных социальных гарантий, установленных законодательством Российской Федерации, в соотношении с величиной прожиточного минимума в 2001-2011 гг. (на 1 января; в %)а
2001 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Минимальный размер оплаты 13,2 22,0 27,5 48,4 78,8 72,7 62,0
труда
Тарифная ставка (оклад) 1 разряда ЕТС по оплате труда работников бюджетной сферы 13,2 22,0
Размер базовой части пенсииб:
по старости - 35,3 35,1 44,5 44,4 62,6 -
по инвалидности:
I степени - 17,6 17,5 22,2 22,2 31,3 -
II степени - 35,3 35,1 44,5 44,4 62,6 -
III степени - 70,6 70,2 88,9 88,7 125,3 -
По случаю потери кормильца:
детям, потерявшим обоих родите- - 35,3 35,1 44,5 44,4 62,6 -
лем, или детям умершей одинокои матери (круглым сиротам), на каждого ребенка
другим нетрудоспособным членам - 17,6 17,5 22,2 22,2 31,3 -
семьи умершего кормильца, на
каждого члена семьи
Ежемесячное пособие на период от- 14,2 21,6 - - - - -
пуска по уходу за ребенком до дости-
жения им возраста полутора лет
по уходу за первым ребенком - - 42,4 38,6 38,6 38,8 35,0
по уходу за вторым и последую- - - 84,8 77,2 77,1 77,6 70,1
щими детьми
Минимальный размер стипендии:
студентов федеральных государственных высших учебных заведенийв 13,2 16,5 15,0 18,9 20,0 18,5 15,7
студентов и учащихся федеральных государственных образовательных 4,6 5,8 5,3 6,6 7,3 6,7 5,7
учреждений начального и среднего профессионального образования
а В расчетах использована величина прожиточного минимума для соответствующей социальной группы населения, установленная Правительством Российской Федерации за I квартал соответствующего года. б За 2010 г. - в расчетах использован размер базовой части пенсии по состоянию на конец 2009 г. в соотношении с величиной прожиточного минимума пенсионеров за IV квартал 2009 г.
в Обучающихся по очной форме обучения.
Источник: Российский статистический ежегодник. М.: Росстат, 2011. С. 175.
В то же время следует отметить, что в абсолютном значении социальные стандарты в России далеки от применяемых нормативов в экономически развитых странах. Это относится ко всем параметрам. Поэтому при формировании и развитии социального государства необходимо пересмотреть позиции о стабильности и гарантиях (стандартах), отказаться от показухи и разработать программу с реальными параметрами, обеспечивающими жизнедеятельность занятых в экономике, насущные потребности учащихся, пенсионеров, а также безработных, пособие которых не гарантирует даже достижение самого низкого прожиточного минимума. На конференции социальных министров стран Совета Европы в феврале 2009 г. В.В. Путин, будучи председателем российского правительства, заявил о готовности России «подтянуть отечественные социальные стандарты до лучших европейских и мировых образцов». Программными тезисами его предвыборных статей стала декларация, что «уровень жизни всех граждан вне зависимости от места проживания должен быть достойным», а также что «честно работающий гражданин не должен быть бедным». «Сегодняшняя готовность общества применять к России самые высокие стандарты качества жизни и демократии это, в том числе, и результат нашей работы», -утверждает В.В. Путин10.
Однако существующие механизмы формирования и перераспределения доходов населения настроены и работают в пользу богатых. Основной выигрыш от роста ВВП получают владельцы активов. В 2006 г. по сравнению с 2002 г. рост чистой прибыли опережал рост средней номинальной заработной платы в 1,3 раза. Расходы корпораций на оплату труда наемных работников относительно получаемой прибыли уменьшаются, а прибыль на рубль оплаты соответственно возрастает. В 2002 г. на каждый рубль заработной платы приходилось 37,3 коп. чистой прибыли, а в 2005 г. - 48,4 коп. Учитывая тот факт, что две трети прибыли экономики направляются собственникам капитала и высшим менеджерам в виде доходов по акциям, облигациям и другим выплатам из прибыли, эта тенденция способствует усилению дифференциации доходов, получаемых отдельными социальными группами. Положение усугубляется вследствие того, что в 2005 г. по отношению к 2000 г. заработная плата работников с самой низкой заработной платой выросла на 848 руб., а с самой высокой заработной платой - на 18.869 руб. Опережение составило 22 раза11.
Следствием неравенства в распределении доходов является то, что низкий уровень доходов основной массы населения ограничивает поку-
10 Своя Россия // Российская газета. 2012. 1 марта.
11 Никифоров Л.В., Погосов И.А., Соболева И.В. Социальные аспекты воспроизводства в современной России. М.: ИЭ РАН, 2008. С. 8.
пательный спрос, сдерживает расширение внутреннего рынка и соответственно - возможности роста производства. Создается база для социальных противоречий и конфликтов.
При таком разрыве в доходах федеральные органы власти не только не сократили, но и расширили объемы льгот и выплат, предоставляемых определенным категориям граждан и работникам определенных профессий вне зависимости от уровня их доходов. По различным оценкам, только в 19-25% от общей суммы трансфертов на социальную помощь было предоставлено семьям с доходами ниже прожиточного минимума (см. табл. 3).
Таблица 3
Распространенность льгот среди бедного и небедного населения.
Виды льгот Доля домохозяйств, имеющих льготы, %
бедные небедные
Льготы на ЖКХ 28,2 49,5
Льготы на медицинские услуги и лекарства 11,7 21,3
Льготы на транспорт 24,2 47,5
Источник: SOCPOL.RU. 2005. № 3. Осень. Ьйр:/^РББО
Серьезной проблемой является также отсутствие четко продуманного порядка предоставления льгот. Данный недостаток имеет отношение ко всем видам льгот в рамках федеральных законов по социальной защите граждан, что в результате приводит к различным толкованиям норм тех или иных законов в разных регионах России.
Разрабатывая стратегию социально-экономического развития, необходимо в определенной степени прогнозировать с опережением события, которые характерны для современного развития России и мирового сообщества. К сожалению, на практике этого нет. Реакция на определенные события, которые происходят в стране, запаздывает. Для российской экономики характерно состояние гистерезиса - ситуации, когда в условиях отсутствия стратегии на перспективу система управления с запаздыванием реагирует на изменение внешних параметров и текущее положение складывается от действий, которые предпринимались в предыдущий период. Законы, указы, постановления принимаются с запозданием, как реакция на произошедшие события (реактивное планирование). Конечно, не все явления, происходящие на территории проживания российского населения (наводнения, землетрясения, тайфуны), фактически не зависящие от людей, могут быть смоделированы. Однако определенная закономерность их проявления обусловливает необходимость готовности и своевременной реакции на происходящее.
Другая группа факторов, влияющих на качество жизни населения, непосредственно зависит от человека. Государству необходимо принимать радикальные меры по защите населения от возрастающего воздействия техногенных чрезвычайных происшествий, аварий, пожаров, обрушений зданий. При этом не должно быть судорожных движений, когда катастрофа наступает и только после этого проводятся профилактические работы, выявляются неблагополучные объекты, их технологическое состояние, возможности разрушения, пожаров. Решения начинают приниматься уже после аварий и катастроф.
К сожалению, на протяжении 1990-х гг. XX в. и в начале XXI в. различного рода катастрофы приобрели массовый характер и всегда являются неожиданными. Это не только разрушение таких гигантов как Саяно-Шушенская ГЭС, которая работала с повышенной нагрузкой и без должной профилактики12, но и жилых зданий, домов для престарелых и сирот, клубов, дискотек и других объектов, где сосредоточены массы людей, в основном незащищенных и потому заранее обреченных на увечье и гибель. Большинство пострадавших людей и их близких получают мизерную компенсацию. События последних лет мало чему учат. Поэтому необходимо принять комплекс законов, которые будут заставлять создавать преграды на пути этих явлений и иметь необходимую материальную и финансовую базу, уменьшать число катастроф.
Важным условием эффективности принимаемых в России законов является тщательный анализ состояния законодательной базы в развитых странах и использование многолетнего опыта законотворческой деятельности при принятии и реализации соответствующих решений.
12 По данным «РусГидро», за семь месяцев 2009 г. Саяно-Шушенский гидроэнергокомп-лекс, работая с повышенной мощностью, выработал на 2 млрд кВт выше плана. См.: 69 жизней за мегаватт // Аргументы и факты. 2009. №3.
