CC BY
204
♦-----------
УДК 336.146
-------------♦
М.А. Резинкин
КАЗНАЧЕЙСКОЕ исполнение бюджетов в системе управления государственными финансами
В статье рассмотрена роль казначейского исполнения бюджетов в системе управления государственными финансами. Даны авторские определения экономическим категориям, имеющим тесную связь с поставленным вопросом.
Ключевые слова: бюджет, управление государственными финансами, казначейское исполнение бюджетов.
M.A. Rezinkin
TREASURY EXECUTION OF BUDGET WITHIN THE SYSTEM OF PUBLIC FINANCES MANAGEMENT
The article considers the role of treasury execution of budget in the public finances management. The author defines
economic categories related to the question under study.
The key words: budget, public financial management, budget execution by treasury.
Казначейская система исполнения бюджетов не может рассматриваться в отрыве от общей теории финансов . Вследствие этого для понимания содержания казначейского исполнения бюджетов предлагается прежде всего раскрыть содержание экономической категории финансов.
Следует отметить, что большинство российских экономистов сходятся во мнении, что финансы представляют собой объективную экономическую категорию, важнейший элемент и движущий мотив функционирования современной экономической системы страны. При этом в вопросах сущности финансов до сих пор не выработано, к сожалению, пока единого мнения. В то же время экономисты выделяют три основные теории: распределительную, воспроизводственную и перераспределительную.
Представители распределительной теории считают, что финансовые отношения возникают только на стадии распределения стоимости общественного продукта. Так, Н.Г. Сычев дает определение финансам как совокупности экономических отношений, в результате которых на основе распределения и перераспределения общественного продукта и национального дохода происходят в плановом порядке образование и использование денежных фондов как элементы контроля над процессом образования и использования денежных средств [9, с.9].
Приверженцы воспроизводственной концепции рассматривают финансы как категорию всего процесса воспроизводства - производства, обмена, распределения и потребления. На наш взгляд, наиболее справедливую формулировку в рамках воспроизводственной концепции дал В .К. Сенчагов, который отметил, что «финансы общества, представляют собой совокупность производственных отношений, складывающихся в денежной форме в процессе планомерного создания, распределения и перераспределения между государством, отдельными звеньями общественного производства и населением с целью обеспечения расширенного социалистического воспроизводства, содержания органов государственного управления и укрепления обороноспособности страны» [8, с. 12].
Сторонники перераспределительной теории подвергают сомнению оба вышепредставленных подхода, опираясь на то, что они не дают возможности четко отделить финансы от других стоимостных категорий. Например, Э.А. Вознесенский обосновал сущность финансов как объективной стоимостной категории, выделив такие ее сущностные отличительные признаки, как исключительно перераспределительный и фондовый характер соответствующей части денежных отношений, объективных по содержанию и императивных (государственно-властных) по форме [4, с. 70].
Рассмотрев основные теории, выдвигаемые в отношении финансов, предлагаем собственное видение этой категории. Содержание финансов - это совокупность отношений, имеющих стоимостной характер, возникающих в процессе движения финансовых ресурсов. При этом финансам как экономической категории присущи следующие отличительные признаки:
- стоимостной (денежный) характер отношений, позволяющий отделить финансовые отношения от натуральных экономических отношений (например, натуральное исполнение налоговых обязательств в натуральной форме, денежными суррогатами или путем взаимозачетов);
- это отношения перераспределения стоимости валового и чистого продуктов общества в императивной (властной, государственно-правовой) форме;
- это отношения, связанные с формированием и использованием фондов денежных средств (доходов).
Кроме того, многие экономисты считают, что финансы распространяют свое действие на всю систему распределительных отношений и разделяют финансы на две части: общегосударственные финансы и финансы предприятий (отраслей) [2]. На наш взгляд, верными являются точки зрения Б.М. Сабанти и А.Ю. Казака, которые отмечают, что общегосударственные финансы и финансы отраслей народного хозяйства - это разные категории, последняя из которых составляет денежное хозяйство предприятий [5; 7]. Вследствие этого под финансами понимается только та часть денежных отношений, которая опосредуется общегосударственными финансами, а состав звеньев финансов ограничивает-
♦
♦
ся государственным бюджетом, государственными внебюджетными, страховыми и прочими денежными фондами, государственным кредитом и финансами государственных (муниципальных) предприятий, организаций и учреждений. Последние составляют децентрализо -ванную, а остальные звенья - централизованную часть финансов.
Независимо от того, на какой стадии своего исторического развития находятся финансы, первопричиной их возникновения как объективной стоимостной реальности является факт существования и развития государственности и права, постоянная потребность правительств в финансовых ресурсах с целью финансирования государственных расходов, связанных с выполнением государством своих функциональных обязанностей (управленческих, оборонных, обеспечения внутреннего правопорядка, экономических и социальных). Таким образом, государство - это причина необходимости финансов. Не было бы первого - не возникала бы необходимость в централизованном перераспределении. Однако степень развитости названных перераспределительных отношений непосредственно зависит от уровня развития товарно-денежных отношений в обществе. Поэтому последние являются условием возникновения и функционирования категории финансов. В результате чем выше уровень развития государства, права и товарно-денежных отношений, тем совершеннее и сложнее финансовые формы и методы.
Бюджет является первым и основным элементом системы государственных финансов. Именно на бюджет ложится основная нагрузка финансирования проектов государственных структур управления. Именно в бюджете отражены все доходы и расходы той или иной структуры. Бюджет и государственная бюджетная система в целом являются совокупностью экономических отношений, возникающих в процессе распределения и перераспределения финансовых ресурсов государства. При этом бюджет активно оказывает действие на все стадии воспроизводства, исходя из этого развитие и совершенствование бюджета следует рассматривать прежде всего на основе развития и совершенствования экономических отношений, которые выступают в количественной и качественной формах доходов и расходов.
В условиях перехода к рыночной экономике бюджет являлся не только единственным плановым документом, утверждаемым в качестве закона, но и основой, организующей систему финансового хозяйства в целом, финансовое планирование и прогнозирование на базе единой финансовой политики государства.
В современных условиях государственная казна как экономическое явление отражает важнейшую часть финансовых отношений, возникающих между участни -ками данных отношений (государством, налогоплатель -щиками и бюджетополучателями) по поводу централизации и концентрации финансовых ресурсов в единой государственной кассе, исполнения бюджетов по доходам и расходам, их оперативного регулирования и кон -троля. Это позволяет государству реализовать свои права и интересы как публичного хозяйствующего субъекта, производящего и распределяющего общественные блага (государственные услуги).
Вышесказанное дает возможность рассматривать государственную казну как частную финансовую категорию. Это означает, что в ее основе лежат объективные финансовые отношения в части исполнения бюджетов по доходам и расходам, бюджетного регулирования и контроля. Государственная казна представляет собой систему финансовых отношений, возникающих в процессе движения, формирования и использования всей совокупности финансовых ресурсов государства и исполнения бюджетов по доходам и расходам через единую государственную кассу при выполнении государством своих функций как публичного хозяйствующего субъекта имущественных прав и интересов. При этом финансовые ресурсы государства совершают свое движение в форме финансовых потоков.
Справедливости ради следует отметить, что государственная казна выполняет следующие три основные функции:
- централизации и концентрации финансовых ресурсов государства и муниципальных образований;
- кассового исполнения бюджетов по доходам и расходам;
- контрольно-регулятивную функцию.
Перечисленные выше функции государственной казны непосредственно вытекают из общих функций государственных финансов. Но, в свою очередь, функции государственной казны конкретизируют функции государственных финансов и подчеркивают специфику форм проявления сущности искомой частной категории. Однако функции - это лишь потенциально заложенные возможности выполнения общественного предназначения через функциональные формы. На практике же эти возможности могут реализовываться с разной степенью эффективности в большей или меньшей степени.
Можно сделать вывод, что функции государственной казны и эффективность их реализации напрямую зависят от конкретных форм управления государственными финансами, организации процессов формирования и использования финансовых ресурсов, бюджетных доходов и расходов, а также самой государственной казны, казначейской деятельности и казначейского исполнения бюджета.
Казначейская деятельность - это деятельность органов государственной власти и местного самоуправления по организации государственной казны и управлению финансовыми ресурсами государства (муниципальных образований). В свою очередь, казначейское исполнение - это организационная форма, которую принимает казначейская деятельность.
Из вышесказанного можно сделать вывод, что в процессе казначейской деятельности происходит казначейское исполнение бюджетов в той или иной форме организации государственной казны. Все это является основанием для того, чтобы рассматривать понятие «казначейское исполнение бюджетов» как организационно -финансовую категорию управления государственными финансами и бюджетным процессом.
В то же время, в отличие от частной финансовой категории, организационно-финансовая категория является управленческим понятием, которое приближено скорее к практике, нежели к теории, но имеет под
♦
♦
собой объективную основу. Таким образом, казначей -ское исполнение бюджетов как организационно-финансовая категория представляет собой основанный на финансовых отношениях способ организации государственной казны, кассового исполнения бюджетов по доходам и расходам, управления государственными финансами и бюджетным процессом.
В научной литературе имеются различные взгляды на понятие «казначейская система исполнения бюджетов». Но, к сожалению, пока отсутствует единое видение этой категории. Так, Н.Г. Иванова и Т.Д. Маковник предлагают следующее: «...при казначейской системе обязательства бюджетополучателей по принятию к исполнению и последующему непосредственному осуществлению платежей за предоставленные товары, вы -полненные работы и оказанные услуги от имени и по поручению их берет на себя и осуществляет казначейство, обеспечивая при этом целевое использование бюджетных средств» [3, с. 29]. Выдвигаемая точка зрения представляется неточной, поскольку не полностью раскрывает сущность казначейского исполнения бюджета, которое ограничивается не только рамками расходных операций, но и осуществляет управление доходами федерального бюджета и контроль за бюджетными потоками.
На взгляд И.Г. Акперова, система предполагает, что «на специальные органы министерства финансов (казначейства) возложены организация исполнения бюджетов, управления их счетами и бюджетными средствами. Указанные органы являются кассиром для всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи от имени и по поручению бюджетных учреждений» [1, с. 27].
На наш взгляд, наиболее полное научное определение сущности этой категории дал С.Е. Прокофьев, который справедливо отметил, что казначейская система исполнения бюджетов представляет собой систему установленных законодательными и нормативными актами методологических принципов, правил и процедур (технологий) по кассовому исполнению бюдже-
тов различных уровней, а также имманентных им специализированных институтов, эффективно обеспечивающих выполнение кассовой, бухгалтерской и контрольной функций [6, с. 25].
Учитывая то, что казначейская система исполнения бюджетов должна обладать такими свойствами, как целостность и делимость, наличие устойчивых связей, определенная организация, эмерджентность, мы предлагаем считать, что это система, при которой процесс формирования и расходования государственных средств регламентирован законодательными и нормативными актами, а процедура исполнения данного процесса возложена на орган исполнительной власти, также осуществляющий контроль за своевременным доведением и целевым использованием бюджетных средств, их учет, мониторинг и управление ими.
1. Акперов И.Г. и др. Казначейская система исполнения бюджета в Российской Федерации: учеб. пособие / И.А. Коноплева, С.П. Головач. М.: Финансы и статистика, 2006.
2. Бирман А.М. Финансы отраслей народного хозяйства. М.: Госфиниздат, 1953. Ч. 1.
3. Иванова Н.Г., Маковник Т.Д. Казначейская система исполнения бюджетов. СПб.: Питер, 2001.
4. Методические аспекты анализа сущности финансов / Э.А. Вознесенский. М.: Финансы, 1974.
5. Сабанти Б.М. Учение о финансах в советской науке: учеб. пособие. Л.: ЛФЭИ, 1986.
6. Прокофьев С.А. Методологические и организационные основы развития казначейской системы исполнения бюджетов в России: дис. ...д-ра экон. наук. Саратов, 2004.
7. Финансы и кредит: учебник / А.Ю. Казак и др.; под ред.
A.Ю. Казака. Екатенринбург: ПИПП, 1994.
8. Финансовые ресурсы народного хозяйства / под ред.
B.К. Сенчагова. М.: Финансы и статистика, 1982.
9. Финансы СССР: учебник / под ред. Н.Г. Сычева. М.: Финансы и статистика, 1979.
10. Финансы / В.М. Родионова, Ю.А. Вавилов, Л.И. Гончаренко и др.; под ред. В.М. Родионовой. М.: Финансы и статистика, 1993.
