CC BY
93Канадский федерализм и международный организации
УДК 341.213.4 327.7
ББК (7 Кан)
КАНАДСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ И МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ В ПОСЛЕВОЕННЫЕ ГОДЫ (НА ПРИМЕРЕ ЧЛЕНСТВА КАНАДЫ В ООН)
© 2015 г. К. В. Минкова
ФГБОУ ВПО Санкт-Петербургский государственный университет, г. Санкт-Петербург, Российская Федерация
В статье рассматриваются международные аспекты канадского федерализма после окончания Второй мировой войны. На примере первых лет членства Канады в Организации Объединенных Наций анализируется правовая неспособность федерального правительства выполнять международные обязательства по ключевым аспектам социально-экономического развития и особенности поведения канадской делегации на переговорах по выработке Устава ООН и Всеобщей декларации прав человека.
Ключевые слова: Канада; ООН; федерализм; Конституция; провинции
This article analyses international aspects of Canadian federalism in postwar years. It also focuses on legal inability of federal government to comply with international obligations in key aspects of socio-economic development in the first years of Canada’s membership in the United Nations Organization as well as specificity of Canadian delegation’s behavior during negotiations of the UN Charter and Universal Declaration of Human Rights.
Key words: Canada; United Nations; federalism; Constitution; provinces
Как и другие страны-победительницы во Второй мировой войне, Канада возлагала большие надежды на Организацию Объединенных Наций и на свое членство в этой организации. О том, что Оттава может оказаться не в состоянии выполнять обязательства, накладываемые ООН на своих членов, не задумывался практически никто, за исключением Х. Энгэса, опубликовавшего в мае 1946 г. статью «Ка-
Минкова Кристина Владимировна - кандидат исторических наук, докторант, ФГБОУ ВПО Санкт-Петербургский государственный университет, г. Санкт-Петербург, Российская Федерация. Email: [email protected]
160
Канадский ежегодник
Выпуск 19 - 2015
надская конституция и Устав Объединенных Наций» [6]. Прожив несколько лет по «конституции военного времени», существенно отличавшейся от предшествующей, канадцы - что неудивительно -забыли о конституционных проблемах мирного времени, а подчас и не знали об их существовании. Например, немногие канадцы слышали о решениях по Рабочим конвенциям 1937 г. Правовая коллизия, возникшая в 1925 г., когда Верховный Суд Канады вынес решение о том, что ратифицировать конвенции Международной организации труда, одним из членов-основателей которой Канада стала в 1919 г., надлежит не федеральному парламенту, а провинциальным, усложнилась к 1937 г., когда стало очевидно, что некоторые решения -прежде всего по международным делам - должны приниматься федеральным парламентом от имени всей Канады. Поскольку эта коллизия не была разрешена в Верховном Суде из-за равного разделения голосов судей, был сделан запрос в Тайный Совет. По итогам решения Совета сформировалась концепция двойного федерализма, согласно которой провинции представляли собой отдельные политические сообщества, существующие в рамках более широкого политического союза. Это привело к изменению существовавшей до этого «доктрины водонепроницаемых отсеков», согласно которой формулировка закона, принятого на одном уровне власти, не могла быть изменена на другом уровне. По решению 1937 г., принятое решение могло быть расширено и дополнено, но не сужено [5, 51; 16, 312].
На конференции Объединенных Наций в Сан-Франциско весной 1945 г. канадская делегация не могла помыслить о реальной или потенциальной неспособности своего правительства выполнить рекомендации создающейся организации. Тогдашний премьер-министр У. Макензи Кинг заверил Конференцию, что Канада полностью поддерживает Объединенные Нации и разделяет принципы, за которые они выступают:
Мы не будем руководствоваться соображениями национальной гордости и престижа и не будем пытаться внести изменения в Устав по таким причинам... Канадский народ твердо намерен сделать все, что в его силах, чтобы мир в третий раз не поглотила волна деспотизма и жестокости. Вот, почему наш Парламент принял предложения пригласивших нас держав за удовлетворительную общую основу дискуссии по предложенному Уставу. Вот, почему канадская делегация получила от Парламента мандат на то, чтобы приложить на этой Конференции все возможные усилия для достижения соглашения о создании всемирной организации по безопасности. Все единодушие
161
Канадский федерализм и международный организации
нашей страны сосредоточилось в ее делегации на эту Конференцию. Делегаты выбирались во время сессии Парламента. Они избирались от обеих палат и от обеих сторон каждой палаты. Они представляют все важнейшие оттенки настроений в Канаде [18, 38].
Утверждение Макензи Кинга можно назвать по меньшей мере спорным, поскольку все делегаты были представителями или советниками федерального правительства, таким образом интересы провинций оказались неучтенными. Следует признать, что представители субъектов федерации никогда ранее не принимали участия в международных конференциях, однако в данной ситуации их присутствие было необходимо для того, чтобы заявление Макензи Кинга стало правдой. Утверждая, что канадцы «сделают все, что в их силах» для обеспечения международной безопасности, Кинг фактически намеренно уклонился от пояснений, что именно канадский народ может сделать для претворения в жизнь рекомендаций такой международной организации как ООН. Понятие «силы» в данном случае относится не к экономической или военной мощи Канады, а к ее возможности обеспечить ООН необходимыми ей и ее агентствам ресурсами с точки зрения Конституции.
Этот момент чрезвычайно важен. В военный период система принятия решений в Канаде функционировала практически как в унитарном государстве, т.е. федеральное правительство принимало все важнейшие решения, включая внешнюю политику и выполнение международных обязательств. В мирное же время политическая машина Канады должна учитывать наличие субъектов федерации, каждый из которых обладает равной долей суверенитета в решении достаточно широкого спектра вопросов. С учетом этого очевидно, что Макензи Кинг не мог обещать от имени федерального правительства беспрекословного выполнения Канадой тех обязательств, решение по которым входит в компетенцию провинций. Если бы Макензи Кинг откровенно высказался в Сан-Франциско об этих правовых коллизиях, затрудняющих быстрое и четкое выполнение Канадой обязательств перед ООН, эти проблемы, возможно, были бы учтены в ходе дискуссий о формулировках Устава ООН, которые могли в этом случае быть более четкими, а сложности реализации положений Устава можно было предусмотреть до их возникновения.
Весьма сомнительно, впрочем, что канадская делегация совершенно не подозревала о потенциальных правовых коллизиях, кото-
162
Канадский ежегодник
Выпуск 19 - 2015
рые могли существенно затруднить воплощение рекомендаций не только ООН, но и других международных организаций, создававшихся в Сан-Франциско, поскольку среди ее членов были и ветераны сражений между федеральным и провинциальными правительствами за право компетенции, проходивших в судах и специально созданных советах. Разумеется, на фоне масштабных событий, сопровождавших Конференцию, - победа в Европе и близость победы в Тихоокеанском регионе, смерть президента Рузвельта за 10 дней до начала Конференции - канадские проблемы могли показаться незначительными. Откровенное заявление канадской делегации о неспособности Канады гарантировать реализацию отдельных рекомендаций еще не родившейся Организации Объединенных Наций могло встретить чрезвычайно холодную реакцию делегаций других стран; тем не менее, с подобными проблемами неизбежно должно было столкнуться каждое федеративное государство, а их на Конференции в Сан-Франциско было представлено немало.
Любопытно проследить и последующие действия канадской делегации на Конференции Объединенных Наций. Выступая перед членами Международной организации труда, М. Колдуэлл заявил, что заверяет их в том, что Канада не повторит в ООН ошибки, сделанных ею в 1930-х гг. в Лиге Наций, - т.е. неспособности выполнить положения конвенций, регламентировавших международные стандарты по условиям труда, из-за того, что этот вопрос находился в компетенции провинций [10, 175]. Однако эти заверения Колдуэлла не имели под собой никаких оснований, поскольку отражали не реальное изменение расстановки сил в компетенции провинций и федерального центра, а лишь предпочтения Оттавы.
Более серьезными следует считать попытки канадской делегации сформулировать положения Устава ООН таким образом, чтобы конституционные сложности, подобные тем, о которых упоминалось выше, вообще не могли возникнуть. Прежде всего это относилось к тем положениям Устава, в которых говорилось о правомочии ООН и ее агентств влиять теми или иными способами на социально -экономическую политику государств-членов. Официальный отчет о Конференции, опубликованный министерством иностранных дел Канады, дает некоторое представление о политике канадской делегации, поскольку содержит, помимо официальных текстов, комментарии о позиции Оттавы. Любопытен, например, комментарий к гла-
163
Канадский федерализм и международный организации
вам IX и X Устава, посвященным сотрудничеству в области экономической и социальной политики:
Среди поправок, внесенных канадской делегацией... был полный пересмотр важной главы Думбартон-Окских предложений о международном экономическом и социальном сотрудничестве. Одной из главных целей предложенного пересмотра было усиление позиции и компетенции Экономического и социального совета с сохранением его функций в пределах исследований, отчетов и рекомендаций [13, 42].
Другими словами, Канада была готова повышать авторитет Совета до того момента, пока его работа не выливалась ни во что конкретное. Исследования, отчеты и рекомендации не предполагают имплементации никаких норм международного права. И канадская делегация четко себе это представляла, выступая с проектом пересмотра Устава.
Интересна и позиция Канады относительно формулировки статьи 55 Устава ООН.
В финальной редакции она звучит следующим образом:
С целью создания условий стабильности и благополучия, необходимых для мирных и дружеских отношений между нациями, основанных на уважении принципа равноправия и самоопределения народов, Организация Объединенных Наций содействует:
a. Повышению уровня жизни, полной занятости населения и условиям экономического и социального прогресса и развития;
b. Разрешению международных проблем в области экономической, социальной, здравоохранения и подобных проблем; международному сотрудничеству в области культуры и образования;
c. Всеобщему уважению и соблюдению прав человека и основных свобод для всех, без различия расы, пола, языка и религии [3].
В процессе формулирования статьи 55 мексиканская делегация предложила включить в перечень целей деятельности ООН в отношении социально-экономической политики «полную занятость». Однако канадская делегация увидела в этом предложении «техническую и в чем-то двусмысленную формулировку» и предложила вместо этого «высокий и стабильный уровень занятости» [13, 56]. В конечном счете была принята формулировка мексиканской делегации. Разумеется, недовольство канадской делегации было вызвано тем,
164
Канадский ежегодник
Выпуск 19 - 2015
что достичь уровня полной занятости достаточно сложно даже для процветающего унитарного государства. Канаде же, где провинциальные парламенты в прошлом не раз препятствовали Оттаве принять меры для достижения полной занятости, чтобы не дать ей вмешиваться в дела не ее компетенции, итоговая формулировка статьи представлялась малодостижимой.
Наиболее ожесточенные дебаты с участием канадской делегации разгорелись вокруг статьи 56, итоговая формулировка которой гласит:
Все Члены Организации обязуются предпринимать совместные и самостоятельные действия в сотрудничестве с Организацией для достижения целей, указанных в статье 55 [3].
Австралийская делегация предложила куда более амбициозный вариант:
Все члены Объединенных Наций обязуются предпринимать действия, совместные и самостоятельные, во имя обеспечения всем народам, включая их собственные, улучшение условий труда, экономическое развитие, социальную безопасность и занятость для всех, кто хочет трудиться... Все члены Объединенных Наций обязуются ежегодно отчитываться перед Генеральной Ассамблеей о мерах, предпринятых ими для достижения этого обязательства [12, 192-193].
Предложение Австралии вызвало серьезную критику со стороны канадской делегации, которая в полной мере отдавала себе отчет в том, что при существующих на тот момент конституционных актах канадское правительство не может взять на себя подобные обязательства. На стороне Канады выступили Соединенные Штаты Америки, перед которыми стояли - пожалуй, лишь с небольшой поправкой на особенности национального законодательства - те же самые проблемы. Благодаря поддержке США статья 56 была включена в Устав с формулировкой, полностью устраивающей канадскую делегацию [13, 70].
Немалое значение для Канады оказали два следующих фактора. Во-первых, в первые годы существования ООН ее члены не слишком стремились делегировать ей часть своего суверенитета во имя интересов международной безопасности, предпочитая заключать двусторонние, многосторонние и региональные договоры за рамками ООН. Во-вторых, значительная и очень важная часть деятельности ООН практически с самого начала осуществлялась через ее неполитиче-
165
Канадский федерализм и международный организации
ские агентства - Всемирную организацию здравоохранения, Продовольственную и сельскохозяйственную организацию, Международную организацию труда и др. Эти агентства, не связанные напрямую с обеспечением безопасности, оказались достаточно эффективными для развития международного сотрудничества и достижения взаимопонимания, которые формируют основу любого мирного урегулирования.
Указанные факторы дают понять, что те внутриполитические особенности, которые препятствовали проведению активной канадской внешней политики до войны, с ее окончанием не только не утратили свою важность, но и приобрели еще более серьезное значение. Так, например, Канада фактически не могла стать эффективной участницей международных многосторонних конвенций - а ведь именно этот формат международных соглашений активно применяли различные агентства ООН. Практически сразу же после основания Экономического и Социального совета в нем начали работать двенадцать комиссий, названия которых указывали на спектр деятельности этого агентства ООН: Комиссия по экономике и занятости; налогам; правам человека; наркотическим средствам; населению; статусу женщин; транспорту; коммуникациям; статистике; социальным вопросам и т.д. В существовавших на тот момент условиях Канада не обладала практически никакими инструментами реализации рекомендаций указанных комиссий, поскольку любой закон, изданный федеральным парламентом, мог быть оспорен в провинциях на основании того, что эти вопросы относятся к их компетенции, поскольку подпадают под определение «прав собственности и гражданских прав» [7].
Первые практические сложности, вызванные особенностями канадского конституционного права, начались на заседании Генеральной Ассамблеи ООН, открывшемся в ноябре 1947 г. Делегат от Норвегии внес в ГА проект резолюции о рекомендации членам ООН ввести в программу среднего и высшего образования курсов по изучению Устава ООН и деятельности организации. Проект резолюции встретил всеобщее одобрение, однако канадская делегация воздержалась от голосования, увидев возможность для того, чтобы разъяснить позицию Канады по этому и схожим вопросам. Заявление канадского делегата можно рассматривать как некое резюме тогдашней позиции федерального правительства в отношении международных соглашений по вопросам, относящимся, согласно конституци-
166
Канадский ежегодник
Выпуск 19 - 2015
онным актам, к провинциальной юрисдикции, реализацию которых, соответственно, не могла гарантировать Оттава:
Я хотел бы озвучить позицию моей делегации в отношении этого предложения. Оно рекомендует преподавание целей и принципов, а также структуры и деятельности Объединенных Наций в учебных заведениях Государств-членов, с особенным вниманием к такому преподаванию в начальной и средней школе. В Канаде, в соответствии с нашей конфедеративной системой, существует федеральное правительство и девять провинциальных законодательных собраний. В соответствии с нашей Конституцией правительство каждой провинции обладает полной и исключительной компетенцией в сфере образования. Таким образом, все поймут, что мое правительство не сможет, в случае принятия данного решения, способствовать тому, чтобы Устав ООН и т.п. изучался в канадских школах. Мы воздержимся от высказывания своего мнения о преимуществах этого предложения. Если оно будет принято, мое правительство с удовольствием передаст рекомендацию соответствующим органам власти каждого из девяти провинциальных правительств. И именно им, и только им, предстоит решать, какие действия предпринять для ее реализации. Мое Правительство будет радо сообщить Генеральному секретарю любую информацию, переданную нам провинциальными правительствами относительно шагов или мер, - если таковые будут - предпринятых ими для реализации этой рекомендации. Вклад моего правительства будет непременно заключаться в посредничестве между Генеральным секретарем и компетентными органами в Канаде, а именно девятью провинциальными правительствами. Я уверен, что достопочтенный делегат из Норвегии, который внес предложение, поймет и оценит скрупулезное соблюдение моим Правительством прав провинций. Было предложено внести в текст резолюции поправку, добавив в него слова «в рамках их Конституции». Мы не думаем, что внесение подобной поправки изменит нашу позицию. Мы убеждены в том, что внесение такой поправки не имеет смысла, потому что все, что мы здесь делаем, должно делаться - и иначе быть не может -в рамках наших Конституций. Эта точка зрения уже была высказана главой нашей делегации в Первом комитете. Мы чувствуем, сэр, что самым правильным для нас будет воздержаться от голосования по предложению Норвегии и поправках к нему [8, 235-236].
Никакое другое официальное заявление не показало столь наглядно, в какой сложной правовой ситуации оказалась Канада как член международной организации, рекомендации и решения которой должны реализовываться во входящих в нее странах. Предложение о том, что федеральное правительство будет играть роль «связного»
167
Канадский федерализм и международный организации
между провинциальными парламентами и международным институтом, могло бы прозвучать абсурдным, если бы не стало логическим следствием системы «водонепроницаемых отсеков», в рамках которой осуществлялась канадская внешняя политика после окончания Второй мировой войны.
Уверенность, с которой канадский делегат говорил о том, что другие нации поймут и будут уважать точку зрения Канады, была несколько преждевременной. Очевидно, что никакое государство, прежде всего унитарное, не будет испытывать большой симпатии к другому государству, несовершенство конституционной системы которого будет препятствовать его правительству в принятии эффективных мер для реализации решений международного сообщества. В действительности, единственной страной, сочувствовавшей на тот момент Канаде, были Соединенные Штаты, также столкнувшиеся с подобными проблемами. Дж. Иэрз полагает, что тем, кто разбирается в истории канадского федерализма, выступления, подобные тому, что было приведено выше, могут показаться отнюдь не извинениями попавшего в неловкую ситуацию правительства, а намеренной попыткой уклониться от международных обязательств, прикрываясь Конституцией [10, 180]. С его мнением можно было бы согласиться, если бы вопрос, в ходе которого было сделано указанное выступление, имел несколько более важное международное значение. Впрочем, его можно рассматривать и как прецедент, намеренно созданный канадской делегацией во избежание повторения подобных ситуаций при решении более значимых вопросов.
Уже через год Канада вновь попала в сложную ситуацию из-за несовершенства своей конституционной системы. 10 декабря 1948 г. на Пленарном заседании Третьей Генеральной Ассамблеи была принята Всеобщая декларация прав человека. За нее проголосовали 48 государств, взяв на себя обязательства «содействовать, в сотрудничестве с Организацией Объединенных Наций, всеобщему уважению и соблюдению прав человека и основных свобод» [1]. Восемь стран (Советский блок, Саудовская Аравия и Южноафриканский союз) воздержались. Несколько канадских обозревателей того времени писали о том, что Канада была чрезвычайно близко к тому, чтобы также воздержаться при голосовании [6, 134]. Во время предварительного голосования в комитете канадская делегация должна была просто одобрить Декларацию, однако этого не было сделано. Глава делегации, будущий премьер-министр Канады Лестер Пирсон,
168
Канадский ежегодник
Выпуск 19 - 2015
назвал ее «документом, созданным под влиянием высочайших идеалов» и «документом, содержащим несколько благороднейших целей, которых народы мира будут стремиться достичь» [9, 23]. Затем Пирсон попытался прояснить позицию канадской делегаций другим членам Генеральной Ассамблеи:
Я бы хотел прояснить, в отношении любых прав, перечисленных в этом документе, что федеральное правительство Канады не намерено нарушать другие права, которые чрезвычайно важны для канадского народа - я имею в виду права провинций, регламентированных нашей федеральной Конституцией. Мы считаем, что права, указанные в этой Декларации, в Канаде и так хорошо защищены. Мы будем продолжать развивать и сохранять эти права и свободы, но будем делать это в рамках нашей Конституции, которая устанавливает компетенцию легислатур наших провинций [9, 24].
После этого разъяснения канадский делегат сообщил, что его страна будет голосовать положительно.
Разумеется, канадское министерство иностранных дел не могло не понимать, насколько неприятное впечатление производят подобные ситуации на делегации других стран, и позаботилось о том, что разработать такую стратегию поведения, которая могла бы минимизировать потенциальную критику в адрес Канады. В частности, она предполагала протест, высказываемый в комитете, с последующим воздержанием от голосования, затем разъяснительное выступление и положительное голосование в Генеральной Ассамблее, где «да» канадской делегации имело после всего перечисленного уже совершенно другой эффект.
Иллюстрацией канадской стратегии может служить второе заявление делегации, разъясняющее позицию Канады по описанному выше предложению Норвегии о преподавании курсов о деятельности и структуре ООН в учебных заведениях стран-членов. 17 ноября 1947 г. на заседании Генеральной Ассамблеи Дж. Брадетт заявил, в частности:
Когда этот вопрос дискутировался в Третьем комитете, канадская делегация посчитала необходимым прояснить нормы канадского конституционного права в отношении контроля и администрирования вопросов образования, и вследствие ограничения, которые существуют у федеральных органов власти в отношении образования, решение воздержаться от голосования представлялось нам на тот
169
Канадский федерализм и международный организации
момент наиболее верным. Однако нам будет очень жаль, если наши действия в отношении этого проекта резолюции будут поняты превратно и станут расцениваться как нежелание канадского правительства принять все возможные меры к тому, чтобы в Канаде узнали основополагающие принципы Устава ООН. Каждый год канадское правительство вносит свой вклад в поддержку Ассоциации объединенных наций в Канаде...
Поскольку тем, что мы воздержались от голосования в Третьем комитете, мы привлекли внимание других делегаций к особенностям нашего конституционного права, канадская делегация хотела бы сейчас, на пленарном заседании, высказаться в поддержку принципов, содержащихся в проекте резолюции, вследствие нашего желания выполнить - насколько нам позволит это наша конституционная система - цели, которых мы пытаемся достичь [8, 236-237].
С одной стороны, выработанная канадской делегацией стратегия выглядела лучше, чем молчаливое воздержание от голосования. С другой стороны, нельзя не отметить ее двойственный, если не сказать лицемерный характер: голосуя в конечном итоге положительно, канадская делегация не только знала о том, что ее правительство будет не в состоянии обеспечить выполнение принятых обязательств, но и открыто сообщала об этом другим делегациям. Впрочем, непосредственно канадская делегация в ООН не имела никаких возможностей внести необходимые изменения в канадскую конституцию, чтобы привести ее в большее соответствие с послевоенными реалиями международных отношений и международного права. Следует отметить также, что в тех вопросах, где федеральное правительство не было связано компетенцией провинций, канадские дипломаты внесли огромный вклад в развитие международного сотрудничества. Тот же Лестер Пирсон во главе Комиссии ООН по Палестине сделал много для урегулирования ситуации в этом спорном регионе, а также для разрешения Суэцкого кризиса [11].
Невзирая на то, что по прошествии нескольких лет активной работы ООН и ее агентств канадская делегация по-прежнему была вынуждена ссылаться на особенности своего конституционного права, препятствовавшего реализации тех или иных рекомендаций ООН, никаких поправок в конституцию внесено не было. Отметим, впрочем, что это было связано не только с внутренними противоречиями, но и формальной сложностью самой процедуры. Во-первых, непо-
170
Канадский ежегодник
Выпуск 19 - 2015
средственно в Акте о Британской Северной Америке не прописан механизм внесения в него поправок. Во-вторых, оставаясь доминионом Великобритании, до 1982 г. Канада должна была согласовывать все поправки с британским парламентом, в котором они принимались в виде отдельных актов, также носящих название Актов о Британской Северной Америке.
Некоторые попытки изменить федерально-провинциальные отношения после окончания Второй мировой войны были предприняты в 1945-1946 г. в ходе Федерально-провинциальной конференции по проблемам реконструкции, однако все они не принесли значительных результатов. Затем незначительные подвижки произошли в ходе решения различных мелких социально-экономических вопросов в рамках постоянных и временных комитетов и т.п., однако также не путем внесения поправок или новой интерпретации Акта о Британской Северной Америке [14].
Что касается вопроса, непосредственно рассматриваемого в данной статье, - т.е. членства и деятельности Канады в международных организациях при отсутствии у федерального правительства правомочий на решение ряда важнейших вопросов, находящихся в компетенции федерального правительства, то он оставался нерешенным на протяжении нескольких десятков лет. При этом необходимо особо отметить, что именно эти первые послевоенные годы стали периодом активного создания множества международных и региональных организаций, членом большинства из которых является Канада.
В 1971 г. Дж. Рутэн опубликовал в журнале «Journal of Interamerican Studies and World Affairs» статью под названием «Участие провинций в международных делах» [15]. В первом абзаце статьи автор задается вопросом, может ли правительство Канады, руководствуясь ст. 91 Акта о Британской Северной Америке, вступать в договорные отношения с другими странами, если предмет этих отношений находится в компетенции провинций согласно ст. 92 и 93 АБСА? Статья Рутэна явилась следствием повышения активности канадских провинций, в частности Квебека, в борьбе за право самостоятельно участвовать в международных отношениях. Впрочем, ни в те годы, ни позже, международное сообщество не рассматривало субъекты федераций как возможных членов крупнейших международных организаций и, в первую очередь, ООН.
171
Канадский федерализм и международный организации
Несмотря на активность провинций, до принятия Конституционного акта 1982 г. попыток внести поправки в канадскую Конституцию по-прежнему не предпринималось. Более того, и в указанном документе процедура внесения поправок в Конституцию достаточно сложная. Ст. 38 Конституционного акта 1982 г. гласит:
Конституция Канады может быть изменена путем издания Г енерал-губернатором Прокламации с приложением большой печати Канады, уполномоченного на это:
a) резолюциями Сената и Палаты общин; и
b) резолюциями законодательных собраний по меньшей мере двух третей провинций, население которых согласно последней всеобщей переписи составляет в совокупности
по меньшей мере пятьдесят процентов населения всех провинций [2].
Доказательством неэффективности механизма внесения поправок в Конституцию стал провал Мич-Лейкского и Шарлоттаунского соглашений. На сегодняшний день исследователи по-прежнему полагают, что внесение каких-то существенных поправок в Конституцию Канады остается практически невозможным [4].
Таким образом, сегодняшняя Канада, признаваемая мировым сообществом одним из наиболее демократических государств мира, занимает в международной правовой системе чрезвычайно любопытное место. С одной стороны, федеральное правительство Канады выступает от имени всей страны на международных конференциях, саммитах на высшем уровне, в международных организациях и временных форумах, создающихся для решения каких-либо международных проблем, и гарантирует выполнение Канадой соответствующих рекомендаций, обязательств и т.п., связанных с ее международной деятельностью. С другой же стороны, канадское федеральное правительство осознает само и не скрывает это от международного сообщества, что конституционная система Канады препятствует созданию эффективных механизмов реализации указанных соглашений, поскольку большинство вопросов, стоящих сегодня на повестке дня различных международных форумов, так или иначе относится к компетенции провинций.
Несколько схожая ситуация наблюдается в Соединенных Штатах Америки, где процедура внесения поправок в Конституцию также усложнена практически до невозможности. В США примат нацио-
172
Канадский ежегодник
Выпуск 19 - 2015
нального права над международным дает правительству возможность сознательно препятствовать имплементации в национальное право тех международных норм и рекомендаций, которые кажутся правительству не соответствующими национальным интересам страны Что касается Канады, ситуация несколько иная. Не будучи великой державой и, тем более, супердержавой, Канада не может позволить себе волюнтаристский подход к соблюдению или несоблюдению международного права. Выполнение общих рекомендаций международных организаций в сфере социально-экономического развития, уважения прав и свобод человека, безопасности и т.д. во многом обеспечивается сегодня за счет того, что все эти установки считаются приоритетами политики федерального и провинциальных правительств и без «указаний» со стороны международного сообщества. Решение же других, более частных вопросов, относящихся к компетенции провинций и возникающих на различных международных форумах, зачастую оказывается намного сложнее. Например, Хартия прав и свобод была имплементирована в канадскую Конституцию лишь в 1982 г., таким образом в течение 34 лет канадское правительство никак законодательно не обеспечивало выполнение соответствующих международных обязательств своей страны.
СПИСОК ЦИТИРУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Всеобщая декларация прав человека. URL: http://www.un.org/ ru/documents/decl_conv/declarations/declhr.shtml (дата обращения: 05.07.2015)
2. Конституционный акт 1982 г. URL: http://www.concourt.am/ armenian/legal_resources/world_constitutions/constit/canada/canada-r.htm (дата обращения: 08.07.2015)
3. Устав ООН. URL: http://www.un.org/ru/documents/charter/(дата обращения: 06.07.2015)
4. Albert R. The Difficulty of Constitutional Amendment in Canada //
Alberta Law Review. Vol. 39. URL: http://works.bepress.
com/cgi/viewcontent.cgi?article=1075&context=richardalbert(дата обращения: 11.07.2015)
5. Anderson P. Constitution over Convenience: Reaffirming the Labour Conventions Rule on the Application of the Division of Powers to International Treaty Implementation. University of Ottawa, 2009.
173
Канадский федерализм и международный организации
6. Angus H.F. The Canadian Constitution and the United Nations Charter // Canadian Journal of Economics and Political Science. - 1946. -Vol. XII. - No. 2. - P. 127-135.
7. The British North America Act, 1867. URL: http://www.gutenberg. org/cache/epub/5984/pg5984.html (дата обращения: 05.07.2015)
8. Canada and the United Nations, 1947. - Ottawa, 1948.
9. Canadian Statement on the Universal Declaration of Human Rights // External Affairs. - 1949. - Vol. I. - No. 1. - P. 23-24.
10. Eayrs J. Canadian Federalism and the United Nations // The Canadian Journal of Economics and Political Science. - 1950. - Vol. XVI. - No. 2.
- P. 172-183.
11. English J. The Worldly Years: Life of Lester Pearson, 1949-1972. Knopf Canada, 2011.
12. Goodrich L. M., Hambro E. Charter of the United Nations: Commentary and Documents. - Boston, 1947.
13. Report on the United Nations Conference on International Organization. Canada, Department of External Affairs. Conference Series. - 1945.
- No. 2.
14. Rowat D. C. Recent Developments in Canadian Federalism // The Canadian Journal of Economics and Political Science. - 1952. -Vol. XVIII. - No. 1. - P. 1-16.
15. Rutan G. F. Provincial Participation in Canadian Foreign Relations // Journal of Interamerican Studies and World Affairs. - 1971. - Vol. XIII.
- No. 2. - P. 230-245.
16. Ryder B. The Demise and Rise of the Classical Paradigm in Canadian Federalism: Promoting Autonomy for the Provinces and First Nations // McGill Law Journal. - 1991. - Vol. 36. - No. 2.
17. Schabas W. A. Canada and the Adoption of the Universal Declaration of Human Rights // McGill Law Journal. - 1998. - Vol. 43. - P. 403-441.
18. Verbatim Minutes of the Second Plenary Session, United Nations Conference on International Organization. California State Legislature, Special Report. - Sacramento, Cal., 1945.
174
Канадский ежегодник
Выпуск 19 - 2015
Информация об авторе
Ф.И.О.: Минкова Кристина Владимировна / Minkova Kristina Vladimirovna
Место работы: ФГБОУ ВПО Санкт-Петербургский государственный университет, г. Санкт-Петербург. Российская Федерация / Saint Petersburg State University, St. Petersburg. Russian Federation
Подразделение: факультет международных отношений, кафедра американских исследований
Должность: докторант
Ученая степень: кандидат исторических наук
Электронная почта: [email protected]
Почтовый адрес: 196240, РФ, г. Санкт-Петербург, Пулковское шоссе, 13-1-137
Название статьи: Канадский федерализм и международные организации в послевоенные годы (на примере членства Канады в ООН) / Canadian Federalism and International Organizations in the Postwar Years (the Case of Canada’s Membership in the UN)
175
