CC BY
20
КАК «ЗАКАЛЯЛАСЬ» ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА
В связи с 10-летием Государственной Думы уместно сделать экскурс в историю: учитываем ли ее уроки не повторяем ли ошибок? В Институте российской истории РАН в Москве состоялся «круглый стол» по истории русского парламентаризма. Доктора исторических наук Авенир Павлович КОРЕ-ЛИН, Станислав Васильевич ТЮТЮКИН и Александр Николаевич БОХАНОВ, исследующие проблемы парламентаризма, рассказали об истории первых российских Дум.
• Когда в России появился парламент?
- Некоторые специалисты ведут истоки представительных учреждений в России в вечевых собраниях и Земских соборах древней и средневековой Руси, - сказал Авенир Корелин. - Это действительно были представительные народные форумы, но традиционного, феодального общества. Постепенно они были задавлены набиравшим силу самодержавием. Первой попыткой создания «законной» монархии, «регулярного» правового государства можно считать созыв Екатериной II Уложенной Комиссии (1767-1773), созданной для разработки нового кодекса законов в духе просветительных идей Запада. Комиссия по своему статусу была совещательным учреждением с выборными от различных сословий депутатами. По ряду причин ее работа оказалась безуспешной. И она в конце концов была распущена. Тем не менее ее «наработки» дали пищу для последующей реформаторской деятельности Екатерины и, что весьма важно, они активизировали идею необходимости разделения различных ветвей власти.
При Александре I ближе всего к реализации этого замысла был М.М.Сперанский (1772-1839). составивший к 1809 г. по поручению императора проекты модернизации государственного устройства страны с учетом начал выборного народного представительства и разделения властей - законодательной, исполнительной и судебной. По замыслу Сперанского, создавались для законодательного творчества две палаты: Государственная Дума -выборное учреждение, с четырехстепенными выборами и высоким имущественным цензом для депутатов, и Государственный совет, члены которого назначались императором. Однако и этому проекту не суждено было совершиться в полном объеме. В 1810 г. был учрежден лишь Государственный совет с законосовещательным статусом.
Весь XIX в. мы просуществовали без института представительства, хотя вопрос о необходимости его создания поднимался неоднократно. Инициировался он, как правило, представителями самих правящих кругов - П.А.Валуевым, П.А.Шуваловым, в.к. Константином Николаевичем, М.ТЛорис-Меликовым и др. Наиболее остро он был поставлен осенью 1904 г., когда требования создания представительства были выдвинуты в ходе так называемой «банкетной кампании», в
которой приняли участие широкие слои населения. Вновь этот вопрос стал предметом обсуждения в «верхах» (проект П.Д. Святопол к-Мире кого). Но только революция 1905 г. заставила императора Николая II перейти от разговоров непосредственно к делу.
- Наиболее важным аспектом, предваряющим все разговоры о создании Государственной Думы, -уверен Александр Боханов, — является вопрос: в чем причина ее появления? С одной стороны, это исторический процесс развития общества: такой институт, как Дума, рано или поздно должен был возникнуть. Когда общество было монолитным, достаточно однородным, вопрос об общенациональном представительстве не вытекал из его естественных потребностей. По мере структурирования общества, в котором постепенно стали появляться новые социальные элементы, развивалось частное предпринимательство, возникла необходимость создания политических рычагов, с помощью которых можно было бы влиять на правительство и императора, а также потребность выражать свои требования. Все это и реализовалось в создании Государственной Думы, которая начала работу 27 апреля 1906 года.
Стоит отметить, что Верховная власть в России была не просто авторитарной монархической системой, а рассматривалась как власть, данная Богом. А наша страна, как бы там ни говорили, была православной. Помимо народа существовало так называемое образованное общество, и эти 5% населения не признавали существовавшую систему власти: двигателем инноваций было меньшинство. Следовательно, причина недовольства - в качестве политической системы, в отсутствии тех самых сдержек и противовесов - а сдержек в то время не было, были только противовесы -, о которых мы говорим и сегодня. Исходя из этого, Государственная Дума стала не фактом стабилизации, какой ее хотели видеть монарх и правительство, а фактом дестабилизации, хотя она и проводила огромную законотворческую работу.
До создания Думы в России была бюрократическая законотворческая система, когда очень узкий круг лиц принимал решения, касающиеся жизни страны. Потом возникает народное представительство - орган, изначально неподконтрольный самому монарху. Некоторые опосредованные формы воздействия, конечно, были, но даже в этом случае со-
здание Думы - явление уникальное. Интересно, что Боярские Думы, Земские Соборы созывались по юле государя, а Государственная Дума существовала в достаточно автономном режиме и, согласно законодательству, вне компетенции монарха. То есть впервые стали издаваться законы, перед которыми были равны все, включая монарха. Это - огромная новация в государственном историческом контексте.
• Как принимались законы в царской России?
- Сначала Дума должна была стать совещательным органом, - считает Александр Боханов. - Но это никого не устраивало, обстановка постепенно накалялась, депутатам хотелось расширить круг своих прав, получить возможность влиять на решения правительства. В конце концов, Дума приобрела законодательную функцию и была наделена довольно большими полномочиями: стала институтом законотворчества. Российский парламент состоял из двух палат: Государственного Совета и Государственной Думы. Над ними стоял Государь, который имел право окончательного утверждения или неутверждения законов. То есть возникла система, которая так или иначе отвечала требованиям либерально-демок-ратический модели: появилась независимая законодательная власть, существовала исполнительная власть, а также независимая судебная власть.
- Высшая палата - Государственный Совет - с 1810 г. была органом законосовещательным с назначавшимися императором членами, - уточнил Авенир Корелин. - Согласно новому положению от 23 апреля 1906 г. Госсовету передавались законодательные функции, половина его членов по-прежнему назначалась императором, в том числе председатель, а другая половина избиралась от различных групп населения - духовенства, земств, дворянских собраний, Академии наук и университетов, от предпринимательских организаций. Следует также иметь в виду, что очень важной прерогативой Думы было утверждение бюджета - это был один из ключевых моментов деятельности Думы.
- Прежде чем говорить о функционировании Думы, нужно сказать о процессе ее формирования, -уверен Станислав Тютюкин. - Выборы не были ни всеобщими, ни прямыми. Права голоса были лишены женщины, молодежь до 25 лет, военнослужащие, кочевые народы. Выборы проходили по сословно-куриальной системе, причем каждая курия выбирала разное количество депутатов. Депутаты избирались на 5 лет. Процедура отзыва депутатов избирателями отсутствовала. Таким образом, народные избранники не несли никакой ответственности перед теми, кто послал их в Думу. Принимать петиции от населения депутатам было запрещено. Между депутатским корпусом и народом существовала глухая стена. Исключение составляли лишь левые фракции Думы
- депутаты от рабочих и крестьян, которые постоянно общались со своими избирателями.
• Кто избирался в Думу?
- Николаю II и его окружению хотелось провести в Думу как можно больше консервативных элементов, - полагает Станислав Тютюкин. Сначала в I и II Думах ставка была сделана на крестьян
- правительство надеялось на их монархические настроения и политическую темноту. Однако обсуждение аграрного вопроса сразу же показало иллюзорность этих надежд, поскольку крестьяне требовали земли, а помещики и стоявшее на их стороне правительство отдавать ее крестьянам не хотели. В итоге возник конфликт, который закончился роспуском царем I Думы (июль 1906 г.), а затем и II Думы (июнь 1907 г.). В дальнейшем, по новому избирательному закону 1907 г., количество крестьянских депутатов в Думе значительно сократилось.
Что касается рабочих, то от их имени в Думе выступали социал-демократы (в I Думе их было 18, во II Думе - 65, а затем - меньше 20).
Большинство депутатов были интеллигентами
- адвокатами, журналистами, профессорами, врачами и т.д., входившими в партии конституционных демократов (кадетов), октябристов. Были представлены в Думе помещики и небольшое число предпринимателей. Среди депутатов были представители национальных районов Российской империи, например Польши, а также казачества. В целом это был достаточно пестрый в социальном и партий-но-политическом отношении конгломерат. В первых двух Думах, работавших в условиях революции, преобладали оппозиционно настроенные депутаты, в III и IV Думах - умеренно-центристские и правые, составлявшие уже опору правительства.
С самого начала Дума, фактически навязанная Николаю II революцией, была встречена властью «в штыки», хотя начиная с 1907 г. отношения между ними стали постепенно налаживаться. Характерно, что после окончания Первой российской революции император не пошел на ликвидацию Думы и лишь дважды наложил вето на прошедшие через Думу и Государственный Совет законы, касавшиеся вдобавок сравнительно второстепенных вопросов. Тем не менее депутаты никогда не были обласканы властью, относившейся к ним либо откровенно враждебно, либо с недоверием и опаской.
Правда, в день открытия Думы 27 апреля 1906 г. все депутаты были приглашены на торжественный прием в Зимний дворец. Это было уникальное зрелище: в царской резиденции встретились как бы две России. С одной стороны, элита общества, правящие верхи, вся царская фамилия, министры, дипломатический корпус, а с другой - депутаты от крестьян, рабочих, казаков, демократическая интеллигенция.
Царь обратился к депутатам с краткой речью, сказал, что возлагает надежду на представителей нации, которые в трудное для страны время помогут объединить общество. После приема депутаты направились в Таврический дворец, который был построен Екатериной II для князя Потемкина. В нем Дума и заседала до 1917 г. Что касается царя, го он вновь появился в Думе только в 1916 г.
В России не было закона, разрешавшего создание политических партий, но в 1905 г., в атмосфере революции, они стали возникать, как грибы после цождя, причем их число превысило сотню. И надо сказать, что власти терпели в Думе даже тех, кого за стенами Таврического дворца сажали в тюрьмы и отправляли в Сибирь, - русских марксистов (социал-демократов). В III и IV Думах, когда российский парламент принял более стабильные организационные формы, были представлены практически все политические партии за исключением эсеров-тер-рористов и анархистов. Обращает на себя внимание тот факт, что только в III Думе у правительства была «своя» партия, партия власти - октябристы. В дальнейшем все думские фракции, кроме крайне правых, так или иначе критиковали правительство, что создавало большие трудности во взаимоотношениях Думы и власти и объективно тормозило законотворческий процесс.
• Сколько получали депутаты?
Предшественники наших депутатов начинали более чем скромно. Им было положено 10 рублей в день, но, если депутат манкировал своими обязанностями, то этих денег не получал. Для сравнения: килограмм говядины в то время стоил 50 копеек, визит к врачу средней квалификации -20 копеек. В июле 1906 г. было принято решение платить депутатам 4 тыс. 200 руб. в год плюс бесплатный проезд по железной дороге и оплата проживания в гостинице. Депутатам был положен двухмесячный летний отпуск.
• Как быстро принимались законы?
— Процедура принятия законов выглядела примерно так, - утверждает Станислав Тютюкин. -
Законопроекты могло вносить и правительство через соответствующего министра, и депутаты. Сначала рассматривался вопрос о том, стоит принять законопроект к рассмотрению или нет. Если он принимался, то шел на обсуждение в соответствующую думскую комиссию, которая могла его обсуждать и месяц, и два, и год. Когда комиссия принимала положительное решение, проект поступал в Думу и ставился на голосование. Но и после этого закон отнюдь еще не считался принятым Он должен был поступить в верхнюю палату - в Госсовет, а последней инстанцией был император.
Дума рассматривала в основном мелкие законопроекты, называемые «думская вермишель». Из крупных законов, прошедших через Думу, можно назвать столыпинские аграрные законы, на основе которых проводилась знаменитая реформа 1907-1915 гг. и закон о социальном страховании рабочих (1912 г.). Так и не были приняты законы о подоходном налоге, всеобщем волостном земстве, неприкосновенности личности, бесплатном начальном образовании - законы, которых ждал народ.
Какова была эффективность работы первых российских Дум?
- В I Думе лишь один законопроект прошел все три ступени утверждения и стал законом о помощи крестьянам, пострадавшим от неурожая, -напомнил Станислав Тютюкин. - Характерно, однако, что если правительство просило на эти цели 50 млн руб., то депутаты согласились дать только 15 млн, заявив, что не доверяют власти, и гарантий, что деньги не будут разворованы, нет. 30 законопроектов - по 15 от правительства и депутатов - застряли в комиссиях Думы и законами не стали.
Во II Думу, которая просуществовала 102 дня, было внесено 287 правительственных и 44 депутатских законопроектов. Из депутатских прошел только один, но очень важный - об отмене военно-полевых судов, введенных Столыпиным в августе 1906 г. Из правительственных законопроектов силу закона обрели только три.
В III Думу было внесено 2 567 правительственных законопроектов, из которых более 90% стали законами. Они касались в основном вопросов, связанных со штатным расписанием и бюджетом различных государственных учреждений. Из 205 депутатских проектов получили силу закона 36.
В IV Думу было внесено 2 625 законопроектов. Рассмотрено лишь 1 239.
Таким образом, Государственная Дума дореволюционной России, к сожалению, не может служить образцом законотворческой деятельности. Однако стоит подчеркнуть, что эффективность ее работы все же постепенно возрастала. В целом же можно сказать, что Дума 1906-1917 гг. отражала реальное состояние российского общества, уровень его политической культуры. Складывавшиеся в стране традиции парламентаризма были прерваны в 1917 г.
Ныне Россия снова вступила на этот путь -трудный, конфликтный, но безальтернативный. Критикуя Думу, мы должны помогать совершенствованию ее работы, посылать туда действительно лучших людей России и контролировать их деятельность. По мере укрепления новой демократической России будет крепнуть и набирать силу и наш парламент - Государственная Дума.
Записала Наталья ДОЛГУШИНА
