CC BY
66УДК 342 ББК 67.400.7
DOI 10.24411/2312-0444-2019-10110
КАК СОХРАНИТЬ МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Артур Валерьевич ЖИЛЯЕВ, доцент кафедры конституционного и международного права Омской академии МВД России, кандидат юридических наук E-mail: [email protected]
Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право; конституционный
судебный процесс; муниципальное право
Аннотация. На основе результатов анализа истории развития и текущего состояния общественных отношений в сфере осуществления местного самоуправления в Российской Федерации сформулирован тезис о том, что многочисленные изменения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» так и не привели к появлению в нашей стране окончательной модели организации власти на местах, обеспечивающей удовлетворение всех потребностей населения и гарантирующей ее поступательное развитие.
Поскольку основной причиной этого является отсутствие достаточной материальной базы, позволяющей муниципальным образованиям в полной мере реализовать свою самостоятельность, предложены пути дальнейшего совершенствования действующего законодательства в части закрепления в нем дополнительных гарантий прав местного самоуправления.
Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальная реформа, муниципальный округ.
Annotation. On the basis of the results of the analysis of the history of development and the current state of public relations in the field of local self-government in the Russian Federation, the thesis is formulated that numerous changes in the Federal law «On General principles of local self-government in the Russian Federation» have not led to the emergence in our country of the final model of local government, ensuring the satisfaction of all the needs of the population and guaranteeing its progressive development.
Since the main reason for this is the lack of sufficient material base that allows municipalities to fully realize their independence, the ways of further improvement of the current legislation in terms of securing additional guarantees of local self-government rights are proposed.
Keywords: local self-government, municipal reform, municipal district.
Непростая общественно-политическая ситуация, сложившаяся в России в 90-е годы прошлого века, повлекла за собой необходимость поэтапного развития муниципальной реформы. К сожалению, целый ряд обстоятельств не позволил в сжатые сроки в полном объеме реализовать новые принципы местного самоуправления, закрепленные в Конституции Российской Федерации.
Очередным ее этапом было принятие Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-Ф31 (далее — Ф3 об общих принципах организации местного самоуправления), который должен был способствовать созданию в нашей стране окончательной модели организации власти на мес-
тах, обеспечивающей удовлетворение всех потребностей населения и гарантирующей ее поступательное развитие. Однако даже по истечении более чем пятнадцати лет действия названного акта приходится констатировать, что данная реформа по-прежнему далека от своего завершения.
Изначально ее главной целью было обеспечение принципа самостоятельности местного самоуправления. Она вытекала из норм Конституции РФ, в которых говорится, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
№ 3/2019
Достижение указанной цели предусматривало создание условий для всеобъемлющей реализации конституционных прав граждан в данной области общественных отношений и полномочий муниципальных органов власти по решению вопросов местного значения, а также обеспечение всесторонних государственных гарантий местного самоуправления. Вместе с тем, по сути, на текущий момент эта цель не достигнута. Даже с учетом ощутимого прогресса в сфере формирования правовых, территориальных, организационных и финансово-экономических основ местного самоуправления приходится констатировать, что до сих пор в России не существует единой системы организации власти на местах, которая по-настоящему гарантировала бы самостоятельное развитие муниципальных образований.
Более того, складывающаяся практика настолько неоднозначна, что некоторые действия законодателя были расценены экспертным сообществом как отклонение от конституционных принципов.
Например, в отношении изменений законодательства 2014 г.2, которыми были значительно трансформированы территориальные основы местного самоуправления, обновлены перечни вопросов местного значения отдельных видов муниципальных образований и предпринята попытка найти источники финансового обеспечения полномочий муниципальной власти (что рассматривалось всеми как очередной этап реформы), в юридической литературе был отмечен их двойственный характер, проявляющийся в том, что, с одной стороны, новеллы были направлены на приближение муниципальной власти к населению, оптимизацию функционального содержания различных уровней этой власти, а с другой — могли привести к ослаблению сущностной основы местного самоуправления, ограничению его организационной самостоятельности, усилению в нем государственных начал [3, с. 51—59].
Как результат — крайне незначительная активность субъектов Федерации в реализации упомянутых нововведений.
С того момента, как у местных сообществ появилась возможность создать городские округа с внутригородским делением, прошло уже более пяти лет. Однако по окончании переходного периода, в течение которого в регионах шла дискуссия о целесообразности перехода на новый способ организации муниципальной власти в городах, от данной модели отказалось по-
давляющее большинство крупных городов Российской Федерации и все средние. Лишь в Махачкале, Самаре и Челябинске появились такие муниципальные образования. В итоге практика показала отсутствие большого энтузиазма территорий в применении новых правил, предложенных федеральным законодателем.
Не добавляют оптимизма и последние новеллы ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления в сфере муниципального территориального устройства, в соответствии с которыми в России появился новый вид муниципального образования — муниципальный округ3.
Давая общую оценку содержания майского Закона, следует отметить, что государственная власть в очередной раз решила осуществить «перестановку мебели в комнате», не позаботившись о полноценных гарантиях, которые должны были бы обеспечить прогресс в развитии местного самоуправления в нашей стране.
Об этом, в первую очередь, свидетельствует то, что в главу об экономической основе местного самоуправления не было внесено ни одного (!) конкретного изменения, направленного на укрепление финансово-экономической самостоятельности муниципалитетов. Иными словами, федеральный законодатель рассчитывает только на сиюминутную выгоду от определенной экономии средств, которые высвободятся в результате подобных преобразований. Однако это тупиковый вариант.
Упомянутые ресурсы очень быстро исчерпаются, и ситуация вернется в первоначальное состояние. Более того, есть основание полагать, что жизнь населения в маленьких населенных пунктах только ухудшится, так как основной удар реформы нацелен на массовую ликвидацию сельских поселений. Люди утратят последние возможности самостоятельно решать дела своей общины и попадут в прямую зависимость от органов местного самоуправления, которые будут значительно от них удалены.
Не случайно еще на стадии обсуждения законопроекта, которое практически не сопровождалось никакой широкомасштабной публичной дискуссией, многие специалисты подвергли критике целый ряд его ключевых положений, отмечая, что в нем отсутствуют критерии для возможных административно-территориальных преобразований, среди которых плотность заселения, транспортная доступность, возможность жителей быть непосредственно связанными с административным центром и др. Сомнения
№ 3/2019
вызывала экономическая эффективность предлагаемых новаций, а также некоторые терминологические моменты, в частности, само понятие «муниципальный округ» [7].
Кроме того, к недостаткам предлагаемой реформы было отнесено неизбежное сокращение муниципальных образований, следствием которого станет снижение возможностей жителей в сфере организации местного самоуправления и большая географическая дистанциро-ванность власти. При этом подчеркивалось, что если введение муниципальных округов не будет детализировано и персонифицировано, такие преобразования станут «очередным механизмом по «закатыванию в асфальт» местного самоуправления» [8].
Каковы же пути решения обозначенной проблемы?
Полагаем, что главной причиной сложившегося положения дел является отсутствие у муниципальных образований полноценной материальной базы, которая позволяла бы им всем без исключения быть самодостаточными, в полной мере реализовывать свою самостоятельность и не зависеть от государства. Низкая финансовая обеспеченность полномочий власти на местах привела к тому, что дотационность бюджетов муниципальных образований стала в Российской Федерации универсальным явлением. Основную долю в формировании их доходной части в большинстве случаев составляют межбюджетные трансферты. Повсеместно присутствует дефицит бюджетного баланса. Налоговые доходы в структуре собственных доходов муниципалитетов составляют крайне незначительный процент. Потенциал местной налоговой базы исчерпан и уже не может выступать стимулирующим ресурсом экономического развития территорий.
Более или менее приемлемая ситуация складывается в крупных населенных пунктах, у которых определенная материальная основа осталась еще с советского периода. В остальных же случаях отсутствие собственных финансовых средств приводит к тому, что многие ключевые вопросы местного значения в поселениях финансируются в основном за счет бюджетов субъектов Федерации. Более того, большинству из них не хватает средств даже на исполнение иных обязательств, которые все чаще и чаще финансируются по остаточному принципу. О каком-либо развитии же территорий речь не идет вообще. Результатом является повсеместное присутствие депрессивных муниципальных образований.
Наиболее наглядно это иллюстрирует удручающая динамика сокращения муниципальных образований в нашей стране. Так, начиная с 1 марта 2009 г., когда их было 24 067, и по состоянию на 1 января 2019 г. общее количество муниципальных образований сократилось на 2566! При этом наибольшие потери были зафиксированы среди сельских поселений — на 23904.
Давая оценку приведенных данных, необходимо подчеркнуть, что главной причиной отказа отдельных муниципальных образований от самостоятельного существования является вынужденная необходимость объединения с соседями с целью сохранения хотя бы какого-то приемлемого уровня экономического развития, позволяющего решать основные вопросы местного значения. Однако о наличии достаточной степени самостоятельности не приходится говорить и в отношении укрупненных территорий. По сути, в данном случае речь идет не о развитии, а о выживании.
По мнению специалистов, такое положение дел в значительной степени объясняется изъянами государственной политики в области местного самоуправления. В юридической литературе обосновывается точка зрения о том, что в Российской Федерации до сих пор не завершен процесс разграничения полномочий между уровнями публичной власти. Зачастую вопросы местного значения изменяются бессистемно. Полномочия муниципалитетов рассредоточены по многочисленным источникам права разной отраслевой принадлежности. Многие новеллы налогового и бюджетного законодательства неэффективны. Часто отсутствует объективное обоснование материальных потребностей муниципальных образований на исполнение некоторых полномочий. В результате выстроенная таким образом финансовая политика приводит к деградации российской провинции и отсутствию авторитета местных властей. Как следствие, налицо четко прослеживающаяся тенденция огосударствления деятельности местного самоуправления [1, с. 11—38; 6, с. 174—190; 2, с. 115—125].
При этом нежелание государственной власти обеспечить по-настоящему достаточную степень экономической самостоятельности муниципалитетов расценивается многими как «топтание на месте» и ее неспособность предложить действительно эффективный механизм функционирования местного самоуправления. О справедливости такого утверждения в том числе сви-
№ 3/2019
детельствуют и крайне незначительные результаты реализации субъектами Федерации возможности создания городских округов с внутригородским делением.
Как уже отмечалось, данная модель была востребована только в трех из них. Причина этого, по нашему мнению, как раз экономическая. Она кроется в том, что подавляющее большинство российских территорий посчитало, что от подобного рода трансформации у новых муниципальных образований не появилось бы ни одного дополнительного квадратного метра земли и ни одного дополнительного объекта собственности, приносящих дополнительные доходы в местные бюджеты. Более того, возникли бы дополнительные расходы. Например, на выборы и содержание новых органов местного самоуправления.
Думается, что ситуация только усугубится по окончании переходного периода, отведенного авторами последней реформы на создание в России муниципальных округов. Основанием для такого предположения служит неверный, по нашему мнению, путь дальнейшего совершенствования рассматриваемой сферы общественных отношений, избранный федеральным законодателем.
К сожалению, приходится констатировать, что государство сделало шаг в совершенно противоположном направлении — к отказу от конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления. В результате его действий теперь уместно говорить не о развитии, а о сохранении данного института народовластия в Российской Федерации. Вместо того, чтобы поддержать сельские и городские поселения экономически, оно, вероятно, решило окончательно избавиться от указанных видов муниципальных образований.
Совершенно очевидно, что по итогам подобных преобразований их количество сократится на порядок. Более того, переход целых субъектов Федерации на одноуровневую систему организации местного самоуправления будет являться грубейшим нарушением российской Конституции, согласно которой первичными единицами функционирования власти на местах являются именно поселения. В связи с этим исказится сущность ключевого принципа местного самоуправления — о том, что оно осуществляется на всей территории Российской Федерации.
Во многих случаях упомянутый принцип будет иметь лишь формальное значение, так как жители тысяч населенных пунктов нашей стра-
ны полностью утратят возможность самостоятельно управлять своими небольшими территориями. Как следствие, произойдут существенные изменения и в других основах местного самоуправления. Например, постепенно будет деградировать такая форма непосредственной демократии, как сход граждан. Значительно меньше станет проводиться муниципальных выборов. Люди будут ограничены в возможности решать вопросы местного значения посредством обращения к своим депутатам.
Кроме того, могут возникнуть специфические проблемы в национальных субъектах Федерации или там, где присутствуют национальные анклавы или определенные социально-демографические группы, например казачество.
В результате полагаем, что в связи с крайней неоднозначностью восприятия предлагаемых нововведений рано или поздно будет востребована другая норма из Конституции — о праве на судебную защиту местного самоуправления. В первую очередь речь будет идти об установлении соответствия Конституционным Судом РФ комментируемых новелл законодательства Основному закону.
Решение проблемы видится в осуществлении комплекса мероприятий, которые действительно могут обеспечить сохранение и дальнейшее развитие местного самоуправления и которые в том или ином виде уже достаточно давно обосновываются в юридической литературе [см., напр.: 5, с. 167—173; 4, с. 152—159].
Начать следует с пересмотра подхода государства к территориальной организации муниципальной власти. Поскольку в обозримом будущем существенного рывка в развитии муниципальной (и отечественной в целом) экономики не предвидится, считаем, что экспертами должен рассматриваться вариант, предусматривающий исключение из перечня видов муниципальных образований муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением, а в будущем и муниципальных округов, и понижение территориального уровня организации местной власти до поселений и внутригородских районов.
Иными словами, повсеместная реализация модели, действующей на данный момент в городах федерального значения. Подобное решение вопроса приведет к созданию региональных государственных структур в районах, крупных и средних городах и изъятию из компетенции местного самоуправления многих вопросов, которые оно не должно (не может) решать.
№ 3/2019
Сопутствующими изменениями должно стать принципиальное перераспределение предметов ведения и полномочий между государством и муниципалитетами, оптимизация вопросов местного значения различных видов муниципальных образований и полномочий местных органов власти по их решению, а также отказ от практики наделения последних отдельными государственными полномочиями.
Территориальная реформа позволит государству принципиально изменить отношение и к вопросу о финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления. В результате таких преобразований у него появится возможность окончательного установления разумного и эффективного баланса полномочий между федеральным и региональным уровнями его организации и местными общинами.
В частности, государство сможет реализовать комплекс мер, направленных на создание дополнительных условий для формирования полноценных местных бюджетов и муниципальной собственности (в том числе на землю), стабильной нормативной базы экономической деятельности городских и сельских поселений и внутригородских районов.
Путем решения задачи должно стать, например, перераспределение в пользу местных бюджетов поступлений от ряда федеральных и региональных налогов (полностью или частично). Предметом обсуждения в данном случае могут быть налог на доходы физических лиц, налог на прибыль организаций, налог на имущество организаций и транспортный налог. Целесообразно обсудить вопрос и об установлении пропорциональной зависимости между эффективностью производства и налогами, составляющими доходную часть местных бюджетов. Экономические интересы производителя и муниципального образования должны стимулировать развитие друг друга.
Следствием реализации предлагаемой модели будет обеспечение действия упоминавшегося выше принципа о повсеместном функционировании местного самоуправления на территории Российской Федерации, достижение его обособленности от государства и настоящей самостоятельности, реальное соблюдение прав граждан на управление делами своей общины, в том числе посредством реализации судебных гарантий названных прав. Кроме того, с повестки дня окончательно будет снят вопрос о противостоянии региональных и местных властей,
а также утратит свою актуальность дискуссия об огосударствлении местного самоуправления.
Подводя итог сказанному, еще раз отметим, что развиваться местное самоуправление может только при наличии крепкой материально-финансовой базы, обеспечивающей его настоящую самостоятельность. Последние же изменения действующего законодательства, о которых речь шла выше, свидетельствуют о том, что государство еще не готово принять принципиальное решение и предоставить гражданам право управлять местными делами без его опеки. В результате своими действиями оно только усугубляет ситуацию.
Создание муниципальных округов не решит проблему, а, наоборот, отбросит развитие местного самоуправления в России на несколько лет назад. Убеждены, что в будущем возвращение к поселенческому принципу его организации неизбежно. Только так может быть обеспечено действие принципов демократии, закрепленных в Конституции РФ.
1 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 1Э1-ФЗ // СПС «Консультант Плюс»
2 О внесении изменений в ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Федеральный закон от 27.05.2014 г. № 136-Ф3 // СПС «Консультант Плюс»
3 О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Федеральный закон от 01.05.2019 г. № 87-ФЗ // «Консультант Плюс»
4 Федеральная служба государственной статистики // URL: http://www.gks.ru/ (Дата обращения: 03.08.2019)
Библиографический список
1. Бутаков А.В. Местное самоуправление и Российская Федерация // Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации: Матер. VIII науч.-практ. конф. Омск, 22 ноября 2012 г. Омск, 2013.
2. Бялкина Т.М. Реформа территориальной организации МСУ: заявленные цели, современные итоги и дальнейшие перспективы // Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации: Матер. VIII науч.-практ. конф. Омск, 22 ноября 2012 г. Омск, 2013.
№ 3/2019
3. Васильев В. И. Правовой статус местного самоуправления: перемены и ожидания // Журнал российского права. 2014. № 11.
4. Жиляев A.B. Перспективы территориальной организации местного самоуправления в контексте процесса укрупнения субъектов Российской Федерации // Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации: Матер. VIII науч.-практ. конф. Омск, 22 ноября 2012 г. Омск, 2013.
5. Казанник A. И. Экономическое районирование в системе территориального устройства Российской Федерации // Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации: Матер. VIII науч.-практ. конф. Омск, 22 ноября 2012 г. Омск, 2013.
6. Костюков A.H. Местному самоуправлению нужна поддержка государства // Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации: Матер. VIII науч.-практ. конф. Омск, 22 ноября 2012 г. Омск, 2013.
7. Максимов A. Что не так с законопроектом о муниципальных округах // URL: http:// www.prisp.ru/prispnews/2046-maksimov-reforma-municipalnyh-okrugov-2503 (Дата обращения: 03.08.2019)
8. Шахов А.Муниципальный округ — новый этап реформы МСУ // URL: http://www. prisp.ru/analitics/2084-shahov-maksimov-zakonmo-3003 (Дата обращения: 03.08.2019)
ИЗДАТЕЛЬСТВО «ЮНИТИ-ДАНА» ПРЕДСТАВЛЯЕТ
Гражданский процесс
Учебник Девятое издание
Гражданский процесс. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция», специальности «Правоохранительная деятельность» / [Под ред. Л.В. Тумановой, Н.Д. Амаглобели. — 9-е изд., пере-раб. и доп. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2019. — 687 с.
ISBN 978-5-238-03168-2
На основе современного законодательства системно и комплексно раскрыты основные темы курса: цели, задачи, принципы гражданского судопроизводства, сущность и источники гражданского процессуального права, гражданские процессуальные правоотношения, понятие доказательств и доказывания, участники и сроки судопроизводства, порядок и особенности его ведения. Рассмотрены основные положения арбитражного процесса, нотариата, третейского суда, а также порядок обращения российских граждан в Европейский суд по правам человека. Особое внимание уделено порядку пересмотра судебных постановлений в судах апелляционной, кассационной и надзорной инстанций, особенностям производства по делам, связанным с выполнением функций содействия и контроля в отношении третейских судов, а также пересмотру по новым или вновь открывшимся обстоятельствам судебных постановлений, вступивших в законную силу. Учтены последние изменения, внесенные в Гражданский процессуальный кодекс РФ, по состоянию на 1 апреля 2018 г.
Для студентов, аспирантов и преподавателей высших и средних специальных учебных заведений юридического профиля, а также для всех интересующихся вопросами гражданского процесса.
№ 3/2019
