CC BY
38замыкать на себя весь административный ресурс (но только ту его часть, которая делегирована им федеральным Центром) и бесконтрольно выстраивать клиентелы на основе одностороннего подчинения региональных акторов. Возможности выстраивания неформально-сетевых структур клиентарного типа региональными элитами отныне заметно ограничены, и неформально-клиентарные механизмы подчинены интересам и политике федерального Центра, что не исключает, однако, возможности будущего «реванша» региональных элит с восстановлением роли и веса данных механизмов.
О. В. Гончаренко
КАДРОВАЯ ПОЛИТИКА ЦЕНТРА КАК ИНСТРУМЕНТ УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫМИ ЭЛИТАМИ
В 2007 г. исполнилось три года с момента отмены прямых губернаторских выборов и введения процедуры наделения региональных лидеров полномочиями региональными законодательными собраниями по представлению президента. Напомним, изменения в отношениях между региональными элитами и Центром стали частью общего курса на укрепление «вертикали власти». Острая необходимость в этом была представлена главой государства как одна из необходимых мер в борьбе с терроризмом1. Действие этих мер не распространялось лишь на те случаи, когда выборы глав уже были назначены: последние выборы состоялись в январе 2005 г. в Ненецком автономном округе. Кроме того, после теракта в североосетинском городе Беслан (1-3 сентября 2004 г.) также были инициированы замена смешанной системы выборов в Госдуму на пропорциональную (это «естественным образом» предполагало укрепление федеральных партий и сокращение политического влияния глав субъектов) и учреждение Общественной палаты. Помимо изменения порядка наделения полномочиями региональных
1 См.: Иванов В. Путинский федерализм. М., 2007. Гл. 4.
лидеров, по инициативе главы государства были значительно расширены полномочия президента по досрочному отрешению от должности глав регионов. Для отстранения от работы в связи с утратой доверия президента и за ненадлежащее исполнение губернаторских обязанностей достаточно лишь подписания указа главы государства1.
По состоянию на 10 февраля 2008 г. были назначены в общей сложности главы 80 субъектов. К этому надо добавить, что в 2005 г. Сергей Собянин поставил вопрос о доверии и прошел процедуру назначения, но в том же году в связи с его переходом на должность руководителя администрации президента был назначен новый губернатор Тюменской области -Владимир Якушев, (бывший мэр Тюмени). Кроме того, назначенный в 2005 г. губернатор Амурской области Леонид Корот-ков не оправдал президентского доверия, и в 2007 г. его заменили Николаем Колесовым; назначенный также в 2005 г. самарский губернатор Константин Титов в 2007 г. добровольно оставил пост, и вместо него был назначен Владимир Артяков. Корякский АО и Эвенкийский АО, главами которых были назначенцы Олег Кожемяко и Борис Золотарев, ликвидированы по итогам референдумов об объединении, соответственно, с Камчатской областью и Красноярским краем. Игорь Слюняев был наделен полномочиями губернатора Костромской области после гибели в ДТП Виктора Шершунова, который не ставил перед президентом вопрос о «доверии». Главы Ярославской и Смоленской областей Анатолий Лисицын и Виктор Маслов добровольно оставили губернаторские посты в связи с неудачным проведением избирательной кампании «Единой России», а их места заняли назначенные президентом Сергей Вахруков и Сергей Антуфьев. Лисицын возглавлял местный список «еди-нороссов», а Маслов руководил избирательным штабом партии, однако «ЕР» удалось набрать лишь 53 % и 53,9 % голосов, и ротация кадров стала необходимым условием для обеспече-
1 См.: Иванов В. К годовщине губернаторской реформы // http://www.vz. ra/columns/2007/9Л3Л08905.html.
ния более благоприятного «расклада сил» на президентских выборах.
Прошедшие новую процедуру наделения полномочиями губернаторы руководят 75 регионами из 84 (данные на 10 февраля 2008 г.). Изменение кадрового состава губернаторского корпуса происходит достаточно медленно. 41 действующий глава успешно поставил перед президентом вопрос «о доверии», еще 11 были назначены на новые сроки по истечении полномочий. Единственный случай отказа в доверии имел место в августе 2007 г., когда в отставку ушел губернатор Сахалинской области Иван Малахов. Помимо того, что он за время руководства регионом не сумел консолидировать административный ресурс и продемонстрировать способность эффективно управлять «проблемным» северным регионом, катализатором его отставки стал конфликт с руководством основного игрока в экономике региона - НК «Роснефть». Ранее от должности были отстранены три региональных лидера: глава Корякского АО -Владимир Логинов (2005), глава Ненецкого АО - Алексей Ба-ринов (2006) и глава Амурской области - Леонид Коротков (2007), - в каждом из этих случаев утрата доверия была обусловлена накоплением «критической массы» политических ошибок главы субъекта Федерации.
Смена глав регионов произошла в 25 ныне существующих субъектах. В 10 случаях ротация последовала за истечением срока полномочий главы субъекта (Саратовская, Тульская, Нижегородская, Иркутская, Калининградская, Ивановская области, республики Алтай, Адыгея, Тыва, Бурятия). В 15 остальных губернаторы сменились в «чрезвычайном» порядке (Корякский и Ненецкий АО, республики Северная Осетия, Дагестан, Кабардино-Балкария, Чечня, Алтайский край, Амурская, Тюменская, Новгородская, Сахалинская, Самарская, Костромская, Ярославская, Смоленская области).
Одобряете ли Вы деятельность губернатора вашего региона? (ВЦИОМ, январь 2008 г.)
ответить
По данным на 10 февраля 2008 г., 16 субъектов РФ возглавляют экстерриториальные губернаторы, или так называемые «варяги»1. К этой условной категории относятся главы Саратовской, Тульской, Нижегородской, Иркутской, Калининградской, Ивановской, Амурской, Новгородской, Сахалинской, Самарской и Костромской областей (перечислены в порядке наделения полномочиями), республик Алтай и Бурятия, Алтайского и Камчатского краев, Ненецкого АО. Логика федерального выбора в данном случае определяется, во-первых, стремлением обеспечить лояльность (в том случае, если кандидатура действующего главы этому критерию не отвечает). Во-вторых, путем назначения «варягов», не имеющих устойчивых связей с региональным элитным сообществом, институт губернаторов «технократизируется», а на первый план выдвигаются не политические, а управленческие характеристики.
1 Термин получил широкое употребление в экспертном сообществе. См., напр.: Мигалкин С. Варягов тянет в регионы // http://www. stratagema. org/publications. php? nws=ip17n3701132937; Кынев А. Губернаторская инженерия // http://www. ng. ru/ng_politics/2007-10-02/11_mgenering. html; и др.
Большинство «варягов» (как и губернаторов в целом) являются членами «Единой России». Но гораздо более значимым фактором в процессе их продвижения на пост на предыдущем этапе выступала лоббистская поддержка со стороны федеральных финансово-промышленных групп. Так, губернаторы Тульской и Самарской областей Вячеслав Дудка и Владимир Артя-ков стали выдвиженцами ФГУП «Рособоронэкспорт», Александр Тишанин (Иркутская область) занял пост при поддержке ОАО «РЖД», Александр Хорошавин (Сахалинская область) -НК «Роснефть».
Однако после успешного выступления на парламентских выборах в декабре 2007 г. вероятно усиление влияния «Единой России» в ходе выбора кандидатур для наделения полномочиями глав регионов. Первыми примерами этой тенденции стали назначения губернаторов Ярославской и Смоленской областей. В первом случае регион возглавил формально выдвинутый полпредом президента в Центральном федеральном округе Георгием Полтавченко заместитель полпреда президента в Уральском федеральном округе Сергей Вахруков. Он известен аппаратными связями с руководителем Администрации президента Сергеем Собяниным (они вместе работали в Совете Федерации), а также отличается от других обсуждавшихся кандидатур (гендиректор НПО «Сатурн» Юрий Ласточкин, первый заместитель мэра Москвы Юрий Росляк, депутаты Госдумы Анатолий Грешневиков и Леонид Слуцкий, сенатор и бизнесмен Николай Тонков) тем, что имеет опыт работы в регионе. С 1991 г. Вахруков работал в администрации Ярославской области, в 1996 г. ушел с поста заместителя губернатора на должность спикера областной думы, а затем стал заместителем полпреда в УФО. Поводом для этого перемещения послужили разногласия с Анатолием Лисицыным, занимавшим с 1991 г. губернаторский пост. В 1999 г. Вахруков баллотировался на должность главы Ярославской области от партии «Яблоко», но проиграл. Он также отличается от других обсуждавшихся кандидатур тем, что имеет опыт работы в регионе: с 1991 г. Вахруков работал в администрации Ярославской области, в 1996 г. ушел с поста замес-
тителя губернатора на должность спикера облдумы, а затем стал заместителем полпреда в УФО.
Губернатором Смоленской области стал председатель регионального отделения «Единой России» Сергей Антуфьев. Ранее он также работал в регионе (в облдуме и администрации на руководящих должностях), а с 2003 г. - депутатом Госдумы (в комитете по делам СНГ). Эти кадровые решения были обусловлены, прежде всего, необходимостью подготовки к президентской избирательной кампании. В Ярославской области вероятно постепенное замещение «команды» Лисицына лояльными новому руководителю кадрами, тогда как в Смоленской области будущий губернатор, скорее всего, масштабных «чисток» проводить не будет (ранее, в отличие от Вахрукова, он не выступал в качестве оппозиционера и вполне конструктивно взаимодействовал с администрацией Виктора Маслова).
Логика выдвижения на губернаторские посты в Ярославской и Смоленской областях кандидатов, имеющих опыт взаимодействия с региональными элитами, не отменяет практики назначения «варягов». В целом же показательные отставки региональных лидеров были призваны стать «мобилизующим фактором» для губернаторов накануне президентской кампании. Предвыборный аспект смены власти в Ярославской и Смоленской областях подчеркивает то, что во время подготовки к выборам в Госдуму Лисицын возглавлял местный список «единороссов», а Маслов руководил избирательным штабом партии. И в том, и в другом регионе, напомним, выборы прошли не совсем удачно: «ЕР» удалось набрать лишь 53 % и 53,9 % голосов, и ротация руководящих кадров стала необходимым условием для обеспечения более благоприятного «расклада сил» на президентских выборах.
Показательные отставки региональных лидеров были призваны стать «мобилизующим фактором» для губернаторов накануне президентской кампании. В целом же в предвыборный период приоритетом при решении кадровых вопросов оставалось поддержание стабильности. Наглядно об этом свидетельствуют наделение Равиля Гениатулина (ранее занимал пост
губернатора Читинской области) полномочиями губернатора Забайкальского края и пролонгация полномочий Николая Ду-дова на посту главы Магаданской области1. К «сильным» региональным лидерам Гениатулин не относится и заметных управленческих достижений не продемонстрировал: «подведомственный» ему регион уже долгое время находятся в числе «отстающих» по уровню социально-экономического развития2. Но если учитывать степень лояльности Центру и политические приоритеты, продолжение карьеры читинского губернатора в большей степени соответствует федеральным интересам, чем смена региональной власти. Более «самостоятельный» глава администрации АБАО Баир Жамсуев, который изначально сопротивлялся идее объединения регионов, но все же провел референдум успешно, может, на наш взгляд, рассчитывать на возможность трудоустройства в федеральных органах власти. Подобно читинской ситуации, неблагополучное социально-экономическое положение Магаданской области не стало преградой для переназначения Николая Дудова. В данном случае ключевыми факторами при принятии кадрового решения, по всей видимости, стали политическая лояльность и неконфликтность Дудова, а также непривлекательность «проблемного» региона для чиновников федерального уровня.
Не исключено, что после полного завершения президентской кампании, т. е. с мая 2008 г., начнется новый этап ротации представителей губернаторского корпуса. Потенциально отставка угрожает двум «категориям» региональных лидеров:
1) оставшиеся «всенародно избранные» главы регионов, не прошедшие через процедуру наделения полномочиями: Николай Шаклеин (Кировская область), Георгий Шпак (Рязанская область), Николай Киселев (Архангельская область), Николай
1 См.: http://www.rg.ru/2008/01/29/reg-bajkal/geniatulin-anons.html; http://www. prime-tass.ru/news/show. asp?id=754294&ct=news.
2 См.: Инвестиционный климат в российских регионах // raexpert. ru/rankingtable/? taЫe_fblder=/regюn_dimat/2007/taЫ/; Инвестиционный риск в российских регионах // http://www.raexpert.ru/rankingtable/? table_fblder=/ regibn_climat/2007/tab2/.
Виноградов (Владимирская область), Николай Максюта (Волгоградская область), Алексей Лебедь (Хакасия) и др.;
2) политически «слабые», недостаточно эффективные главы регионов, не вошедшие в предвыборные списки «Единой России» в ходе подготовки к выборам в Госдуму: Александр Черногоров (Ставропольский край), Павел Ипатов (Саратовская область), Мурат Зязиков (Ингушетия), Владимир Торло-пов (Коми) и др.
Всенародно избранные главы регионов РФ (по состоянию на 10 февраля 2008 г.)
Губернатор Регион
Александр Жилкин Астраханская область
Николай Киселев Архангельская область
Николай Максюта Волгоградская область
Владимир Кулаков Воронежская область
Мустафа Батдыев Республика Карачаево-Черкесия
Николай Шаклеин Кировская область
Олег Богомолов Курганская область
Леонид Маркелов Республика Марий Эл
Михаил Кузнецов Псковская область
Георгий Шпак Рязанская область
Александр Волков Республика Удмуртия
Алексей Лебедь Республика Хакасия
В каждом случае отставка может быть связана, с одной стороны, с комплексом стратегических просчетов и неудач главы субъекта, а с другой - с интересами крупных экономических игроков, которые стремятся повысить свою роль в процессе принятия решений. Отсюда следует вывод, что непредсказуемость принимаемых на федеральном уровне решений для региональных элит остается ключевой характеристикой кадровой политики Центра, позволяющая ему повысить управляемость региональными элитами и политическими процессами в субъектах Федерации.
