CC BY
258
ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Качество правоприменительных актов как условие и результат правоприменения
Изместьева Екатерина Михайловна
Кандидат юридических наук, исполняющий обязанности заведующего кафедрой теории права и правоохранительной деятельности Балаковского филиала РАНХиГС
Ekaterma M. Izmestieva
Candidate of Juridical Sciences, Senior lecturer, Acting Head of the Department of Jurisprudence and Law-Enforcement of Balakovo branch of the RANEPA
e-mail: [email protected]
УДК 340
The quality of by-law acts as the condition and the result of law enforcement
В представленной статье особое внимание уделяется проблематике качества правоприменительных актов как условие и результат правоприменения. Отмечается, что теоретические вопросы техники создания индивидуальных актов разработаны в гораздо меньшей степени, чем вопросы техники законодательной и кодификационной. Автор констатирует, что при составлении индивидуальных актов вообще, и актов применения права, в частности, зачастую происходит игнорирование правил юридической техники, что отражается в несоответствии содержания и формы правоприменительных актов. Делается вывод о том, что значимым направлением развития правотворчества должна стать унификация юридических понятий и терминов, которая сможет обеспечить единообразие их толкования независимо от отраслевой принадлежности.
Ключевые слова: правоприменительный акт, эффективность правоприменительной деятельности, приказ, юридическая техника, правотворчество, индивидуальные акты.
The author of the paper views quality of by-law acts as the condition and the result of law enforcement. According to the author's conclusion, techniques of enactments are less developed than legislative techniques and codification. There exists and issue of ignoring the rules of juridical technique during enactments, which leads to inconsistency of the content and the form of the by-law acts. The only way out is regarded by the author as unification of juridical notions and terms helping to provide consistency of juridical interpretation irrespective of the area of application.
Keywords: by-law act, efficiency of law enforcement, order, juridical technique, law-making, individual acts.
Условием эффективности правоприменительной деятельности является качественное состояние нормативных актов, а результатом ее выступают акты применения права.
Акты применения права, как и другие разновидности индивидуальных правовых актов, недостаточно изучены российской юридической наукой. В поле зрения ученых, как правило, находятся нормативно-правовые акты. Частично такое положение дел вызвано сложностью и многоаспектностью проблемы. И.А. Минникес
справедливо отмечает, что при исследовании вопросов индивидуальных правовых актов ученые неизбежно сталкиваются с проблемой множественности индивидуальных правовых актов, а также отсутствием их систематизации. Кроме того, направленность индивидуальных правовых актов на регулирование многообразных общественных отношений требует учета специфики этих отношений. В связи с этим создать унифицированный алгоритм для многих индивидуальных актов затруднительно[14, с. 17].
В юридической литературе авторы, как правило, единодушно выделяют признаки, присущие всем индивидуально-правовым актам, а именно:
- они не содержат в себе нормы права, предназначены для индивидуально-правового регулирования, т.е. направлены на разрешение конкретных ситуаций;
- адресованы персонально определенным субъектам;
- с их помощью происходит установление, изменение или прекращение юридических прав и обязанностей участников общественных отношений в индивидуальном порядке; они носят ярко выраженный волевой характер.
Справедливо подчеркивается при этом, что индивидуальным актам могут быть присущи и дополнительные признаки. Но в любом случае главное их предназначение заключается в том, что индивидуальные веления получают в индивидуальных правовых актах объективированное выражение. Отсюда индивидуально-правовой акт-документ - это ненормативный юридический акт, содержащий в себе веление индивидуального характера, обращенный к конкретному субъекту и направленный на урегулирование конкретных ситуаций, требующих юридического разрешения.
Правоприменительный акт как разновидность индивидуально-правовых актов (вся система этих актов) играет исключительно важную роль в механизме правового регулирования, поскольку обеспечивает властную конкретизацию нормативных предписаний применительно к конкретным ситуациям и субъектам. Несмотря на это обстоятельство, проблема правоприменительных актов остается малоисследованной.
Накопилось много вопросов как в общей теории права, так и в отраслевых юридических науках, касающихся темы актов применения права. Зачастую они решаются неоднозначно, а некоторые проблемы вообще остаются «за кадром». Нет единообразия, например, в решении вопроса о месте ненормативного договора в системе индивидуальных актов. Одни ученые относят их к правоприменительным актам [17, с. 6]. Другие - полагают, что индивидуальные договоры занимают самостоятельное место в системе индивидуальных правовых актов наряду с односторонними автономными актами; правоприменительными актами и актами казуального толкования. Последняя точка зрения представляется более убедительной.
Индивидуальный договор не следует относить к правоприменительным актам по причине того, что:
- акт применения права исходит от специально уполномоченных компетентных органов, в то время как договор может быть заключен любыми участниками общественных отношений, обладающими правосубъектностью;
- применение права - властная деятельность, а заключение индивидуального договора, как правило, происходит в рамках обычного правомерного поведения;
- договор является элементом саморегуляции общественных отношений, а правоприменительный акт - нет.
Акты саморегулирования (автономные решения и договоры) как средства децентрализованного правового
регулирования дают возможность не только конкретизировать нормы объективного права, но и непосредственно устанавливать субъективные права и обязанности, прямо не предусмотренные нормами права. Правоприменительные акты как результат деятельности компетентного субъекта ограничены нормами права.
В юридической науке акты применения права в самом общем виде определяются как самостоятельный вид правовых актов, представляющих собой официальный акт-документ, принятый соответствующим управомоченным органом или должностным лицом по какому-либо делу в отношении конкретного субъекта (субъектов) на основе соответствующей правовой нормы. Присущие им характерные черты:
- являются индивидуально-определенными, т.е. относятся к конкретным лицам, которых можно назвать поименно, в отличие от нормативных актов, которые обезличены (неперсонифицированы);
- являются властными и обязательными для исполнения, поскольку исходят от государства либо с его согласия от негосударственных субъектов (делегированные) полномочия; за их неисполнение могут быть наложены санкции;
- не содержат в себе нормы права, поэтому не являются источником и формой права; их назначение, как уже отмечалось, не создавать, а применять нормы права;
- осуществляют локальное (казуальное) правовое регулирование, конкретизируют общие предписания; выступают в качестве юридических фактов (т.е. порождают конкретные правоотношения между тем, кто
применяет норму и тем, кому она адресована);
- исчерпываются, как правило, однократным применением и на иные ситуации и на других субъектов не распространяются;
- обеспечиваются государственным принуждением [13, с. 465-466].
В.Н. Карташов добавляет к перечисленным еще несколько важных характеристик актов применения права:
- представляют собой разновидность актов реализации права, занимая свое место среди договоров, сделок, заявлений и других индивидуальных юридических актов;
- официально закрепляют и оформляют правоприменительное решение. Являясь специфической знаковой системой, правоприменительный акт делает такое решение доступным для восприятия. В самом деле, именно данная разновидность правовых актов включает в себя все основные элементы как содержания правоприменения (юридические действия, средства и способы их осуществления, результаты действий и т.д.), так и ее внутренней (процессуальной) формы.
Ввиду многочисленности исследуемых правовых актов нет единства взглядов ученых и по вопросу их классификации. Если не вдаваться в особенности различных подходов к их типологии, то можно в обобщенном виде, исходя из отдельных оснований, представить следующую классификацию.
По функциональному назначению различают акты-регламентаторы и правоохранительные (правообеспечительные) акты; по форме (акты-документы и акты-действия); по отраслям права (уголовно-правовые, административные, гражданско-правовые, финансовые и т.д.); по субъектам правоприменения (акты государственных органов власти и акты негосударственных органов); по времени действия (однократного применения и длящиеся).
Массив правоприменительных актов - правонаделительных, оперативно-распорядительных, правоохранительных, юрисдикционных - особо выделяется среди правовых актов управления. В юридическом обороте системы государственного управления (исполнительной власти) активно используются административные акты, являющиеся разновидностью юридического акта. По характеристике Ю.Н. Старилова, «институт правового акта управления должен существовать на основе принципов права и принципов публичного управления (организации и функционирования управления) и способствовать осуществлению как функций управления (функций государства, функций исполнительной власти), так и функций правового регулирования» [16, с. 55].
Каждый правовой акт управления занимает определенное место в иерархической системе такого рода документов, издаваемых представителями системы исполнительных органов власти. Думается, что по данному признаку (признаку управленческой деятельности) к данным актам примыкают и акты управленческих органов негосударственных структур, в том числе, органов местного самоуправления, разнообразных хозяйствующих субъектов.
«Органы управления акционерных обществ, индивидуальные и иные частные фирмы в соответствии с действующим законодательством осуществляют прием на работу и увольнение персонала, издают акты о взыскании и поощрении. Выносят другие правоприменительные решения» [10, с. 295].
Правоприменительные акты данного вида, принятые в режиме усмотрения, обязаны находиться под особым контролем. Они во избежание произвола должны быть ограничены четким содержанием, формой и процедурой принятия. С.Н. Бабаев в свете изложенного справедливо подчеркивает, что для прокурора в случае выявления незаконного правового акта управления важно определиться с его видом, так как от этого напрямую зависят дальнейшие действия прокурора [5, с. 61].
Правоприменительный акт отличается четкой, определенной законом формой. Именно форма, по мнению Н.Н. Вопленко, дает наименование, своеобразный словесный «портрет» системе правоприменительный актов. Наиболее типичными по форме актами применения права являются приговоры, решения и определения судов, приказы о поощрении либо о наказании работников. Форма подчеркивает официальный характер и юридическую значимость правоприменительного акта. Анализ формы акта позволяет установить, от какого органа или должностного лица он исходит; в отношении кого, либо чего он издан; сущность решаемого вопроса; правовые последствия, вытекающие из разрешенного дела [7, с. 436].
Между тем, именно в актах управления зачастую происходит путаница, причиной которой является законодательная неопределенность, имеющая место в последние годы. Так, в литературе совершенно верно обращается внимание на ошибочность отнесения приказов, как, впрочем, и распоряжений, к разновидности нормативных правовых актов.
Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти (ст. 5) гласит, что нормативные правовые документы издаются в форме приказа или в иной форме [2], установленной законодательством в соответствии с «Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» [3] (далее по тексту - Правила). Согласно данному документу, нормативные правовые акты издаются не только в форме приказов, но также в форме постановлений, распоряжений, правил, инструкций и положений.
Из данного перечня постановления и распоряжения ассоциируются с деятельностью Правительства Российской Федерации. Регламент Правительства Российской Федерации содержит требования к подготовке постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации [4]. В то же время ни в наименовании раздела Регламента, ни в его содержании формы разрабатываемых документов не упоминаются, что говорит о недифференцированном подходе к методике их подготовки.
В Правилах также отсутствуют индивидуальные характеристики актов, разделение по субъектам правотворчества и по методике их разработки. В субъектах Российской Федерации при формировании региональных систем правовых актов предпринимались попытки сформулировать дефиниции указанных документов. Однако полученные определения не отличаются особой точностью и четкостью.
Противоречивый характер имеют определения постановлений и распоряжений. Такое положение, как представляется, есть следствие отнесения данных видов документов к различным субъектам правотворчества, а также понимание их как нормативных, так и ненормативных документов.
Еще хуже дело обстоит с такой формой документов, как приказы. По мнению С.В. Бошно, доказательством необходимости регистрации приказа, является отнесение его к нормативному правовому акту, а также регулирование приказом отношений с участием граждан. Автор указывает, что приказы как внутренние документы не должны регистрироваться в Министерстве юстиции России [9, с. 76].
Между тем, общепринятым является то положение, что приказ -документ локальный, имеющий дисциплинарную направленность, что обусловлено наличием властно-подчиненных отношений. Приказ необходим для реализации полномочий должностного лица по отношению к лицам ему подведомственным. Со сторонними гражданами органы власти не вступают в подобные отношения.
Таким образом, приказ - ненормативный, правоприменительный акт локального организационно-распорядительного характера, исходящий от властного субъекта (начальника, руководителя), адресованный подчиненным, зависимым от него лицам, издаваемый на основе принципа единоначалия.
Локальный характер приказного акта соответствует природе данного документа. Эта позиция находит подтверждение в действующем законодательстве. Так, совершенно обоснованно в Дисциплинарном уставе таможенной службы Российской Федерации отмечается, что приказ - это «письменное или устное распоряжение начальника таможенного органа, отданное в пределах его должностных полномочий и обязанностей для исполнения подчиненными сотрудниками» [1]. Данная концепция приказа должна обрести устойчивость. Использование формы приказа в качестве нормативного правового акта, адресованного гражданам, организациям и учреждениям, недопустимо.
Комментируя данную ситуацию в отношении постановлений и распоряжений высшего должностного лица и высшего исполнительного органа государственной власти, следует отметить, что на практике в актах субъектов Российской Федерации довольно часто сочетаются нормативные положения и предписания индивидуального характера.
В литературе справедливо отмечается, что на законодательном уровне нет определенности ни с понятием документа, ни с понятием правового акта в целом, ни с определением критериев официального документа, ни с понятием нормативного правового акта, ни с определенностью терминологии официальных источников в части употребления этих терминов. И, что очень важно, отсутствует законодательное закрепление юридических форм и видов документов [12, с. 21].
Среди ученых-правоведов нет единой позиции относительно необходимости принятия смешанных актов. Издание актов, содержащих разнородные по юридической природе предписания, как нормативные, так и индивидуальные, аргументируется нецелесообразностью применения нескольких документов, регулирующих один и тот же вопрос.
Ученые считают, что выделять смешанные акты в самостоятельный вид актов наряду с нормативными и индивидуальными нет достаточных оснований, поскольку для определения их юридической природы необходимо ориентироваться, в первую очередь, на их важнейшее преобладающее качество - нормативность, и уже исходя из этого, определять соответствующую форму. Данным обстоятельством частично объясняется
отсутствие различных методик подготовки означенных видов документов, что еще раз ставит вопрос о целесообразности закрепления двух, как правило, аналогичных по наименованию видов документов как за высшим должностным лицом, так и за высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
По мнению А.В. Малько и Я.В. Гайваронской, категории общих (о переносе выходного дня, об очередном призыве на военную службу) и смешанных актов могут рассматриваться в доктрине в качестве нетипичных и должны быть включены в общую систему правовых актов, во-первых потому, что они получили широкую распространенность в практике управления, во-вторых, по своему содержанию они могут затрагивать права, свободы, обязанности широкого круга лиц. Авторы считают, что издание обозначенных актов оправдано потребностями юридической практики: необходимостью оперативного властного вмешательства, требованиями экономичности правового регулирования, необходимостью комплексного урегулирования вопроса не только за счет установления общих правил, но и путем дачи конкретных поручений, назначения ответственных лиц, установления определенных сроков [8].
Н.И. Матузов обращает внимание на условность, не абсолютность деления правовых актов на нормативные и ненормативные. Есть такие, которые содержат в себе как признаки индивидуальной определенности, так и черты нормативности. Ученый приводит в пример приказ министра обороны о призыве на воинскую службу. С одной стороны, такой приказ является правоприменительным актом, поскольку он применяет в данном случае нормы Конституции Российской Федерации и законов о воинской и альтернативной гражданской службе, а с другой стороны, такой приказ относится к сотням и тысячам субъектов - индивидуальных и коллективных и, тем самым, регулирует обширный пласт общественных отношений [13, с. 465-466].
Т.В. Кашанина более категорична в своем суждении относительно нецелесообразности принятия смешанных актов. Применительно к корпоративным смешанным актам, то есть актам, в которых содержатся предписания и нормативного, и индивидуального характера, она пишет, что это далеко не лучшая форма изложения корпоративных норм. Смешанные акты порождают неясность относительно юридической природы отдельных предписаний, постоянного или временного характера действия их отдельных положений и т.п. [11, с. 286].
Сочетание в одном документе постоянных и разовых (временных) предписаний, по мнению С.В. Бошно, может вводить в заблуждение относительно действия их во времени. Прекращение норм временного характера требует их исключения из акта, нормативная часть которого продолжает действовать, что практически весьма затруднительно. Научно-обоснованными правилами законодательной техники установлен запрет на включение в нормативные правовые акты разовых (индивидуальных) норм [6, с. 25].
Обращает на себя внимание целый комплекс актов применения права, изучение которых ждет своего часа - корпоративные акты. Индивидуально-правовые акты в корпорации составляют более объемную группу юридических документов, нежели группа нормативных актов. Они носят ярко выраженный правоприменительный характер.
В условиях расширяющегося круга субъектов юридической деятельности, за счет включения в их состав, кроме органов государства и их должностных лиц, органов местного самоуправления, различных по видам собственности и организационно-правовым формам юридических лиц, юридических лиц публичного права, количество и разновидность таких актов значительно возросло. Необходим тщательный анализ правовых актов-документов, принимаемых на локальном уровне.
Следует четко разграничивать три основные их группы: локальные нормативные акты; коллективные договоры и локальные ненормативные правовые акты. Последние, в свою очередь, подразделяются на единоличные и договорные. При этом, как справедливо подчеркивает Ю.М. Никитенко, правоприменительная деятельность должна быть рассмотрена не только сквозь призму применения исключительно локальных норм, но и как деятельность, подразумевающая исполнения положений, установленных в централизованном порядке, что позволяет выделить такие ее виды, как учредительная, юрисдикционная, учетная, организационно-распорядительная, деятельность по систематизации локальных правовых актов [15, с. 25].
Зачастую не принимаются во внимание классические признаки правоприменительных актов (ненормативный, властно-обязательный характер; способность устанавливать, изменять или прекращать права и обязанности в отношении определенного круга лиц; персонифицированность; однократность применения).
На практике, по выражению Н.И. Матузова, правоприменительными актами нередко именуют различного рода «казенные бумаги»: справки, квитанции, различного рода накладные, доверенности и тому подобное -
все то, что выступает оперативными средствами взаимодействия между гражданами, организациями, а также и между собой.
Таким образом, современное законодательство не устанавливает единообразную унифицированную форму индивидуального правового акта, что с точки зрения Ю.Н. Старилова, чревато ошибками в правоприменительной деятельности. Так, нередко в производстве арбитражных судов находятся иски о признании недействительными актов проверок, осмотров, протоколов или освидетельствования и так далее. Однако указанные документы не могут являться предметом рассмотрения арбитражного суда, поскольку не влекут каких бы то ни было юридических последствий для лиц, в отношении которых они составлены. Можно сделать вывод, что данные акты правоприменительными не являются.
Библиографический список
1. Указ Президента РФ от 16.11.1998 № 1396 «Об утверждении Дисциплинарного устава таможенной службы Российской Федерации»// СПС «Гарант».
2. Постановление Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» // СПС «Гарант».
3. Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // СПС «Гарант».
4. Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации» // СПС «Гарант».
5. Бабаев С.Н. Прокурорский надзор как способ обеспечения законности правовых актов управления: монография. Воронеж. 2005. С. 61.
6. Бошно С.В., Пытикова Т.А. Приказ: нормативный или правоприменительный акт? // Юрист. - 2005. -№ 10.- С. 25.
7. Вопленко Н.Н. Очерки общей теории права. Волгоград. 2009. С. 436.
8. Гайворонская Я.В., Балковая В.Г. Правовые акты Российской Федерации: общетеоретический аспект исследования: монография. Владивосток, 2009.
9. Ермолаева А.В. Методология подготовки нормативных актов федеральных органов исполнительной власти (документоведческий аспект) // Власть. - 2011. - № 11. - С. 76-80.
10. Карташов В.Н. Теория правовой системы общества: учебное пособие в 2 томах. Т. I. Ярославль: ЯрГУ, 2005.Т.1. (Серия «Ярославская юридическя школа начала XXI века»). С. 295.
11. Кашанина Т.В. Юридическая техника: учебник, — 2-е изд., пересмотр. М.: Норма: ИНФРА-М, 2011. С. 286.
12. Малько А.В., Гайворонская Я.В. Теория правовых актов: необходимость и пути создания // Государство и право. - 2012. - № 2. - С.21.
13. Матузов Н.И. Применение и толкование права. Коллизии в праве/ Теория государства и права. Курс лекций / под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2013. С. 465-466.
14. Миннекес И.А. Индивидуальное правовое регулирование: (теоретико-правовой анализ): автореф. дис. д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2009. С. 17.
15. Никитенко Ю.М. Локальная юридическая деятельность: общетеоретический анализ: автореф. дис. канд. юрид. наук. Саратов, 2013. С. 25.
16. Старилов Ю.Н. Административное право. Воронеж, 2001. Ч. 2. С. 55.
17. Ядринцева О.В. Индивидуально-договорное правоприменение. Автореф. дис. на соискание ученой степени кандидата юридических наук Нижний Новгород, 2006. С. 6.
