CC BY
173ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 342.92
К ВОПРОСУ ОБОСНОВАНИЯ ПОНЯТИЯ «ПУБЛИЧНОЕ АДМИНИСТРИРОВАНИЕ»
А.М. Волков
Аннотация. В статье проведен анализ подходов к обоснованию новой юридической конструкции понятия «публичное администрирование» и даются предложения по его определению.
Ключевые слова: публичное администрирование, публичное управление, административное право, юридическая конструкция, государственное управление, исполнительная власть.
Abstract. The article analyzes the approaches to the justification of a new legal structure the concept of «public administration» and provides suggestions for its definition.
Keywords: public administration, administrative law, legalistic, public management, administrative and public administration, the executive authority.
Административное право является одной из отраслей публичного права. Публичные отношения по А.И. Елистратову по сравнению с частными отношениями имеют значительные особенности [17]. В системе российского права именно административное право отличается наиболее обширным кругом регулируемых отношений. Административное право является также наиболее сложно организованной отраслью российского права, отражая многообразие нуждающихся в правовом регулировании отношений в условиях постоянно развивающихся системы, задач, функций и содержания государственного управления.
Для административного права сфера общественных отношений, составляющих его предмет, в юридической науке обозначалась латинским термином «administrate» (управление). В связи с этим административное право называют управленческим правом. Его нормы, соответственно, регулируют общественные отношения управленческого характера. При этом следует отметить, что в литературе по административному праву имеется множество определений административного права. Авторы этих определений исходили из собственного понимания предмета и метода
<glb>
административного права и, следовательно, собственного понимания и определения его предмета. Во многих научных работах и учебных изданиях используются понятия «публичная администрация», «публичное администрирование» и «государственное управление» [10; 13; 14; 22]. Однако законодательного закрепления ни одно из них не имеет. Часто происходит смешение этих понятий и подмена одного другим [7].
В теории административного права наиболее распространенным является понятие государственного управления как «самостоятельного вида государственно-властной деятельности, которая имеет организующий, исполнительно-распорядительный, подзаконный характер, осуществляемого особой категорией субъектов административного права - государственных органов (и их должностных лиц) по практической реализации задач и функций государства в процессе повседневного и непосредственного руководства экономическим, социально-культурным и административно-политическим строительством». Проблемы государственного управления всегда находились в центре внимания юридической науки. Это обусловлено тем, что «государственное управление - это большая сфера общественных отношений, касающихся исполнительной деятельности государства» [26].
А.С. Сухарев отмечает, что «несмотря на определенные отличия в точках зрения, почти все ученые-административисты традиционно подчеркивают организующий, исполнительный и распорядительный характер государственно-управленческой деятельности, направленной на решение основных задач и выполнение основных функций государства. При этом многие авторы в своих публикациях придерживаются мнения о различном смысловом наполнении термина «государственное управление», говоря о государственном управлении в широком и в узком смысле слова» [31].
С.С. Купреев замечает, что «на сегодняшний день термин «государственное управление» как исходная категория административного права сужает содержание административно-правового регулирования. Дело в том, что реализацию исполнительной власти в современном мире могут осуществлять не только государственные органы, но и иные, даже негосударственные организации, которым государство делегирует часть своих полномочий». И далее «в современном мире непосредственное управление государством общественными процессами все более сменяется их государственным регулированием, которое характеризуется ограничением прямого вмешательства государства в общественные от-
ношения». И в заключение он делает вывод о том, что «на сегодняшний день термин «государственное управление», оставаясь важнейшей государственно-правовой категорией, постепенно утрачивает свое фундаментальное значение в российском административном праве. Государственное управление - это категория, отражающая деятельность всех органов государства по управлению делами общества. Исходя из того, что предмет административного права составляют общественные отношения в сфере реализации исполнительной власти, а также в сфере внутриорганизационной и исполнительно-распорядительной деятельности других государственных органов, исходными категориями для административного права должны являться «исполнительная власть» и «реализация исполнительной власти» [21].
Административное право - это упорядоченная совокупность правовых норм, которые регулируют отношения в области организации и функционирования системы публичного управления, осуществляемого на государственном и муниципальном уровне посредством специального вида властеотношений - административно-управленческой (организационной, исполнительной) деятельности. В зарубежном административном праве данная деятельность именуется административно-государственным управлением, поскольку подчиняется в своей основе политическому управлению, контролирующему и направляющему административную власть государства [9; 16; 35; 36; 38; 39; 40]. В российской практике данная властная деятельность относится преимущественно к сфере исполнительной власти. Повсюду, где проявляется этот самостоятельный вид публичного управления, действует административное право. Административное право регулирует управленческие отношения, складывающиеся как внутри системы исполнительной власти, так и в процессе ее реализации, а также в иных областях административной деятельности государства и прочих субъектов публичного управления, которым делегированы определенные полномочия организационно-управленческого плана, в рамках которых реализуются ключевые административные функции (контроль, организация, регулирование и координация), предполагающие непосредственное управленческое воздействие на жизнедеятельность субъектов правовых отношений.
Говоря об исполнительной власти в Российской Федерации, необходимо отметить, что в соответствии со ст. 110 Конституции РФ исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правитель-
<glb>
МФЮА
ство РФ. В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Однако если исполнительную власть осуществляет Правительство РФ, и только оно (согласно Конституции РФ), тогда при чем здесь другие органы исполнительной власти, как федерального уровня, так уровня субъектов РФ?
Подробно рассматривая соотношение понятий, авторы делают вывод о том, что «исполнительную власть и государственное управление можно охарактеризовать как сущность и содержание, государственное управление представляет собой вид государственной деятельности, в рамках которой реализуется исполнительная власть, т.е. государственное управление является содержанием деятельности органов исполнительной власти» (выд. авт.) [26].
Управленческая, исполнительная деятельность (государственное управление) представляет собой основанную на законах реализацию исполнительными органами государственной власти (исполнительно-распорядительных функций) в различных сферах. Государственное управление осуществляется, прежде всего, органами исполнительной власти и проявляется в разнообразных формах.
«Современный экономический словарь» определяет государственное управление как «осуществление функций управления государственными органами власти; распространяется на формирование и обеспечение соблюдения законов, выпуск нормативных актов в виде указов, постановлений, принятие стратегических решений в масштабе страны, оперативное регулирование политических, социальных, экономических процессов, отношений с другими странами» [28].
В Свободной энциклопедии (Википедия) отмечается, что «государственное управление (англ. public administration) - деятельность органов государственной власти и их должностных лиц по практическому воплощению выработанного на основе соответствующих процедур политического курса (англ. public policy). Деятельность по государственному управлению традиционно противопоставляется, с одной стороны, политической деятельности, а с другой стороны - деятельности по формулированию политического курса». Государственное управление - это реализация государственной политики, в основном со стороны исполнительной власти.
Государственное управление не имеет общепринятого определения. Объем объекта настолько велик и так спорен, что это легче объяснить, чем определить. Государственное управление является и областью изучения, и полем практического применения. Существует много разногласий в том, что изучение государственного управления может быть правильно названо дисциплиной, в значительной степени, потому что оно часто рассматривается как дисциплина политологии и дисциплина административных наук [37].
В ФРГ понятие административного права связывается с понятием публичного управления, которое рассматривается как деятельность и функция организованной государством системы органов по осуществлению его целей, за исключением законодательства и судопроизводства (О. Мейер) [4]. В. Еллинек определял такое управление как «деятельность в сфере правительственной компетенции, которая направлена на создание или прекращение публичных отношений в интересах государства и других носителей публичной власти» [26].
Публичное управление вошло в научную терминологию в результате переосмысления государственного управления на современном этапе. «Оно имеет сложную структуру и содержание, которое сочетается с демократическим построением российского государства» [22]. Если государственное управление выполняет задачи и цели, поставленные государством, то публичное управление направлено на достижение общественно значимого результата. Тем самым публичное управление возникает как результат своего рода общественного договора между государством и обществом, когда властными полномочиями наделяются соответствующие органы и должностные лица. При этом основным носителем власти остается народ, население страны. Поэтому публичное управление имеет более широкий профиль управляющего воздействия. Оно «имеет отношение к обществу в целом и его основным устоям и проявлениям, к государству, к деятельности, приоритетно ориентированной на достижение общесоциальных целей и выражение общественного мнения» [32].
А.Б. Агапов отмечает, что «предмет административного права отождествляется с понятием «государственное управление», организационно-правовыми формами, воплощенными в деятельности министерств и ведомств. В зависимости от целей управленческой деятельности различают публичное (государственное) и социальное управление». Сфера публичного управления включает в себя государ-
<д|Ь>
ственное и муниципальное управление [1]. В свою очередь, публичное управление является формой реализации публичной власти. Публичная власть имеет особые организационные и силовые структуры, обладает уникальными средствами принуждения, которых нет у личной или корпоративной власти, устанавливает правила поведения особого рода [34].
В том, что назрели концептуальные преобразования сферы административно-правового регулирования, сходятся практически все ведущие представители этой отрасли правоведения. Б.В. Россинский и Ю.Н. Старилов констатируют, что «в настоящее время административное право России не в полной мере соответствует стандартам правового государства и гражданского общества. В связи с этим в ближайшие годы ученым-административистам предстоит работа по реформированию административного права и созданию его современной теории, уточнению и корректировке его понятий и институтов» [29].
При этом дискутируется вопрос о широком и узком понимании такого распространенного и в чем-то даже уязвимого в настоящее время термина «государственное управление». Применяются и другие термины и понятия, такие как: «публичное управление» [12; 13; 18; 25], «государственное администрирование» [6] и др. Одним из таких терминов или научных юридических конструкций является «публичное администрирование» [7; 8; 9; 11; 15].
Исследование теоретических и практических аспектов публичного администрирования напрямую связано с необходимостью совершенствования этого института административного права с целью обеспечения надлежащего правового регулирования деятельности исполнительных и судебных органов на практике, создания баланса публичных и частных интересов. Уровень всей современной науки, и науки административного права в частности, во многом зависит от степени разработанности фундаментальных понятий.
Латинское слово аётшз^айо - «администрация» - является синонимом слов «управление», «руководство». Под администрацией понимаются: «государственные органы, осуществляющие управление; руководящий персонал какого-либо учреждения, предприятия». А администрировать - значит «управлять, заведовать» [24]. Администрация - это аппарат, органы, совокупность лиц, которые управляют, руководят действиями людей. Администрирование - это то, что делает администрация, администраторы, т.е. управление, руководство людьми.
Административная власть - это средство, которое использует администрация для управления, воздействия на волю управляемых.
К сожалению, нет нормативно-правовых актов, регламентирующих конкретно администрирование, а в существующих правовых нормах имеются значительные недостатки, пробелы, и разрабатывались они без единого концептуального подхода к содержанию. Целью публичного администрирования является исполнение политики государства, которая проводится в отношении всех участников правоотношений, регулируемых законодательством. При этом согласие субъекта не является обязательным и необходимым условием возникновения правоотношений.
В современных официальных документах определение термину «публичное администрирование» не дается. Данный термин зачастую встречается в контексте его совершенствования и улучшения. Под администрированием толковые словари, как правило, понимают управление посредством приказов и распоряжений, часто без учета конкретных условий работы, существа, дела. Вероятно, на настоящий момент такое определение не лишено доли истины. А. Файоль отмечает, что «администрировать - значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, руководить и контролировать» [33]. Это и должно отражать понятие «администрирование».
Понятие публичного администрирования отражено в отдельных работах ученых-административистов. Ю.Н. Старилов отмечает, что «российский законодатель при установлении пределов современного правового регулирования отношений в сфере публичного администрирования поставил определенные цели. Каждое управленческое действие должно осуществляться на основе стабильных и известных административно-правовых предписаний. ... При этом демократизация административной системы, изменение публичного администрирования, улучшение порядка внешнего контроля над исполнительной властью могут обеспечиваться усилением судебного контроля, его специализацией, развитием административного правосудия, судебного нормоконтроля» [30].
А.В. Нестеров отмечает, что «хотя в теории административного права, административном законодательстве и административно-правовой практике явно имеются принципиальные проблемы, отмеченные П.И. Кононовым [19; 20], но понятие правового властного (государственного или муниципального) администрирования не совпадает с понятием «государственного управления». Для правильного понимания различий
<д|Ь>
правового властного администрирования и властного управления необходимо определить, что является объектом науки административного права и административно-правовой деятельности» [23]. При этом органы исполнительной власти, обладая организационно-распорядительными (управленческими) функциями, не управляют частными лицами (субъектами общественных отношений), а, как отмечает А.В. Нестеров, «только осуществляют в соответствии со своими полномочиями функции правового администрирования в сфере своей ответственности».
Ж. Марку отмечает, что французский Закон от 12 апреля 2000 г. о правах граждан в их отношениях с государственными органами является единственным, положения которого применяются не только к соответствующим государственным органам, но также к частноправовым учреждениям, если им переданы функции публичного администрирования [5].
Сфера публичного администрирования уже давно не исчерпывается деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления. Конституционный Суд РФ в своих постановлениях сформулировал позицию, в соответствии с которой Конституция РФ не запрещает государству передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти, в связи с чем был признан законным публично-правовой статус нотариальных палат, саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, призванных выполнять в этой сфере общественных отношений функции саморегулирования в интересах общества, кредиторов и должников [27].
А.Б. Агапов отмечает, что «индивидуализация публичного администрирования, в основе которого всегда волевое решение лица, облеченного властью, преобладает в системе нарождающихся государственно-капиталистических отношений: деятельность исполнительной власти в целом персонифицируется и отождествляется с властным решением политического руководства. Методы политического руководства не могут быть импульсивными, они должны базироваться только на правовой основе: федеральными законами должны быть установлены пределы публичного администрирования и методы его реализации. В этих условиях необходимо наличие независимой законодательной власти, способной к деятельному сотрудничеству с Президентом РФ и исполнительной властью» [2].
Администрирование как основная функция управления, в соответствии с классической теорией управления, включает: планирова-
ние - постановку целей, задач (заданий); организацию - создание формальной структуры подчиненности и соответствующего разделения работы между подразделениями; руководство - оперативное принятие решений в виде приказов и распоряжений, обеспечение согласованности взаимодействия всех подразделений; учет; контроль; анализ.
Если обратиться к дословному переводу на европейские языки, то и публичная администрация, и публичное администрирование переводится одинаково: public administration (англ.); administration publique (фр.); administración pública (исп.). И только в немецком языке эти понятия переводятся по-иному, а именно: die staatliche Verwaltung (государственное управление) и das öffentliche administrieren (общественное администрирование).
На основе проведенного анализа можно определить публичное администрирование как деятельность органов и учреждений (организаций), подчиненных политической власти, обеспечивающих исполнение закона, действующих в публичных интересах и наделенных прерогативами публичной власти.
Администрирование само по себе является управленческой деятельностью, т.к. латинское слово «administratio» означает «служение», «помощь», «управление». Социальное управление как часть общего управления оказывает регулирующее воздействие на участников социальной системы, обеспечивая достижение поставленных целей и задач. Частью системы социального управления является государственное управление, осуществляющее правовое воздействие на сознание и поведение людей. В юридической литературе под правовым воздействием понимают «результативное, нормативно-организационное влияние на общественные отношения как специальной системы собственно правовых средств (норм права, правоотношений, актов реализации и применения), так и иных правовых явлений (правосознания, правовой культуры, правовых принципов, правотворческого процесса)» [3].
Изложенное позволяет сделать вывод, что публичное администрирование - деятельность исполнительно-распорядительного типа, осуществляемая уполномоченными государственными органами, их должностными лицами, другими организациями, уполномоченными нормативными правовыми актами, по обеспечению возникновения, изменения и прекращения прав и обязанностей субъектов административных правоотношений на основании и во исполнение закона.
<glb>
ЛИТЕРАТУРА
1. Агапов А.Б. Административное право: учебник для бакалавров. -М., 2013.
2. Агапов А.Б. Публично-правовые исследования в преподавательской и аналитической деятельности // Административное и муниципальное право. 2010. №7.
3. Административное право: учебник / Волков А.М., Дугенец А.С. -М., 2013.
4. Административное право России: учебник. 2-е изд. / Отв. ред. Попов Л.Л. - М., 2010.
5. Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ж. Марку. - М., 2011.
6. Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. 3-е изд. -М., 2010.
7. Волков А.М. Публичная администрация и публичное администрирование: соотношение понятий // Административное право и процесс. 2012. №12.
8. Волков А.М. Проблемы и противоречия современного административного законодательства // Административное право и процесс. 2014. №6.
9. Волков А.М. Публичное администрирование недропользования по законодательству стран Западной Европы // Правовая инициатива №9. 2013. Электронный журнал. [Электронный ресурс]. URL:http://49e.ru/ ru/2013/9/13
10. Волков А.М. Публичное управление недропользованием в России (советский период) // Правовая инициатива. №9. 2013. Электронный журнал. [Электронный ресурс]. URL:http://49e.ru/ru/2013/9/3.
11. Волков А.М. Динамика развития правовых механизмов публичного администрирования природопользованием // Правовая инициатива. №8. 2013. Электронный журнал. [Электронный ресурс]. URL:http://49e.ru/ru/2013/8/14.
12. Волков А.М. Публичные права частных субъектов недропользования. Конфликты при реализации прав частных лиц в сфере публичного администрирования недропользования: монография. LAP LAMBERT Academic Publishing. Germany. 2013.
13. Волков А.М. Публичное управление недропользованием в Российской Федерации (современный период) // Правовая инициатива.
№7. 2013. Электронный журнал. [Электронный ресурс]. URL:http://49e. ru/ru/2013/7/15.
14. Волков А.М. Публичное управление недропользованием в Российской Федерации (период с 1992 г. по 2004 г. - действие «принципа двух ключей») // Правовая инициатива. №6. 2013. Электронный журнал. [Электронный ресурс]. URL:http://49e.ru/ ru/2013/6/2.
15. Волков А.М. Надзорные и юрисдикционные процедуры органов публичного администрирования в сфере недропользования // Правовая инициатива. №7. 2013. Электронный журнал. [Электронный ресурс]. URL:http://49e.ru/ru/2013/7/5.
16. Волков А.М., Мешкова И.Н. Отдельные вопросы административного права в современной французской литературе (на французском языке) // Административное право и процесс. 2013. №3.
17. Елистратов А.И. Административное право. - М., 1911.
18. Конин Н.М. Административное право России в вопросах и ответах: учеб. пособие. 3-е изд. - М., 2010.
19. Кононов П.И. О предмете современного российского административного права // Административное право и процесс. 2011. №3.
20. Кононов П.И. О некоторых дискуссионных вопросах понимания предмета современного российского административного права // Административное право и процесс. 2013. №2.
21. Купреев С.С. О термине «государственное управление» в современном административном праве // Административное право и процесс. 2011. №6.
22. Мартынов А.В. О некоторых важных теоретических характеристиках публичного управления в современном Российском государстве // История государства и права. 2010. №2.
23. Нестеров А.В. О некоторых проблемах в административном праве // Административное право и процесс. 2012. №2.
24. Ожегов С.И., ШведоваН.Ю. Толковый словарь русского языка. -М., 1995.
25. Петров М.П. Опыт эволюции публичного управления в России и актуальные задачи административной реформы на современном этапе // История государства и права. 2010. №8.
26. Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение / Под ред. Л.Л. Попова. - М., 2011.
<glb>
27. Постановление Конституционного Суда РФ от 19.12.2005 №12-П «По делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобой гражданина А.Г. Меженцева» // СЗ РФ. 16.01.2006, №3, ст. 335.
28. РайзбергБ.А., ЛозовскийЛ.Ш., СтародубцеваЕ.Б. Современный экономический словарь. - М., 2006.
29. Российский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник. 4-е изд. - М., 2009.
30. Старилов Ю.Н. Преодоление «избыточности» публичного администрирования - основная задача развития современного административного права // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2008. №3.
31. Сухарев А.С. Проблемы формирования понятийного аппарата в теории административного права // Административное право и процесс. 2009. №3.
32. Тихомиров Ю.А. Современное публичное право: монографический учебник. - М., 2008.
33. Файоль А., Эмерсон Г., Форд Г. Управление - это наука и искусство. - М., 1992.
34. Чиркин В.Е. Российская конституция и публичная власть // Государство и право. 2008. №12.
35. Guillaume Bernard, Jean-Pierre Deschodt, Michel Verpeaux, dir. Dictionnaire de la politique et de l'administration, Paris, PUF, 2011.
36. Guy Thuillier, Jean Tulard. Histoire de l'administration française, Paris, Que sais-je? PUF, 1994.
37. Kenneth Kernaghan andD. Siegel. Public Administration in Canada: A Text (3rd ed, 1995).
38. L'administration en bons termes - 1000 mots pour comprendre et utiliser le langage administratif, Paris, Vuibert, novembre 2008.
39. Manuel Delamarre, Eric Gristi. Comprendre l'administration - Organisation, fonctionnement, modernisation, Paris, DF, 2004.
40. Yves Thomas. Histoire de l'administration, Paris, La Découverte, 1995.
А.М. Волков,
заслуженный работник высшей школы Российской Федерации, канд. юрид. наук, доцент,
Московский финансово-юридический университет МФЮА E-mail: [email protected]
