CC BY
98
Теоретические проблемы развития законодательства
УДК 303.4.025; 316.485
А.Н. ПУТРЕНКО, канд. юрид. наук, зав. кафедрой
Институт экономики и права (филиал) ОУП ВО «Академия труда и социальных отношений», г. Севастополь, РФ
К ВОПРОСУ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ДОСТУПА К ОТКРЫТЫМ ДАННЫМ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
Рассмотрена взаимосвязь концепции демократии и принципа информационной открытости органов государственного и муниципального управления. Проанализировано нормативное регулирование обеспечения доступа к открытым данным государственных и муниципальных органов. Определены основные требования к размещению и обновлению информации, поддержки и техническому обеспечению официальных Интернет-ресурсов. Обозначены критерии оценки эффективности деятельности государственных и муниципальных органов по обеспечению доступа к открытой информации.
Ключевые слова: демократия, информационная открытость, требования к информации, зоны правового регулирования, оценка эффективности информационной открытости, критерии информационной открытости.
Putrenko A.N. On the question of providing the access to the opened information of organs of state and municipal administration.
The article discusses the relationship between the concept of democracy and the principle of information transparency of the bodies of state and municipal administration. The regulatory framework providing the access to the open data of the state and municipal bodies has been analyzed. The basic requirements for placing and updating
the information, support, and maintenance of websites have been established. The criteria of evaluating the efficiency of the activity of state and municipal authorities to ensure access to public information have been specified in the article.
Keywords: democracy, information transparency, information requirements, areas of legal regulation, performance evaluation of information transparency, criteria of information transparency.
В условиях нарастающей сложности социальных процессов и новых экономических вызовов серьезной задачей для органов исполнительной власти становится формирование моделей принятия решений и реализации государственных функций с учетом места гражданского общества в управлении государством, а также возможностей применения современных механизмов общественного контроля. Одним из важных направлений совершенствования государственного управления в Российский Федерации стало распространение достоверной информации и активное взаимодействие между органами государственной власти, экспертным сообществом и институтами гражданского общества [1]. Опыт России в этом направлении может быть полезным для практики государственного строительства в новом самопровозглашенном государстве.
© А.Н. Путренко, 2018
Благодаря внедрению современных информационных технологий можно уже сейчас говорить о целостности информационной сферы, которая развивается согласно развитию общества. Информационная сфера - политическая, экономическая и социальная - это прежде всего поле реализации государственной политики. От того, насколько она развита, зависит открытость государства и степень зрелости гражданского общества [2].
В последнее время наблюдатели отмечают снижение доверия к органам власти, что негативно влияет на эффективность государственного и муниципального управления. Решение данной проблемы, на наш взгляд, возможно путем налаживания постоянных контактов и партнерских взаимоотношений между властью и обществом.
Информационное общество может эффективно и поступательно развиваться исключительно на основе взаимодействия государства, предпринимательского сообщества и гражданского общества, а также на принципах свободного доступа к информации. Сформировать информационное общество невозможно силами одних только органов государственной власти или исключительно путем создания информационной и телекоммуникационной инфраструктуры, развивая соответствующие сервисы в различных областях общественной жизни. Вовлечь институты гражданского общества в совместную работу по формированию и развитию информационного общества возможно при условии проведения качественных изменений в деятельности органов исполнительной власти, построенных на принципах открытости.
Очевидно, что получение открытой и достоверной, а также своевременной информации на веб-ресурсах государственных структур позволит различным
категориям граждан укрепить свою причастность к политике государства. Именно официальные сайты государственных органов в ближайшем будущем займут место основного источника полной и достоверной информации о деятельности государства. Такой вывод напрашивается исходя из анализа опыта развитых стран, где информационные технологии находятся на высоком уровне развития. В связи с этим отмечаем, что, во-первых, государственные информационные ресурсы являются самыми востребованными в обществе; во-вторых, именно государство является владельцем самого большого объема социально-значимой информации; в-третьих, Интернет становится самым эффективным современным средством распространения информации. И наконец, наличие у государственных органов своих официальных сайтов возлагает на них не только юридическую, но и социальную ответственность за размещенную на этих сайтах информацию [3].
Конституция Российской Федерации закрепляет основные гарантии прав граждан в сфере получения, использования и распространения информации. Так, в части 4 ст. 29 указано, что каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым доступным способом [4]. Однако данное право граждан может быть ограничено условиями их проживания, поскольку в некоторых отдаленных районах РФ и в сельской местности недостаточная развитость инфраструктуры препятствует для населения доступу к сети Интернет. Негативным фактором называют также и отсутствие навыков в пользовании интерактивными сервисами. Заметим, что уже более 15 лет в стране действует программа создания общероссийской сети центров публичного доступа к социально значимой инфор-
мации. Конституция РФ закрепляет и обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправления обеспечивать гражданам возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими их права и свободы, если иное не предусмотрено законом (часть 2 ст. 24). Таким образом, право личности на присутствие в информационном пространстве означает свободный доступ к сетям электронных коммуникаций и на участие в различных услугах информационного общества [5].
В настоящее время в России принят ряд важных документов, призванных повысить уровень информационной открытости государственных структур. Однако усилия государства, направленные на повышение информационной доступности ведомств, сталкиваются с рядом проблем. Во-первых, к ним относим низкий уровень информационной грамотности большинства сотрудников органов государственной власти. Как следствие, при общении с разработчиками сайтов представители заказчика не представляют себе всех возможностей взаимодействия посредством сайта. Во-вторых, вследствие отсутствия в штате специалистов в области ИТ, обязанность по курированию процесса создания и обслуживания веб-сайта часто делегируется по принципу «кто меньше занят или может больше сделать». В-третьих, отсутствие общих четких требований к необходимому объему информации приводит к различному толкованию отдельных формулировок. Поэтому, осознавая важность информирования населения, сотрудники госорганов испытывают затруднения с фильтрацией и структурированием предоставляемой населению информации. К тому же, непрозрачность механизма определения подрядчиков и ограничение бюджет-
ных средств для разработки информационных ресурсов приводит к тому, что многие сайты создаются сотрудниками ведомств собственными силами.
В связи с вышеизложенным, считаем целесообразным:
совместными усилиями специалистов и представителей государственных структур разработать стандарты вебсайтов органов государственной власти и государственных учреждений;
внедрить программу постоянного многоуровневого повышения квалификации государственных служащих в области информационных технологий;
объединить Интернет-ресурсы отдельных ведомств в единую сеть, снабженную системой навигации с удобным интерфейсом, использованием перекрестных ссылок, а также которая содержала бы информацию о том, как протекают процессы межведомственного взаимодействия в рамках предоставляемых государственных услуг;
создать методические рекомендации по разработке государственных вебсайтов, что поможет сотрудникам государственных учреждений ориентироваться в основных принципах и понятиях информационного взаимодействия с населением посредством веб-ресурсов.
Сегодня в данном направлении уже сделаны значительные шаги. Так, Федеральный Закон [6] обязал государственных чиновников предоставлять любые сведения о деятельности органов государственной власти, если они «не являются государственной или служебной тайной». Важным нововведением стала возможность для потребителя государственных услуг не только получить информацию о деятельности государственных ведомств, но и привлечь чиновника к административной ответственности «за необоснованное засекречивание информа-
ции, предоставление недостоверных данных или за несвоевременный ответ». Кроме того, закон обязывает российские ведомства размещать открытую информацию в Интернете, на официальных порталах ведомств. В плане реализации указанного Закона принят ряд Указов Президента РФ [7-9], а также Постановления Правительства РФ [10-13]. В этом ряду находятся и Распоряжения Правительства РФ [14, 1]. Для реализации поставленных задач разработаны и внедрены «Методические рекомендации по публикации открытых данных государственными органами и органами местного самоуправления, а также технические требования к публикации открытых данных. Версия 3.0» [15], подготовлен проект указанных методических рекомендаций последующей версии. Таким образом, доступ граждан к массивам органов государственного и муниципального управления получил системную нормативно-правовую поддержку. Как показал успешный опыт некоторых регионов России, наиболее эффективным средством информирования населения является официальный Интернет-ресурс госучреждения. Официальные интернет-сайты созданы уже практически всеми государственными учреждениями. Однако их наличие еще далеко не определяет успешность использования этого инструмента в повседневной практике. Наилучший результат достигается при грамотном подходе к использованию интернет-технологий и учете требований к качеству разрабатываемых Интернет-ресурсов [16]. В связи с этим, при размещении и обновлении информации на официальных ресурсах, их поддержке и техническому обеспечению предлагается уделять внимание следующим аспектам.
1. Определение целей и задач официального Интернет-ресурса:
предоставление гражданам достоверной и оперативной социально-значимой информации об оказываемых услугах и сферах деятельности учреждения;
формирование имиджа учреждения и разъяснение гражданам его места в государственной политике страны;
обеспечение эффективного двустороннего взаимодействия между гражданами и госучреждением;
обеспечение быстрого доступа к контактной информации специалистов, работающих с населением.
2. Обеспечение удобства пользования ресурсом для разных категорий граждан, в том числе несовершеннолетних, а также людей с ограниченными возможностями. Мировой современный опыт показывает, что этому направлению следует уделять особое внимание. Основные требования к обеспечению удобства пользования таковы:
минимальное использование графики и средств анимации (флэш) в оформлении официального ресурса. В соответствии с мировыми стандартами допустимым считается размещение официальной символики государства и учреждения, нескольких некрупных тематических изображений;
использование стандартных шрифтов, которые корректно отображаются во всех современных браузерах. Если информация рассчитана на людей с ослабленным зрением, важно дать крупные и четкие заголовки и текст отдельно для скачивания, чтобы пользователь мог отформатировать его в удобном для себя виде;
вынесение на главную страницу официального сайта информации первостепенной важности: перечня оказываемых услуг, изменений в законодательстве
(в новостной ленте), контактной информации и т.п.;
четкое структурирование разделов меню веб-сайта. Названия разделов должны быть лаконичны, понятны пользователю и соответствовать содержанию. Глубина вложенности разделов не должна превышать трех уровней. Дополнительную информацию можно размещать в отдельных информационных блоках для скачивания;
текстовая информация внутри разделов должна быть разбита на смысловые блоки, легко воспринимаемые и логически завершенные.
3. Оперативность размещения информации и ее актуальность. Важным критерием повышения доверия граждан к госучреждению и эффективности работы Интернет-ресурса является актуальность и доступность размещенной информации. Основные требования к ее актуальности и доступности:
новостная информация размещается не позднее двух дней с момента совершения описываемого события. Новостные сообщения должны состоять из коротких и максимально четких предложений, отражающих их суть. В новостном тексте должна присутствовать информация о дате, месте события, его содержании, результатах;
изменения, затрагивающие особенности предоставления государственных услуг гражданам, должны быть заметны пользователю;
официальные документы следует сопровождать разъяснениями и пошаговой инструкцией для граждан, что позволит существенно сократить количество обращений за уточнениями;
особое внимание следует обращать на контактную информацию - посетители веб-ресурса должны легко найти часы работы, контактные телефоны и адреса
электронной почты специалистов, отвечающих за разные направления работы;
важной информацией для граждан (что определено по результатам опросов общественного мнения) является кадровая структура учреждения. Гражданину важно знать уровни принятия решения и инстанции, в которые он может обратиться со своим вопросом.
4. Сервисы, способствующие повышению информационной открытости и доверия населения к деятельности госучреждения:
форма обратной связи посредством электронной почты. Удобно, если отправка сообщения осуществляется непосредственно с веб-сайта учреждения. Тогда пользователь приобретает возможность выбрать тему своего обращения. Выбор темы автоматически переадресует сообщение соответствующему специалисту;
вопрос-ответ - публикация по темам наиболее часто задаваемых вопросов граждан, связанных с оказанием государственных услуг учреждением, и ответов специалистов на них;
форум (для органов районной власти, социальных служб и т.п.) - создание интерактивной площадки для обсуждения волнующих население вопросов. Модерация форума может осуществляться сотрудниками учреждения или подрядчиками, обслуживающими веб-сайт. Важно уделять внимание обсуждаемым темам и комментировать их от лица учреждения;
веб-конференция - возможность проведения в режиме on-line интерактивных встреч с населением посредством Интернета. Позволяет существенно расширить аудиторию, с которой единовременно может общаться представитель учреждения. Видеоархив встречи может
быть сохранен и размещен на сайте для последующего просмотра.
Для оценки эффективности использования веб-ресурса и деятельности учреждения предложено несколько критериев, которые позволят определить, насколько полно и эффективно используются возможности созданного интернет-ресурса в работе госслужащих:
после внедрения системы приема электронных обращений граждан количество бумажных обращений существенно сократилось;
размещение пошаговых инструкций для получателей государственных услуг позволило сократить время специалиста на работу с одним человеком и увеличить количество обслуживаемых граждан за единицу времени;
отзывы о работе государственного учреждения со стороны населения приобрели ярко выраженный позитивный оттенок, уменьшилось количество поступающих в адрес руководителя жалоб на действия государственных служащих.
Информационная открытость органов власти и расширение использования интернет-технологий для повышения эффективности взаимодействия государства и общества названы Президентом Российской Федерации одними из приоритетных задач нашей страны на ближайшую перспективу. Недостаточная информированность общества о деятельности государства приводит к процветанию коррупции, нежеланию молодежи идти на государственную службу, формированию отрицательного образа государства в глазах населения и в первую очередь - молодого поколения. Изменение ситуации возможно при совершенствовании законодательства, регламентирующего эту область общественно-государственных отношений, приведении законодательных норм в соответствии с
современными технологическими реалиями. Новое работоспособное общество требует от государства внедрения эффективных подходов в коммуникации с населением. Успешность их использования зависит от совершенствования законодательной базы в этой области.
Выводы
В плане обеспечения доступа к открытым данным органов государственного и муниципального управления ключевыми зонами правого регулирования становятся следующие. В области общедоступности информации органов власти -разработка и внедрение единых стандартов создания и информационного наполнения для официальных ресурсов органов власти, местного самоуправления, государственных предприятий и учреждений с учетом различного уровня подготовки пользователей, адаптивности для людей с ограниченными возможностями, возрастных категорий аудитории, используемых средств разработки. В области защиты интеллектуальной собственности - применение международных соглашений, содержащих адекватные и эффективные правовые нормы права интеллектуальной собственности. В области стимулирования, развития и регулирования электронной коммерции и деятельности интернет-компаний - разработать комплекс мер по созданию благоприятного экономического климата для интернет-компаний с применением льготного налогообложения, что позволит существенно стимулировать развитие этой отрасли в России. В области информационного «содержимого» Интернет-контента - несмотря на то, что становятся доступными технологии «фильтрации», содержание ресурсов в Интернете не должно регулироваться по тем же правилам, как на радио, телевидении и в других СМИ. Избыточное регулирование будет
наносить вред развитию и многообразию Интернета. Интернет в России - центральное звено существующей системы обмена информацией, новый коммуникативный инструмент, который помогает нашей стране быстро преодолеть отставание от «цивилизованного мира» и выстроить свою модель «онлайновой» коммуникации между обществом и властью. Существенное влияние на развитие демократического государства может оказать реализация принципа информационной открытости.
Список использованной литературы
1. Распоряжение Правительства РФ от 30 января 2014 г. № 93-р «Об утверждении Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти, и других нормативно-правовых актов» [Электронный ресурс]. - URL: http: // pravo.gov.ru/.
2. Смирнов, Ю.В. Информационная открытость как элемент гражданского общества / Ю.В. Смирнов // Информационная открытость государственных интернет-ресурсов в интересах молодежи [Электронный ресурс]. - URL: http:// www.ifap.ru/library/book355.pdf.
3. Любимова, Ю.В. Информационная открытость и особенности разработки веб-ресурсов органов государственной власти / Ю.В. Любимова // Информационная открытость государственных интернет-ресурсов в интересах молодежи [Электронный ресурс]. - URL: http:// www.ifap.ru/library/book355.pdf.
4. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) в ред. от 21.07.2014 № 11-ФКЗ // Собрание Законодательства РФ. - 2009. - № 4. -Ст. 445, 2014. - № 30 (ч. 1). - Ст. 4202.
5. Митронова, Н.А. Состояние правового обеспечения в сфере информационной открытости института государственного управления // Молодой ученый. - 2017. - № 11. - С. 349-351.
6. Федеральный Закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Собрание законодательства РФ от 16 февраля 2009 г. -№ 7. - Ст. 776.
7. Указ Президента РФ от 7 мая
2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» // Собрание законодательства РФ от 7 мая 2012 г. -№ 19. - Ст. 2338.
8. Указ Президента РФ от 4 марта
2013 г. № 183 «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива» // Собрание законодательства РФ от 11 марта 2013 г. - № 10. - Ст. 1019.
9. Указ Президента РФ от 5 декабря 2016 г. № 646 «Об утверждении Доктрины информационной безопасности Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ от 12 декабря 2016 г. -№ 50. - Ст. 7074.
10. Постановление Правительства РФ от 26 июля 2012 г. № 773 «О Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства» // Собрание законодательства РФ от 6 августа 2012 г. - № 32. - Ст. 4559.
11. Постановление Правительства РФ от 25 августа 2012 г. № 851 «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения» // Собрание законода-
тельства РФ от 3 сентября 2012 г. -№ 36. - Ст. 4902.
12. Постановление Правительства РФ от 20 ноября 2012 г. № 1198 «О федеральной государственной информационной системе, обеспечивающей процесс досудебного (внесудебного) обжалования решений и действий (бездействия), совершенных при предоставлении государственных и муниципальных услуг» // Собрание законодательства РФ от 26 ноября 2012 г. - № 48. - Ст. 6706.
13. Постановление Правительства РФ от 10 июля 2013 г. № 583 «Об обеспечении доступа к общедоступной информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в форме открытых данных» // Собрание законодательства РФ от 29 июля 2013 г. - № 30 (часть II). - Ст. 4107.
14. Распоряжение Правительства РФ от 10 июля 2013 г. № 1187-р «Об утверждении перечня общедоступной ин-
формации о деятельности федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, размещаемой в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в форме открытых данных» // Собрание законодательства РФ от 29 июля 2013. - № 30. -Ст. 4128.
15. Методические рекомендации по публикации открытых данных государственными органами и органами местного самоуправления, а также технические требования к публикации открытых данных. Версия 3.0 [Электронный ресурс]. -URL: http://base.garant.ru/70889028/.
16. Дудинов, А.Н. Интернет-ресурс как форма эффективного взаимодействия государственного учреждения и граждан / А.Н. Дудинов // Информационная открытость государственных интернет-ресурсов в интересах молодежи [Электронный ресурс]. - URL: http:// www.ifap.ru/library/book355.pdf.
Статья поступила в редакцию 19.01.18
