CC BY
68
Вестник Института экономики Российской академии наук
3/2021
С.А. БРАТЧЕНКО
кандидат экономических наук, старший научный сотрудник Центра исследования проблем государственного управления ФГБУН Институт экономики Российской академии наук
К ВОПРОСУ ОБ УПРАВЛЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ПРОГРАММАМИ (на примере государственной программы «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности»)
Объектом исследования данной работы является Государственная программа «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» (прежде всего часть Подпрограммы 1, посвященная автомобилестроению). На примере данной Государственной программы (ГП) в работе проверяется гипотеза о том, что неудовлетворительные результаты выполнения государственных программ в значительной степени обусловливаются недостаточным качеством их разработки, а неудовлетворительные народно-хозяйственные результаты реализации ГП в определенной степени уже «запрограммированы» в текстах самих государственных программ. В работе было показано, что шесть из семи мер (и 99,8% выделяемых средств), по сути, являются стимулированием продаж уже производимых моделей и марок автомобилей, что никак не связано с повышением конкурентоспособности отечественного автомобилестроения. О необходимости воссоздания отечественной легковой автомобильной промышленности в данной государственной программе даже не упоминается. Выбор индикаторов, мероприятий и контрольных событий Подпрограммы был таков, что их выполнение не могло повысить конкурентоспособность российского транспортного машиностроения. То есть во многом низкая эффективность госпрограмм заложена изначально, на стадии их составления. Корни этого лежат в методической плоскости: эффективность реализации государственных программ оценивается на основании достижения плановых значений индикаторов программы и наступления запланированных мероприятий и контрольных событий государственной программы и никак не связана с достижением целей программы.
Ключевые слова: качество государственного управления, государственная программа, конкурентоспособность промышленности, автомобилестроение. 1БЬ: В41, Б73, Е60, Н50, Н83, Ъ52, Ъ62, 025. ЭО1: 10.52180/2073-6487_2021_3_88_108.
1. Введение
Государственные программы являются одним из важнейших инструментов, используемых для достижения целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации1. В настоящее время реализуется 46 государственных программ (ГП)2. На их реализацию в 2021 г. правительство намерено направить более 14 трлн руб., что, по предварительным расчетам, составит порядка 66% расходной части Федерального бюджета3.
Между тем результаты реализации государственных программ отнюдь не бесспорны и неоднократно подвергались критике как со стороны политиков и общества, так и со стороны ученых. В качестве примера можно назвать доклад Счетной палаты РФ об исполнении федерального бюджета 2019 г., в котором отмечен ряд системных проблем, возникающих уже на стадии формирования госпрограмм, а также в процессе их реализации [1]. Эти проблемы активно обсуждаются в Государственной Думе4. На необходимость реформирования управления государственными программами указывали Председатель Счетной палаты РФ А.Л. Кудрин [2] и заместитель директора ГНИИ системного анализа Счетной палаты РФ Е.С. Кутукова [3].
По мнению автора настоящей работы, неудовлетворительные результаты выполнения государственных программ в значительной степени обусловливаются недостаточным качеством разработки государственных программ, то есть неудовлетворительные народнохозяйственные результаты реализации ГП в определенной степени изначально «запрограммированы» в текстах самих государственных программ. Для проверки этой гипотезы в данном исследовании анализируется одна из государственных программ. В качестве объекта исследования была выбрана Государственная программа «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности».
Государственные программы всегда разрабатываются для решения самых актуальных социальных и экономических проблем. Но проблема повышения конкурентоспособности, на наш взгляд, относится к ключевым, потому что от уровня конкурентоспособности
1 Согласно п. 31 ст. 3 Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».
2 programs.gov.ru/Portal.
3 Согласно Федеральному закону от 8 декабря 2020 г. № 385-ФЗ «О федеральном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов».
4 В ГД обсудили госпрограммы в сфере экономического и энергетического развития. duma.gov.ru/news/49825.
отечественной промышленности зависит решение значительного числа иных вопросов - экономического роста, импортозамещения, национальной и экономической безопасности, социальной защищенности и др. В силу обширности материалов данной государственной программы и ограниченности объема статьи будет сделан лишь выборочный анализ. По той же причине автор намерен сосредоточить внимание преимущественно на одной подпрограмме вышеуказанной ГП - на Подпрограмме 1 «Развитие транспортного и специального машиностроения» и проанализирует содержание основных целевых параметров этой подпрограммы, относящейся к транспортному машиностроению, - той ее части, которая посвящена автомобилестроению, а также взаимосвязь целевых параметров между собой.
2. Две основные стратегии повышения конкурентоспособности
Для того чтобы квалифицированно судить о качестве государственной программы, целью которой является повышение конкурентоспособности российской промышленности, вспомним содержание категории «конкурентоспособность», а также основные стратегии повышения конкурентоспособности компании на рынке.
Прежде всего следует отметить, что понятие «конкурентоспособность» относится к товарам и товарным рынкам, а конкурентоспособность отдельных предприятий или в целом промышленности означает их способность производить конкурентоспособные товары. Конкуренция - внутриотраслевое явление, относящееся к конкретному товарному рынку. Межотраслевые отношения содержательно описываются конкуренцией капиталов и регулируются посредством перелива капитала между отраслями для выравнивания нормы прибыли различных отраслей [4, с. 198].
Внутриотраслевое преимущество (конкурентоспособность) компании (предприятия) в условиях рыночной экономики зиждется на двух основных стратегиях.
1. Стратегия повышения операционной эффективности (или стратегия лидерства в издержках): компания (для определенности назовем ее компания А) производит и продает товар, идентичный (аналогичный) по качеству товарам, производимым компаниями конкурентов. Однако благодаря лучшей организации бизнеса (более высокой операционной эффективности) издержки компании А оказываются ниже, чем у конкурентов. Вследствие этого компания А при той же рентабельности, что у конкурентов, может продавать идентичный по качеству товар дешевле, чем конкуренты. Таким образом, благодаря лидерству
в издержках компания А оказывается более конкурентоспособной по ценам по сравнению со своими конкурентами.
2. Стратегия улучшения качеств товара (или стратегия дифференциации): компания А производит и продает товар аналогичного назначения, однако производимый ею товар по некоторым параметрам качественно превосходит товар, производимый конкурентами, - он оказывается или более долговечным, или более производительным, или более удобным в использовании или в обслуживании, или более вкусным и др. Благодаря этому потребитель делает выбор в пользу товара компании А, даже если товар компании А продается несколько дороже, чем аналогичные, но худшие по качеству товары компаний-конкурентов. Это означает, что благодаря улучшению качеств (дифференциации) своего товара компания А оказывается более конкурентоспособной по качеству по сравнению со своими конкурентами. При этом стратегия дифференциации ослабляет для компании А остроту проблемы издержек, поскольку повышает лояльность покупателей к бренду и снижает чувствительность к цене товара [5, с. 73-76].
Стратегия дифференциации, по своей сути, заключается не в постепенном улучшении отдельных качеств товара, не в стремлении быть на один шажок впереди конкурента, но, прежде всего - в кардинальном переосмыслении ситуации в целом, в реализации радикальных прорывных идей. Перефразируя знаменитую фразу, приписываемую Генри Форду, «если бы Ford Company чрезмерно концентрировалась на конкурентах, она бы предложила покупателям в 1908 г. не знаменитую Model T, а более быструю лошадь» [6, с. 66].
Стратегия дифференциации дает более устойчивые и долгосрочные конкурентные преимущества по сравнению со стратегией повышения операционной эффективности (особенно в случае прорывных принципиально новых решений), поскольку компаниям несравненно легче перенять друг у друга лучшие практики операционного менеджмента, чем разработать и выпустить товар принципиально лучшего качества [7, с. 69-72].
3. Цели и объект Государственной программы «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности»
В пояснительной записке к Постановлению Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 328 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности»» говорится, что «Стратегической целью Программы является создание в Российской Федерации конкурентоспособной (здесь и далее - курсив автора данной статьи), устойчивой, струк-
турно сбалансированной промышленности. ...В результате реализации Программы в гражданских отраслях промышленности ведущую роль станут играть предприятия, конкурентоспособные на российском и мировом рынках, оснащенные современными производственными технологиями. ...Существенным образом сократится зависимость экономики Российской Федерации от импорта критически важных для устойчивого развития продуктов, оборудования и технологий, а также будет обеспечено выполнение планов по импортозамещению в отраслях промышленности»5. В частности, приоритеты государственной программы должны обеспечивать «Создание в базовых отраслях экономики, прежде всего в обрабатывающей промышленности..., высокопроизводительных экспортноориентированных секторов, развивающихся на основе современных технологий, ...увеличение количества организаций, осуществляющих технологические инновации... Вхождение Российской Федерации в число пяти крупнейших экономик мира»6. «Меры, направленные на решение задач Программы, призваны сделать продукцию российских промышленных предприятий конкурентоспособной и востребованной на российском рынке и обеспечить расширение присутствия на мировых рынках»7.
Из вышесказанного можно сделать вывод, что авторы программы имели в виду повышение конкурентоспособности отечественной промышленности прежде всего посредством дифференциации, выпуска товаров лучшего качества, а также разработку новых для российской промышленности видов продукции (или новых производственных технологий), - иначе невозможно говорить об импортозамещении, об успешной долгосрочной конкуренции на мировых рынках и о вхождении России в пятерку крупнейших экономик мира.
Кроме того, одним из акцентов государственной программы совершенно справедливо является акцент на локализации производства: чтобы как можно больше используемых сырья, материалов и комплектующих также было произведено в России, то есть чтобы импор-тозамещение имело место не только в отношении готовой продукции, но и в отношении сырья, материалов и комплектующих.
Что касается объекта данной Государственной программы, то ее авторы оперируют такими терминами, как «отечественная промышленность», «российская промышленность» и предполагают эффективно решать «задачи обеспечения экономического развития и повы-
5 См. Раздел I. «Приоритеты и цели государственной политики, включая направления развития приоритетных территорий» вышеуказанного Постановления Правительства.
6 Там же.
7 Там же.
шения обороноспособности страны»8. Таким образом, объектом данной Государственной программы должна являться российская промышленность: совокупность юридических и физических лиц, зарегистрированных в российской юрисдикции российскими же физическими или юридическими лицами и производящих продукцию, права на производство которой принадлежат также российским юридическим или физическим лицам. В противном случае, если владельцы предприятий являются иностранцами (или контрольный пакет акций компании принадлежит иностранным юридическим или физическим лицам), то невозможно будет говорить о повышении и даже просто об обеспечении обороноспособности страны, также как и в случае производства продукции, права на которую принадлежат иностранным компаниям. Товары иностранных брендов в данном случае являются конкурентами российских торговых марок. Иностранные компании, торгующие на территории РФ своей продукцией, а также выпускающие на территории РФ свою продукцию, являются в данном случае конкурентами российской промышленности, в том числе и тогда, когда товары иностранных брендов выпускаются на предприятиях, владельцами которых являются российские физические и юридические лица.
Мы не отрицаем положительные социально-экономические следствия от размещения иностранных (с точки зрения состава учредителей) предприятий на территории России, к которым, безусловно, относятся и повышение занятости, и рост спроса на российские комплектующие, сырье, материалы и энергию, и повышение доходов госбюджета. Но эти следствия не означают развитие российской промышленности и повышение ее конкурентоспособности.
4. Краткий обзор состояния современной российской автомобильной промышленности
Как отмечалось выше, в силу обширности материалов Государственной программы «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» и ограниченности объема статьи данное исследование будет сосредоточено преимущественно (но не исключительно) на одной подпрограмме вышеуказанной ГП - Подпрограмме 1 «Развитие транспортного и специального машиностроения», на той ее части, которая относится к транспортному машиностроению (конкретно - к автомобилестроению). Для того чтобы квалифицированно анализировать проблему повышения конкурентоспособности отечественного автомобилестроения, предусмотренного в вышеупомянутой
8 Там же.
государственной программе, необходимо хотя бы в общих чертах представлять себе состояние объекта - российского автомобилестроения.
Прежде всего отметим, что российское автомобилестроение переживает сложные времена, и поддержка отрасли со стороны государства весьма уместна. В 2020 г. на территории Российской Федерации было произведено 1434 тыс. автомашин (1247 тыс. легковых, 153 тыс. грузовых и 34 тыс. автобусов)9. Для сравнения: 30 лет назад, в 1990 г., в СССР было произведено 1820 тыс. автомобилей, то есть на 27% больше.
Однако прямое сравнение цифр не совсем корректно: в 1990 г. автомобили производились на государственных заводах, принадлежащих СССР. В настоящее время структура собственности в автомобильной промышленности существенно изменилась: значительная доля автосборочных предприятий принадлежит иностранным компаниям (ЗАО «Рено-Россия», ООО «Фольксваген Груп Рус», ООО «Ниссан Мэну-фэкчуринг Рус» и др.), и на них собираются автомобили иностранных марок. Строго говоря, эти заводы не имеют отношения к российской автомобильной промышленности, а еще точнее, - это заводы, принадлежащие компаниям - конкурентам российской автомобильной промышленности.
Ряд крупных российских компаний, то есть компаний, принадлежащих российским физическим и юридическим лицам (ООО «Авто-тор-холдинг», ПАО «Соллерс», ПАО «Группа ГАЗ» и др.), заключили контракты с иностранными автомобильными концернами (или создали совместные предприятия) и на своих заводах также выпускают (собирают) автомобили иностранных марок.
АО «АВТОВАЗ», продолжающий производить автомашины под брендом Лада, юридически является дочерней компанией голландской Alliance Rostec Auto B.V., в которой доля российского участника (СП «Ростех») составляет только 32%, а контрольным пакетом акций (68%) владеет Renault Group10. Поэтому самый массовый российский автобренд с 2014 г. является российским только по названию.
Таким образом, тот факт, что на территории РФ в 2020 г. произведено 1434 тыс. автомобилей, не означает, что эти машины являются продуктом российской автомобильной промышленности в полном смысле слова.
Компаний, которые представляют собственно российскую автомобильную промышленность и производят автомобили российских марок, немного (и довольно часто они занимают узкоспециализированные ниши рынка).
9 Источник: Автопром в России. Итоги 2020 года, перспективы. www.autostat.ru/ research/product/396.
10 www.interfax.ru/business/752340.
Кратко охарактеризуем основные из них.
1. ПАО «Группа ГАЗ» (контролируется ООО «Русские машины») производит 50% легковых автомобилей (включая легкие коммерческие машины), 80% автобусов и 33% тяжелых грузовиков в России11. При этом все собираемые ПАО легковые автомобили - модели иностранных марок (в настоящее время марки Skoda: в 2020 г. было выпущено 58 тыс. машин12). Собственные российские автобренды представлены малотоннажными коммерческими и грузовыми машинами и микроавтобусами под марками «ГАЗЕЛЬ», «Соболь», «ГАЗон», «Садко», «Валдай», автосамосвалами, а также автобусами марок ПАЗ, КАВЗ, ЛиАЗ, ГолАЗ. Кроме того, производится целый ряд разнообразных автомобилей для армии. В 2020 г. компанией было произведено 44,5 тыс. легких коммерческих и 6,8 тыс. грузовых автомобилей.
2. ПАО «Соллерс» помимо сборки иномарок (в настоящее время производятся автомашины марок Мазда (27 тыс. машин в 2020 г.13) и Форд (14 тыс. машин в 2020 г.14)) производит УАЗы на Ульяновском автомобильном заводе (порядка 55 тыс. в год); в 2020 г. начато производство автомобилей Аурус на заводе Соллерс-Елабуга.
3. ПАО «КАМАЗ» сотрудничает с Daimler Truck AG (которая входит в число его акционеров с долей 15%), продолжая разрабатывать и выпускать все новые модели Камазов, вполне конкурентоспособных на мировых рынках. В 2020 г. на российском рынке реализовано 32,7 тыс. грузовиков, экспортировано 4,4 тыс. грузовых автомобилей15. Чистая прибыль «КАМАЗа» по итогам 2020 г. составила 3,1 млрд руб.16 О конкурентоспособности его продукции свидетельствуют многочисленные победы команды КАМАЗа на ралли «Париж-Дакар». КАМАЗ производит также автобусы (в том числе работающие на сжиженном газе), электробусы и троллейбусы; часть моделей - это продукт совместной разработки и производства с иностранными компаниями.
4. ООО МЗ «Тонар», помимо разнообразных прицепов и полуприцепов производит карьерные самосвалы и автопоезда повышенной грузоподъемности. Примечательно, что датой основания завода является 30 ноября 1990 г., т. е. это полностью постсоветский проект.
11 www.forbes.ru/profile/gruppa-gaz.
12 www.autostat.ru/news/47220.
13 primamedia.ru/news/1051140.
14 www.autostat.ru/news/46937.
15 www.autostat.ru/news/47510.
16 www.vedomosti.ru/business/news/2021/04/19/866557-kamaz-poluchil-31-mlrd-rub-pribili.
5. Автобусы и троллейбусы российских и зарубежных марок производятся еще рядом российских компаний: Вологодским механическим заводом, Bakulin Motors Group, Уфимским трамвайно-трол-лейбусным заводом и др. ПК «Транспортные системы» производит электробусы и троллейбусы (а также трамваи) отечественной конструкции, являя собой образец перспективного производства: трамваи производства этой компании успешно экспонировались и вызвали интерес на выставке InnoTrans в Берлине в 2018 г.17 Подводя итог, выделим самое основное.
- Производство грузовиков представлено как отечественными машинами (такими, как КАМАЗ, Тонар), так и рядом иностранных брендов (Scania, Man, Volvo и др.). Среди производимых малотоннажных коммерческих автомобилей заметно превалируют российские бренды (ГАЗЕЛЬ, Соболь и др.). Оба класса машин имеют неплохой экспортный потенциал, прежде всего в страны СНГ, Турцию, Африку, Латинскую Америку, Восточную Европу. Среди перспективных направлений поддержки, способных повысить конкурентоспособность этого класса машин, в первую очередь представляется усиление работы конструкторских бюро, реализующих новые, все более современные конкурентоспособные идеи. Фактором, сдерживающим их экспорт, в настоящее время является проблема соответствия двигателей требованиям Евро-4 и Евро-5, однако это фактор не опережающий, а «догоняющий».
- Автобусы и троллейбусы представлены рядом российских брендов и производятся на заводах, сумевших выжить с советских времен (некоторая часть из моделей - плоды разработки совместных предприятий). Автобусы иностранных брендов на российской территории не собираются. Это отчасти объясняется более низкими требованиями к качеству машин, предъявляемыми покупателями, которыми обычно выступают региональные власти и которых устраивает качество российских автобусов. В условиях дефицита средств у регионов конкурентами по отношению к российским пассажирским машинам часто выступают не современные иностранные автобусы, троллейбусы и трамваи, а иностранные машины, отслужившие свой срок и списываемые по истечении срока амортизации у себя на родине. Наличие множества производителей создает конкурентную среду и содействует разработке новых, более современных и более конкурентоспособных моделей, хотя речь здесь идет преимущественно о конкурентоспособности на внутреннем, а не на мировом рынке. Текущая реалистичная задача для производителей пассажирского автотран-
17 https://pk-ts.org/novosti/furor-otechestvennogo-proizvoditelya-tramvaev-na-innotrans.
спорта - вытеснить «second hand» иностранных марок с российских маршрутов, особенно в глубинке, что, конечно, не мешает развивать перспективные экспортные проекты, как это делается в ПК «Транспортные системы». Именно конструкторская работа и экспортные проекты могут быть предметом первоочередной государственной поддержки в производстве пассажирского автотранспорта.
- Качественно иная картина наблюдается на рынке легковых автомобилей. Отечественные легковые машины представлены здесь автомобилями-внедорожниками, производимыми Ульяновским автомобильным заводом (марки УАЗ, Патриот, Хантер). В 2020 г. их было произведено 55 тыс. шт. (из 1247 тыс. легковых автомобилей, то есть 4,4%). Внедорожники УАЗа занимают отдельную нишу рынка легковых автомобилей. В базовой комплектации они стоят порядка 1 млн руб., в то время как цена на внедорожники иностранных марок начинается с 2,5 млн руб. Они конкурентоспособны в своей ценовой категории, но неконкурентоспособны по отношению к машинам иностранных марок, поскольку их цена соответствует их качеству. Поэтому одной из ключевых задач, решение которых необходимо для повышения конкурентоспособности машин УАЗа, является значительное улучшение качества машин, что предполагает как серьезную инженерно-конструкторскую работу (включая работу над качеством комплектующих), так и улучшение качества сборки.
- Остальные легковые автомобили, произведенные на территории Российской Федерации, - иностранных брендов (включая Ладу, поскольку АВТОВАЗ контролируется Renault Group). Это означает, что с продажей АО «АВТОВАЗ» в 2014 г. производство российских легковых автомобилей прекратилось и российская легковая автомобильная промышленность перестала существовать (за исключением производства внедорожников). Поэтому задача повышения конкурентоспособности российской легковой автомобильной промышленности является эвфемизмом - российскую легковую автомобильную промышленность нужно создавать с нуля, начиная с конструкции автомобиля и включая полный цикл производства.
Кроме того, весьма острой проблемой (для всех классов машин), особенно в виду угрозы расширения санкций, остается зависимость от импорта целого ряда компонентов (тормозных, рулевых, компонентов трансмиссии, ряда резинотехнических изделий, современных подшипников и др.)18. Как ни парадоксально, эта зависимость усугубилась
18 www.gazeta.ru/business/2020/10/30/13340707.shtml.
с привлечением в Россию иностранных производителей, в результате чего произошло вытеснение с рынка российских платформ, а из-за этого, в свою очередь, пострадала отечественная отрасль компонентного производства. Например, у ПАО «Группа ГАЗ» порядка 370 иностранных поставщиков. При этом ситуация такова, что прекращение отгрузок только одного поставщика может полностью парализовать работу «Группы ГАЗа»19. Именно поэтому вопрос локализации рассматривается как один из приоритетных и включен в государственную программу.
5. Анализ целевых параметров государственной
программы «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности», предусматривающих повышение конкурентоспособности отечественного автомобилестроения (Подпрограмма 1)
5.1. Первое, что мы видим, открыв Паспорт Подпрограммы 1 Государственной программы «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности», нацеленной на развитие транспортного и специального машиностроения, - амбициозные и весьма актуальные цели как для развития российской промышленности в целом, так и для автомобилестроения в частности. Ключевыми здесь представляются пять моментов: развитие высокотехнологичного (1) и конкурентоспособного на внутреннем (2) и на внешних (3) рынках производства российской техники (4) транспортного и специального машиностроения с высоким уровнем добавленной стоимости и локализацией на территории России (5) наиболее критически важных технологий и компонентов (краткое содержание целевых параметров Подпрограммы 1 применительно к автомобилестроению приведено в табл. 1).
Действительно, цели чрезвычайно актуальны. Далее попытаемся понять, каким образом предполагается достичь вышеуказанных целей. Основные инструменты, используемые для оценки выполнения государственных программ, - индикаторы и так называемые структурные элементы госпрограммы (к ним относятся мероприятия и контрольные события)20. Именно достижение запланированных значений индикаторов и осуществление запланированных «структурных элементов» являются критериями оценки выполнения госу-
19 www.gazeta.ru/auto/2020/11/13_a_13359337.shtml.
20 Согласно Правилам формирования сводного годового доклада о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 2019 года № 903. docs.cntd.ru/document/560662721?marker=7DS0KE.
к> о
Таблица 1
£ я
О и
оо Р 9° а
¡И
О н
00 и
ш я о и о £ а
я =
о п п
а а<
п я о
а< »
я в> ь го ¡2 а а
в »
"с я
Целевые параметры государственной программы «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» (применительно к Подпрограмме 1)
Цели
Задачи
Ожидаемые результаты
Индикаторы
Развитие высокотехнологичного и конкурентоспособного на внутреннем и внешних рынках производства российской техники транспортного и специального машиностроения с высоким уровнем добавленной стоимости и локализацией наиболее критически важных технологий и компонентов
1. Обеспечение удовлетворения российскими производителями спроса транспортного комплекса России, включая потребности граждан и нужды национальной обороны, на конкурентоспособную технику, соответствующую современному уровню международных требований
по безопасности, экологичности и экономичности.
2. Развитие глубокой локализации и унификации производств на территории России с целью освоения российскими производителями перспективных технологий и соответствующих компетенций, а также увеличения масштабов выпуска российской конкурентоспособной техники транспортного и специального машиностроения
и ее компонентов.
1. Повышение доли на внутреннем рынке продукции транспортного и специального машиностроения, производимой в Российской Федерации, в общем объеме рынка, в том числе в части автомобильной промышленности -поддержание на уровне 85%.
2. Повышение вклада продукции транспортного и специального машиностроения в ВВП, в том числе в части автомобильной промышленности до уровня 1%.
3. Увеличение объемов и доли экспорта продукции транспортного и специального машиностроения российского производства в общем объеме производства.
Индекс производства по отношению к предыдущему году (для производства автомобилей, прицепов и полуприцепов).
ЧО ЧО
Окончание табл. 1
Цели
Задачи
Ожидаемые результаты
Индикаторы
3. Создание условий для реализации и развития экспортного потенциала российских производителей техники транспортного и специального машиностроения и ее компонентов.
4. Развитие научно-технологического потенциала за счет развития национальных научных и инжиниринговых компетенций и внедрения научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ.
5. Развитие кадрового потенциала
и повышение производительности труда в отраслях транспортного и специального машиностроения.
4. Увеличение инвестиционной и инновационной активности предприятий отраслей транспортного и специального машиностроения.
5. Повышение уровня обновления основных фондов.
6. Развитие высокотехнологичного инновационного производства
в РФ с высоким уровнем унификации и локализацией критически важных технологий и компонентов.
7. Повышение эффективности и производительности труда работников, занятых в отраслях транспортного и специального машиностроения.
8. Улучшение экологической обстановки в регионах за счет обновления парка общественного транспорта и транспорта дорожно-коммунальных служб, а также расширение использования природного газа
в качестве моторного топлива.
Источник: составлено автором по: Паспорт государственной программы способности», government.ru/rugovclassifier/862/about.
«Развитие промышленности и повышение ее конкуренто-
дарственной программы. Достигнуты запланированные значения индикаторов и реализованы запланированные мероприятия - значит программа выполнена. Если они осуществлены на 90%, то считается, что программа выполнена на 90%. Достижение (или недостижение) изначально сформулированных целей на оценку выполнения госпрограммы никак не влияет. Это означает, что критерием выполнения государственной программы является результативность, а не качество управления [8, с. 84; 9, с. 15-16]. В этих условиях особую важность приобретает выбор таких индикаторов, контрольных событий и мероприятий, достижение заданных значений которых или наступление контрольных событий и осуществление запланированных мероприятий обеспечивало бы достижение целей программы [10, с. 111-112].
В Подпрограмме 1, посвященной повышению конкурентоспособности транспортного машиностроения, к автомобилестроению относится единственный индикатор - индекс производства автомобилей, прицепов и полуприцепов по отношению к предыдущему году. Очевидно, что увеличение количества произведенных автомобилей (а также прицепов и полуприцепов) на территории Российской Федерации совершенно не означает, что:
- это будут автомобили, которые можно отнести к российскому автомобилестроению, а не автомобили иностранных брендов, собранные на заводах, расположенных на российской территории (см. п. 4 выше);
- российское автомобилестроение станет при этом более высокотехнологичным и конкурентоспособным на внутреннем и внешних рынках, а также возрастет степень его локализации на территории РФ;
- из того что эти автомобили будут произведены, совсем не следует, что они будут проданы, а не останутся стоять на складе готовой продукции. Повышение конкурентоспособности ассоциируется с увеличением продаж; показатель увеличения производства никак не связан с конкурентоспособностью.
Таким образом, достижение запланированного значения индикатора (на 2021 г. - 115,7% по отношению к 2020 г.) весьма слабо связано с достижением намеченных целей.
Пытаясь понять логику авторов государственной программы, отметим, что повышение конкурентоспособности действительно обычно приводит к увеличению объема продаж. Однако обратное положение дел - не верно: увеличение объема продаж совсем не означает повышение конкурентоспособности, а может быть вызвано целым рядом иных причин - например, маркетинговыми мероприятиями по продвижению товара (рекламной кампанией или демпингом) или изменением общеэкономической ситуации (так, укрепление курса вну-
тренней валюты положительно сказывается на экспортных возможностях). Однако ни то, ни другое не влияет на конкурентоспособность промышленности (в точном смысле этого понятия), а в данной программе говорится о развитии более высокотехнологичного производства и производстве автомобилей мирового класса, как о конкурентоспособных на мировом рынке.
5.2. Для того чтобы понять, каким образом и за счет чего авторы госпрограммы предполагают достичь намеченных целей, кратко проанализируем контрольные события подпрограммы, то есть те конкретные действия, которые, по мнению авторов программы, должны привести к достижению цели - повышению конкурентоспособности российской автомобильной промышленности. На 2021-2023 гг. запланировано 19 контрольных событий21 (с учетом квартальной отчетности эти 19 событий «сворачиваются» в 7 мер), при помощи которых правительство предполагает повысить конкурентоспособность российского автопрома:
1) возмещение части затрат производителям российских колесных транспортных средств на содержание рабочих мест;
2) возмещение части затрат, связанных с выпуском и поддержкой гарантийных обязательств по колесным транспортным средствам, соответствующим нормам Евро-4, Евро-5 и выше;
3) возмещение части затрат производителей колесных транспортных средств на использование энергоресурсов энергоемких предприятий автомобильной промышленности;
4) возмещение выпадающих доходов по кредитам, выданным российскими кредитными организациями в 2015-2023 гг. физическим лицам на приобретение автомобилей в 2021 г.;
5) возмещение доходов российских лизинговых организаций при предоставлении лизингополучателю скидки по уплате авансового платежа по договорам лизинга колесных транспортных средств, заключенным в 2018-2023 гг., в 2022 г.;
6) возмещение части затрат на выплату купонного дохода по облигациям размещенным и (или) уплату процентов по кредитам, привлеченным на цели развития заготовительных производств, обновления модельного ряда, модернизации производственных мощностей, в 2023 г.;
7) предоставление субсидии организациям автомобилестроения на перевозку автомобилей, произведенных на территории Дальневосточного федерального округа, в другие регионы страны в 2021 г.22
Что можно сказать по этому поводу?
21 Согласно Постановлению Правительства России от 31 марта 2021 г. № 505-20.
22 government.ru/rugovclassifier/862/events.
1. Во-первых, из текста документа совершенно неясно, кто в действительности является получателем бюджетных средств, представляют ли они российскую автомобильную промышленность, в том смысле, о котором говорилось в п. 4 статьи, или для получения субсидии достаточно быть российским резидентом, независимо от государственной принадлежности учредителей и выпускаемого бренда.
Субсидия по компенсации перевозки автомобилей, произведенных в Дальневосточном федеральном округе и продаваемых в западных регионах страны, позволяет утверждать, что авторы программы используют расширительное понимание значения термина «российская автомобильная промышленность» или «российский производитель». Дело в том, что на Дальнем Востоке работает единственное автосборочное предприятие, принадлежащее ПАО «Соллерс», в настоящее время собирающее во Владивостоке автомашины марки Мазда. Таким образом, правительство, субсидируя перевозку Мазд из средств Федерального бюджета, фактически стимулирует продажи машин Мазда, то есть поддерживает конкурента российской автомобильной промышленности - японский автомобилестроительный концерн. Возникает риск того, что вместо повышения конкурентоспособности российского автопрома государственная программа в части этой меры действует в противоположном направлении.
Субсидии по другим статьям также могут выплачиваться компаниям, производящим иностранные бренды. Так, в 2020 г. АО «АВТОВАЗ», контролируемый Renault Group, получил от Минпромторга около 40 млрд руб. субсидий, завод ООО «Хёндэ Мотор Мануфакту-ринг Рус» в Санкт-Петербурге - около 30 млрд руб., калужский завод «Фольксваген Групп Рус» - порядка 22,7 млрд руб.23 В отсутствие производства собственных легковых автомобилей России выгодней иметь сборочные заводы на своей территории, чем ввозить готовые автомобили, и выплата субсидий является одним из средств привлечения иностранных компаний. Только зачем при этом называть черное белым? Целью государственной программы декларируется повышение конкурентоспособности российской промышленности. И средства госбюджета выделяются для решения этой важной проблемы. А на деле получателями средств опять становятся иностранные автомобильные концерны - конкуренты отечественной автомобильной промышленности. Вместо того чтобы развивать российское автомобилестроение.
2. Из семи мер, используемых в госпрограмме, результатом шести мер является стимулирование продаж, что положительно сказывается на значении основного индикатора подпрограммы (индекса производства к предыдущему году), но никак не влияет на уровень конкурентоспособ-
23 www.gazeta.ru/business/2021/04/23/13570388.shtml.
ности, поскольку не имеет отношения ни к модернизации производства или модельного ряда, ни к повышению операционной эффективности.
Одна из мер (субсидии по Евро-4 и Евро-5) повышает возможности экспорта, что также предусмотрено в основной части программы. Однако основными получателями этой субсидии являются компании, производящие иностранные бренды. Отметим, что в общей структуре расходов по подпрограмме развития автомобилестроения (см. табл. 2) выплаты по субсидии по Евро-4 и Евро-5 составляют 72% от всех расходов подпрограммы (в 2021 г.).
Таблица2
Субсидирование повышения конкурентоспособности российской автомобильной промышленности в 2021-2023 гг. (план, млрд руб.24)
2021 2022 2023
Возмещение части затрат производителям российских колесных транспортных средств на содержание рабочих мест 70,5 70,7 70,7
Возмещение российским производителям части затрат, связанных с выпуском и поддержкой гарантийных обязательств по колесным транспортным средствам, соответствующим нормам Евро-4, Евро-5 и выше 237,6 250,4 271,2
Возмещение части затрат производителей колесных транспортных средств на использование энергоресурсов энергоемких предприятий автомобильной промышленности 5,4 5,4 5,4
Возмещение выпадающих доходов по кредитам, выданным российскими кредитными организациями в 2015-2023 гг. физическим лицам на приобретение автомобилей в 2021 г. 8,9 10,3 11,9
Возмещение доходов российских лизинговых организаций при предоставлении лизингополучателю скидки по уплате авансового платежа по договорам лизинга колесных транспортных средств, заключенным в 2018-2023 гг., в 2022 г. 3,9 4,9 5,1
Возмещение российским производителям грузовых колесных транспортных средств части затрат на выплату купонного дохода по облигациям размещенным и (или) уплату процентов по кредитам, привлеченным на цели развития заготовительных производств, обновления модельного ряда, модернизации производственных мощностей, в 2023 г. 0,7 0,7 0,7
24 Согласно Федеральному закону от 8 декабря 2020 г. № 385-ФЗ «О федеральном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов».
2021 2022 2023
Предоставление субсидии организациям автомобилестроения на перевозку автомобилей, произведенных на территории Дальневосточного федерального округа, в другие регионы страны в 2021 г. 0,25
Всего 330 342 365
6. Заключение
В свете вышесказанного абсолютно неудивительно, что, согласно существующей методике оценки эффективности выполнения государственных программ25, большая часть программ у нас довольно неплохо выполняется: так, например, в 2018 г. государственная программа «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» была выполнена на 97,2%26. Все семь мер, предусмотренных в подпрограмме по повышению конкурентоспособности транспортного машиностроения на 2021-2023 гг., представляют собой выплаты (субсидии) из государственного бюджета. Похоже, что намеренно выбираются контрольные события, которые находятся в сфере компетенции чиновников. Как будто бы сам факт осуществления платежа означает немедленное и гарантированное изменение состояния объекта управления - повышение конкурентоспособности российского автомобилестроения.
Кроме того, шесть из семи мер (и 99,8% выделяемых средств), по сути, являются стимулированием продаж, а стимулирование продаж (уже производимых моделей и марок автомобилей) никак не связано с технологическими инновациями, с переходом к высокотехнологичному производству, передовым конструкторским разработкам, с выпуском качественно лучших товаров, то есть с повышением конкурентоспособности отечественного автомобилестроения. Программа de facto не нацелена на решение стратегических задач развития отечественного автопрома. О необходимости воссоздания отечественной легковой автомобильной промышленности в программе даже не упоминается.
25 Согласно Приказу от 16 сентября 2016 г. № 582 «Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации», а также «Правилам формирования сводного годового доклада о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ Российской Федерации», утвержденным Постановлением Правительство Российской Федерации от 17 июля 2019 г. № 903.
26 См.: Сводный годовой доклад о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ Российской Федерации по итогам 2018 г. С. 721. programs.gov. ru/Portal/analytics/quarter_report_to_government.
Неудивительно, что по итогам выполнения госпрограммы конкурентоспособность российской автомобильной промышленности существенно не повысилась. Между тем объем бюджетного финансирования Программы «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» за период действия программы (с 2013 по 2030 гг.) должен составить 7,145 трлн руб., а на выполнение Программы уже было направлено около 1,7 трлн руб. бюджетных средств27. Можно выделить две основные причины такого положения дел.
С одной стороны, пример анализа индикаторов, а также состава мероприятий и контрольных событий части подпрограммы 1, посвященной повышению конкурентоспособности отечественного автомобилестроения, показал, что выбор индикаторов, мероприятий и контрольных событий подпрограммы был таков, что их выполнение не могло повысить конкурентоспособность российского транспортного машиностроения. То есть вопрос низкой эффективности реализации государственных программ не сводится к их выполнению - во многом низкая эффективность госпрограмм заложена изначально, на стадии их составления.
С другой стороны, такая ситуация стала возможной благодаря тому, что, согласно методике28, эффективность реализации государственных программ оценивается на основании достижения плановых значений индикаторов программы и наступления запланированных мероприятий и контрольных событий государственной программы и никак не соотносится с достижением целей программы. До тех пор пока критерием успешности выполнения государственных программ будут оставаться результативность без учета качества управления, можно ожидать подобных результатов государственного управления.
Текущая практика составления и управления государственными программами настоятельно требует кардинального пересмотра.
27 government.ru/rugovclassifier/862/events.
28 Методика оценки эффективности реализации государственных программ Российской Федерации, утвержденная Постановлением Правительство Российской Федерации от 17 июля 2019 г. № 903. docs.cntd.ru/document/560662721?marker=7DS0KE.
ЛИТЕРАТУРА
1. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета за 2019 год. М.: Счетная палата, 2020. ach.gov.ru/audit/ zaklyuchenie-na-2019.
2. Шохина Е. Алексей Кудрин предложил реформировать госпрограммы // Ведомости. 27.10.2020.
3. Кутукова Е.С. Об основных проблемах и недостатках государственных программ // Журнал Бюджет. 2017. № 11. bujet.ru/article/332064.php.
4. Маркс К. Капитал. Т. 3. М.: Политиздат, 1988.
5. Портер М. Конкурентная стратегия: Методика анализа отраслей и конкурентов. М.: Альпина Бизнес Букс, 2005.
6. Бирюлин С. Б. Как все испортить и разорить бизнес. М.: Манн, Иванов, Фарбер, 2019.
7. Портер М. Конкуренция. М.: ИД Вильямс, 2005.
8. Братченко С.А. Качество государственного управления: содержание понятия // Вестник Института экономики Российской академии наук. 2020. № 6. С. 80-94.
9. Братченко С.А. Качество государственного управления: теоретический, методологический и институциональный аспекты: Доклад. М.: Институт экономики РАН, 2021.
10. Козлова С.В. Развитие земельно-имущественных отношений в городах. М.: ИЭ РАН, Наука, 2007. (Экономическая теория и стратегия развития).
REFERENCES
1. Conclusion of the Accounting Chamber of the Russian Federation on the report on the implementation of the federal budget for 2019. M.: Accounting Chamber Publ., 2020. (In Russ.)
2. Shokhina E. Alexey Kudrin proposed to reform state programs // Vedomosti. 27.10.2020. (In Russ.)
3. Kutukova E.S. About the main problems and shortcomings of state programs // Budget Journal. 2017. № 11. (In Russ.)
4. Marx K. Capital. Vol. 3. M.: Politizdat, 1988. (In Russ.)
5. Porter M. Competitive strategy: Methods of analyzing industries and competitors. M.: Alpina Business Books, 2005. (In Russ.)
6. Biryulin S. B. How to ruin everything and bankrupt business. M.: Mann, Ivanov, Farber. 2019. (In Russ.)
7. Porter M. Competition. M.: Williams Publ., 2005. (In Russ.)
8. Bratchenko S. A. Quality of public administration: the content of the concept // Vestnik Instituta Economiki Rossiyskoy Academii Nauk. 2020. No. 6. Pp. 80-94. (In Russ.)
9. Bratchenko. S.A. Quality of state governance: theoretical, methodological and institutional aspects. M: Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences, 2020. (In Russ.)
10. Kozlova S.y. Development of land and property relations in cities. M: Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences; Nauka. 2007. (Economic theory and development strategy). (In Russ.)
ABOUT THE AUTHOR
Bratchenko Svetlana Anatolievna - Candidate of Economic Sciences, Senior Scientific Associate of the Federal State Budgetary Institution of Science - The Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences (the RAS), Moscow, Russia. [email protected]
ON THE ISSUE OF THE ADMINISTRATION OF STATE PROGRAMS (ON THE EXAMPLE OF THE STATE PROGRAM "DEVELOPMENT OF INDUSTRY AND INCREASING ITS COMPETITIVENESS")
The object of research of this paper is the state program "Development of industry and increase of its competitiveness" (first of all, the part of subprogram 1 dedicated to the automotive industry). The hypothesis of the work is the unsatisfactory results of state programs are substantially caused by the insufficient quality of the development of state programs. That is, the unsatisfactory national economic results of the programs implementation are initially "programmed" in the texts of the state programs themselves. It was shown that six of the seven measures (and 99.8% of the allocated funds) are in fact stimulating sales of already produced models and brands of cars and not related to improving the competitiveness of the domestic automotive industry. The program even mentions doesn't mention the need to recreate the domestic passenger car industry. The choice of indicators, measures and control events of the subprogram was such that their implementation could not increase the competitiveness of the Russian transport engineering industry. That is, in many respects, the low effectiveness of state programs was "programmed" initially, at the stage of the development of the program. The reasons are in the methodological plane: the effectiveness of the implementation of state programs is evaluated depending on the achievement of the program indicators of the state program and is not related to the achievement of the program goals.
Key words: quality of state governance, state program, industry competitiveness, automotive industry
JEL: B41, D73, E60, H50, H83, L52, L62, O25.
