CC BY
52
К ВОПРОСУ ОБ ИСТОРИЧЕСКОМ ОПЫТЕ ХХ ВЕКА
Р.С. Мулукаев
(профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России, Заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор)
В ноябре 2007 г. исполнилось 90 лет со дня образования Советского государства, ставшим уже достоянием истории. Юбилейная дата - хороший повод для того, чтобы посмотреть, какой опыт это государство оставило человечеству. Само собой разумеется, в рамках одной статьи можно затронуть лишь некоторые аспекты столь масштабной научной проблемы.
Советское государство являлось государством нового типа. В.И. Ленин, сравнивая его с буржуазным государством, говорил, что это «государство иного социального типа, иного классового содержания, государство советское, т.е. пролетарское»1. Данный факт служит основанием для того, чтобы попытаться выявить присущие Советскому государству типологические черты. Для этого следует, на мой взгляд, провести сравнение между тем, как в марксистской теории мыслилось строительство пролетарского государства и тем, в какой степени на практике удалось реализовать эти теоретические положения.
Как известно, К. Маркс и Ф. Энгельс считали государство атрибутом эксплуататорского общества, машиной угнетения трудящихся. Выражением этой эксплуататорской, антинародной сущности государства являлись постоянная армия, полиция и чиновничество. Ф. Энгельс писал: «...Государство есть... зло, которое по наследству передается пролетариату, одержавшему победу в борьбе за классовое господство; победивший пролетариат... вынужден будет немедленно отсечь худшие стороны этого зла...»2, т.е. армию, полицию, чиновничество. Именно эти звенья буржуазной государственной машины противостоят
1 Ленин В.И. Полн. собр. соч. - Т. 33.
2 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. - 2-е изд. - Т. 22.
- С. 200.
трудящимся. Особенно реакционную роль играет чиновничество, превратившееся в обособленную, возвышающуюся над обществом касту. «Должностные лица развращаются... обстановкой капитализма и проявляют тенденцию к превращению в бюрократов, то есть оторванных от масс, стоящих над массами привилегированных лиц»3.
В.И. Ленин не только воспринял концепцию К. Маркса, но и дополнил ее положением о Республике Советов. В Советах, возникших в ходе революции 1905-1907 гг., он увидел политическую форму диктатуры пролетариата, приемлемую в условиях России, организацию, способную объединить всех трудящихся, представляющую собой готовый аппарат управления. В.И. Ленин считал Советы наиболее приемлемой формой организации власти пролетариата для России. Накануне Октябрьского вооруженного восстания в Петрограде В.И. Ленин сформулировал основные черты Советов, которые выражали их полную противоположность государству с постоянной армией, полицией и чиновничеством:
- образование государственного аппарата, обеспечивающего защиту завоеваний революции вооруженной силой рабочих и крестьян;
- тесная и неразрывная, всегда легко проверяемая и возобновляемая связь советской государственной власти с широкими трудящимися массами;
- выборность и сменяемость органов власти без каких бы то ни было бюрократических формальностей;
- крепкая связь органов государственной власти с различными профессиями, способствующая быстрому проведению глубоких и разнообразных реформ;
- прочная организация самой сознательной, энергичной и передовой части трудящихся классов, которая позволяет воспитывать, обучать и вести за собой не только этот авангард, но и всю основную гигантскую массу трудящихся, стоящую до появления Советов вне политической жизни;
- соединение выгод парламентаризма с выгодами непосредственной и прямой демократии, т.е. сочетание в одном органе законодательных функций и исполнения законов1.
Социалистическое государство мыслилось как государство, управление которым исключает наличие чиновничества как особой касты, оторванной от общества. Сами трудящиеся под руководством рабочего класса (диктатура пролетариата) управляют общественными делами. Государственные органы функционируют при активном участии народных масс, сами законодательствуют, сами исполняют законы («работающие корпорации»). Государственные служащие (не чиновники-бюрократы) должны быть выборными и сменяемыми, их зарплата не должна превышать зарплату среднего квалифицированного рабочего. Поэтому социалистическое пролетарское государство рассматривалось не как государство в собственном смысле слова, а полугосударство («государственная машина в виде вооруженных рабочих масс»). Подобные идеи неоднократно высказывались В.И. Лениным и после перехода власти в руки Советов (например, в работе «Черновой набросок Программы партии»). Более того, они стали реализовываться на практике. В наибольшей степени это проявилось в строительстве вооруженных сил и правоохранительной системы. Красная гвардия выполняла и военные функции, и функции охраны порядка. 10 ноября 1917 г. была образована рабочая милиция как форма вооружения трудящихся. Ее учреждали Советы, в ведении которых она находилась.
Однако, как известно, в самое короткое время стало очевидно, что строительс-
1 См.: Ленин В.И. Полн. собр. соч. - Т. 34. -
С.304-305.
тво государства без постоянной регулярной армии, полиции (милиции), государственных служащих практически невозможно. Советы, которые должны были заменить старый чиновничий аппарат, обеспечить привлечение поголовно всех трудящихся к управлению общественными делами, эту задачу полностью выполнить не могли.
Это объяснялось объективными факторами, в которых происходило становление Советского государства. Среди них необходимо выделить факторы, которые сложились в российском обществе исторически и могут рассматриваться как постоянно действующие. В свою очередь, они дополнялись факторами, которые сформировались в связи с возникновением Советского государства, а именно острую классовую борьбу, вылившуюся в форму гражданской войны, дополненную иностранной интервенцией. Действие и тех, и других факторов было комплексным, они тесно переплетались.
Первая группа факторов находила выражение в чрезвычайно низком культурном уровне населения (прежде всего крестьянства), не позволившем полностью решить задачу превращения Советов в организацию, обеспечивавшую привлечение широких масс трудящихся к их деятельности и управлению делами государства.
Городские жители составляли не более 20 % от общей численности населения России. Грамотных среди них было 60 %. В деревне грамотных было не более одной трети, подавляющее большинство которых владело элементарной грамотой. Жители большинства национальных районов были поголовно неграмотными. Как правильно отмечал академик А.Н. Сахаров, «это была страшная плата России за отсталость, за царизм, за существование феодальных пе-режитков»2.
Жизнь, повседневная практика с жестокой неумолимостью показали, что для управления государством нужны профессиональные знания, необходим соответствующий опыт. В силу этого та роль, что предназначалась Советам, - раз и навсегда
2 Коммунист. - 1990. - № 5. - С. 61.
Юридическая наука и правоохранительная практика покончить с чиновничеством - не была выполнена. В.И. Ленин вынужден был признать, что низкий культурный уровень основной массы населения «принижает Советскую власть, воссоздает бюрократию». В результате Советы не могли справиться с громадным объемом властных и управленческих функций и заменить подвергнутый слому государственный аппарат. Положение усугублялось экстремальными условиями, в которых происходило становление Советского государства, вынуждавшими отступать от теоретических положений о строительстве социалистического государства. Когда началась гражданская война, на первый план вышла задача оперативного решения вопросов жизни государства в условиях военного времени, крайней степени «разрухи» экономики. В стране сложилась, по сути, военно-приказная диктатура, повлекшая за собой сосредоточение управления не в выборных органах, а в органах исполнительной власти на основе единоначалия, формирования чиновничьей иерархии с огромным числом служащих. Хронической болезнью Советского государства становится бюрократизм. На это указывал В.И. Ленин: «Мы переняли от царской России самое плохое - «бю-рократизм»1. В Советском государстве, по сути, возродилось чиновничество как социальное явление. Старые чиновники получили важные места в государственном аппарате, ибо без людей, профессионально владевших управленческими навыками, обойтись было невозможно. «Царские бюрократы, - говорил В.И. Ленин, - стали переходить в советские учреждения и проводить бюрократизм, перекрашиваться в коммунистов и для большей успешности карьеры доставать членские билеты РКП. Таким образом, их прогнали в двери, они влезают в окна. Тут больше всего сказывается недостаток культурных сил» (курсив мой. - Р.М.). Положение усугублялось тем, что многие из рабочих и крестьян, ставшие служащими государственных учреждений, из-за своего низкого культурного уровня превратились в таких же бюрократов, отор-
вавшихся от народных масс. В.И. Ленин называл это «коммунистическим чванством», рассматривая его как более опасное явление, чем бюрократизм старых чиновников. «Самый худший у нас внутренний враг -бюрократ - это коммунист, который сидит на ответственном (а затем и на неответственном) советском посту и который пользуется всеобщим уважением, как человек добросовестный»2.
В достигшем гипертрофированных масштабов бюрократизме и связанных с ним негативных явлений (коррупция и волокита и т.п.) В.И. Ленин усматривал серьезную опасность для существования Советского государства, с которым нужно вести решительную борьбу. Первым шагом в этом направлении стало создание в 1920 г. рабоче-крестьянской инспекции (далее - РКИ). Важнейшей задачей РКИ была борьба с бюрократизмом, наблюдение за проведением в жизнь советских законов. Главная особенность Рабоче-крестьянской инспекции состояла в соединении государственного и общественного контроля, привлечении к контрольным функциям рабочих и крестьян. После окончания гражданской войны с целью еще большего усиления общественного контроля, искоренения бюрократических извращений В.И. Ленин предложил создать объединенный партийно-государственный орган - Центральную Контрольную Комиссию при ЦК РКП(б) и Народный Комиссариат рабочекрестьянской инспекции (далее - ЦКК-РКИ). Ленин считал такое соединение единственным залогом успешной работы, ибо оно обеспечивало прямое влияние партийного руководства в контрольном звене государственного аппарата. Перед ЦКК-РКИ были поставлены более сложные задачи - не просто бороться с бюрократизмом, а совершенствовать государственный аппарат на началах научной организации труда и управления. Вся работа органов партийно-государственного контроля строилась на основе широкого привлечения к контрольным функциям общественности, рабочих и крестьян.
Одновременно В.И. Ленин поставил в центр политической системы Коммунистическую партию. Советы рассматривались как рычаг управления в руках партии, как средство практической реализации стратегии и тактики, намеченных партией. При этом в начальный период партия лишь определяла политику Советской власти и реализовывала ее через Советы. «Свои решения партия должна проводить через советские органы, в рамках советской конституции. Партия старается руководить деятельностью Советов, но не заменять их»,
- говорилось в резолюции, принятой VIII съездом партии в марте 1919 г.
В дальнейшем сложилась устойчивая тенденция подчинения государственного аппарата партии, слияния партийного и государственного управления. В 1921 г. на X съезде РКП(б) В.И. Ленин говорил: «Как правящая партия мы не могли не сливать с “верхами” партийными “верхи” советские, - они у нас слиты и будут таковыми»1. Эта тенденция приобрела еще более устойчивый характер после избрания в апреле 1922 г. Генеральным секретарем ЦК РКП(б) И.В. Сталина. Он поставил задачу создать механизм партийного управления государственными делами. Поскольку партия была строго централизованной организацией, этот механизм тоже был строго централизованным. Ключевым моментом в решении этой задачи была проблема кадров. Все кадры государственного аппарата были поставлены под контроль партии. В 1923 г. вводится номенклатура - перечень наиболее важных должностей, кандидатуры на которые предварительно рассматриваются, рекомендуются, утверждаются и отзываются партийными комитетами от райкома до ЦК партии. Это способствовало не только усилению централизма в управлении, но и тому, что централизм глубоко укоренился в ткани государственного организма. Поэтому, как представляется, централизм можно рассматривать как типологический признак советского государственного управления. Однако, по моему глубокому убеждению, он был по-
рожден не внутренней природой Советского государства, а конкретными историческими условиями его развития. Дело в том, что Советское государство находилось в капиталистическом окружении. Сам факт существования такого государства был нетерпим для международного капитала, который не оставлял намерений покончить с СССР Наиболее реакционные круги монополистического капитала вынашивали планы нового передела мира. Во второй половине 20-х гг. прошлого столетия начинают себя проявлять разгорающиеся в различных частях мира очаги будущей войны. Перед руководством Коммунистической партии и Советского государства встала задача обеспечить военную безопасность страны. Главный и, можно сказать, единственный способ решения этой задачи - ликвидировать экономическую отсталость. В возникших внутри Коммунистической партии дискуссиях победила точка зрения, предусматривавшая форсированную индустриализацию на базе социалистического переустройства деревни. В основе этой точки зрения лежали не экономические критерии: ее сторонники исходили из приоритета политики над экономикой, из того, что глубокая отсталость страны должна быть ликвидирована за десять лет путем предельного напряжения всех сил, подстегивания страны и даже известного снижения жизненного уровня населения. Добиться этого можно было, используя мобилизационные способы, командно-административные методы управления и дальнейшего повышения уровня централизации. Реальным выражением этого стало создание производственно-отраслевой системы управления народным хозяйством через общесоюзные народные комиссариаты, а также ликвидация форм контроля, предусматривавших привлечение общественности. В 1934 г. ЦКК-РКИ была упразднена. Были созданы Комитет партийного контроля при ЦК ВКП(б) и Комитет Советского контроля при Совете Народных Комиссаров СССР. На базе последнего затем был создан Народный Комиссариат государственного контроля СССР. Вся система государственного контроля опиралась только
Юридическая наука и правоохранительная практика на бюрократический аппарат, что прямо противоречило природе советской власти. Это означало создание командно-административной системы, которую нельзя оценивать однозначно. С одной стороны, она, бесспорно, способствовала решению задачи форсированной ликвидации экономической отсталости СССР, обеспечения должного уровня обороноспособности. Сохранение данной системы в условиях Великой Отечественной войны тоже было оправдано. С другой стороны, она привела к небывалому, гипертрофированному уровню бюрократизма, буквально пронизавшему насквозь партийный и государственный аппарат. Бюрократия превратилась в самостоятельный социальный феномен, социальный фактор, определявший характер функционирования общественного и государственного организма. Бюрократизм, по сути, превратился в типологический признак советской государственной системы. Он достиг такого уровня, что это грозило перерождением, опасным для всей системы социализма. Степень возникшей опасности особенно возросла в послевоенный период, когда состояние страны перестало носить мобилизационный характер.
Новое руководство партии и государства оказалось творчески несостоятельным, неспособным осознать диалектику истории. Оно не сумело в изменившихся исторических условиях найти политические и организационные формы перевода страны из мобилизационной стадии в стадию постепенного эволюционного развития. Это позволило бы осуществить не только экономические реформы (с расширением роли рынка), но и провести антибюрократические преобразования.
Проводившиеся по инициативе и под руководством Н.С. Хрущева реорганизации в сфере управления промышленностью и сельским хозяйством лишь видоизменили бюрократические методы управления. А некоторые так называемые реформы находились на грани отсутствия здравого смысла (деление партийных и государственных органов на промышленные и сельские). Последующий период после отстранения в 1964 г. Н.С. Хрущева практически ничего
не изменил. В результате, как правильно отмечает Б.П. Курашвили, «управляющие вышли из-под контроля общества, забыли
о своей обязанности служить обществу, из слуг общества превратились в его господ. Образовался своекорыстный бюрократический слой, сложился авторитарно-бюрократический социализм». В конечном счете социалистический общественный строй стал жертвой бюрократизма. Произошло бюрократическое перерождение социализма, а потом и его разгром. Опять-таки хочу обратиться к Б.П. Курашвили, который, как мне кажется, правильно, убедительно раскрывает роль бюрократизма в развале СССР: «Бюрократическое перерождение социализма, а потом и его разгром были следствием того, что наряду с действием других факторов, эгоцентристы и властолюбцы почти полностью овладели аппаратом управления обществом и направили его деятельность сначала на ползучее разложение социализма, а потом на обвальное разрушение. Для них это естественно, так как не этот строй, а капитализм в наибольшей мере соответствует их извращенной природе и обеспечивает их надежное существование. А их маскировке, прикрытию их целей и интересов служит всемерно пропагандируемая идея об абсолютном приоритете прав и свобод человека и о частной собственности как священной и неприкосновенной, якобы соответствующей самой природе человека. О природе человека эти деятели судят в меру своей порочности»1. Думаю, что сегодняшняя действительность полностью подтверждает слова покойного Бориса Павловича. И еще. Тот факт, что Советское государство стало жертвой бюрократизма, не означает, что советская форма организации государственной власти страдала какими-то врожденными пороками и являлась нежизнеспособной. Не сомневаюсь, что Советы по своей природе - организация демократическая, позволяющая привлечь к управлению делами широкие слои населения. При определенных исторических условиях
1 Курашвили Б.П. Новый социализм. - М., 1997. - С. 105.
эта природа Советов может быть реализована. Я думаю, исключать, что такие исторические условия могут сложиться, нет оснований.
Само собой разумеется, исторический опыт существования Советского Союза не исчерпывается вышесказанным. Это только одна его сторона, хотя и важная, но не единственная.
В историческом опыте существования Советского государства содержится много положительного, составляющего общечеловеческое достояние. Важнейшее, без преувеличения можно сказать, всемирно-историческое значение имеет опыт законодательного закрепления и реального претворения в жизнь социально-экономических прав граждан. По сути, комплекс социально-экономических прав как неотъемлемая часть прав и свобод человека и гражданина впервые был реализован в Советском государстве.
Проблема социально-экономических прав граждан стала перед Советским государством сразу после его возникновения. Однако новая власть ставила во главу угла не столько провозглашение прав и свобод граждан, сколько их реальное обеспечение. Поэтому определенное время социально-экономические права не получали в законодательстве полного выражения. Так было с правом на образование, на труд, на отдых.
Показательно, например, решение вопроса о праве на образование. В начальный период существования Советской власти государство не располагало материальными возможностями, создававшими реальные гарантии права на образование. В силу этого в Конституции РСФСР 1918 г. было записано, что государство «ставит своей задачей (курсив мой. - Р.М.) предоставить рабочим и беднейшим крестьянам полное, всестороннее и бесплатное образование». Мне думается, что опыт такого подхода не утратил своего значения, поскольку в современном мире есть еще немало государств, которые тоже не могут создать материальных гарантий реализации социально-экономических прав граждан.
По мере укрепления экономических позиций Советского государства складывались реальные материальные предпосылки гарантированности социально-экономических прав граждан, получивших конституционное закрепление. Комплекс таких прав был сформулирован в Конституции СССР 1936 г. При этом характерно, что глава X «Об основных правах и обязанностях граждан» начинается с перечисления социально-экономических прав: статья 118 - право на труд, статья 119 - право на отдых, статья 120 - право на материальное обеспечение в старости, статья 121 - право на образование. В каждой из названных статей закреплялись гарантии реализации соответствующего права. Например, статья 119 гласила: «Граждане СССР имеют право на отдых. Право на отдых обеспечивается сокращением рабочего дня для подавляющего большинства рабочих до 7 часов, установлением ежегодных отпусков рабочих и служащих с сохранением заработной платы, предоставлением для обслуживания трудящихся широкой сети санаториев, домов отдыха, клубов».
В принятой в октябре 1977 г. новой Конституции СССР комплекс социальноэкономических прав граждан был расширен. В частности, получили закрепление право на охрану здоровья, право на жилище, право на пользование достижениями культуры.
Надо сказать, что закрепленные в Конституции СССР социально-экономические права реально обеспечивались. В СССР отсутствовала безработица, все виды образования и здравоохранения были бесплатными. Подавляющее большинство советских граждан бесплатно получали квартиры. При этом квартирная плата и плата коммунальных услуг была невысокой.
Значение закрепления социальноэкономических прав в Конституции СССР трудно переоценить. Во-первых, это было сделано впервые в истории конституционного законодательства. Во-вторых, это существенно повлияло на конституционное законодательство других стран. Ни чем иным, как воздействием конституцион-
ного законодательства Советского Союза, можно объяснить тот факт, что в середине 1930-х гг. в ряде крупнейших капиталистических государств было введено прогрессивное социальное законодательство. Были приняты законы о социальном страховании, оплачиваемых отпусках, правах профсоюзов, государственной помощи безработным, справедливом найме рабочей силы. Это способствовало стабилизации общественной жизни, ослаблению социальной напряженности, расширяло рамки буржуазной демократии. Приведенные факты с полным основанием позволяют говорить о международном значении конституционного закрепления социально-экономических прав в СССР. Однако дело не только в этом. Не боясь впасть в преувеличение, можно сказать, что социальноэкономические права, сформулированные в Конституции СССР, расширили круг демократических прав человека и гражданина, стали неотъемлемой частью правового статуса человека, получили признание как важнейшие международно-правовые принципы. Свидетельством этому служит Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. В этом документе впервые в истории международного права провозглашались социально-экономические права человека.
Декларация определяла круг социально-экономических прав человека, относя к ним право на социальное обеспечение, право на труд, право на отдых и досуг, право на жизненный уровень, необходимый для поддержания здоровья и благосостояния, право на обеспечение на случай безработицы, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по независящим от лица обстоятельствам, защиту материнства и младенчества, право на образование.
Таким образом, круг социально-экономических прав, сформулированных во Всеобщей декларации прав человека, во многом повторяет то, что было закреплено в Конституции СССР Особенности Декларации как международно-правового акта не предполагали подкрепления провозг-
лашенных прав какими-либо гарантиями. Однако весьма важно, что провозглашая то или иное право, Декларация раскрывала его содержание.
Право на труд означает, что каждый человек может свободно выбирать работу, претендовать на справедливые и благоприятные условия труда и защиту от безработицы, равную оплату за равный труд.
Право на образование означает наличие бесплатного начального и общего образования, обязательность начального образования.
Право на отдых - разумное ограничение рабочего дня и оплачиваемый периодический отпуск.
Еще одним свидетельством признания исключительной важности закрепления социально-экономических прав человека стал Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, принятый Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г.
В пакте отмечается, что экономические, социальные и культурные права «вытекают из присущего человеческой личности достоинства».
Особенность этого международноправового документа состоит в том, что он предусматривает подписание, ратификацию и присоединение к нему государств. В результате нормативное содержание пакта приобретает для присоединившихся государств императивный характер.
Следовательно, в основе того, что социально-экономические права человека, впервые четко сформулированные и закрепленные в советском конституционном законодательстве, получили широкое признание, лежат объективные факторы. Во второй половине XX в. - после окончания Второй мировой войны - в мире произошли колоссальные изменения: сформировалась мировая социалистическая система, произошел распад колониальной системы капитализма, неизмеримо вырос международный авторитет Советского Союза. В этих условиях значение советского опыта государственного строительства полностью игнорировать было нельзя. Он, несомненно, был привлекательным для
населения западных стран своей гуманитарной направленностью. В основе социально-экономических прав, закрепленных в Конституции СССР, лежали общечеловеческие ценности, напрямую связанные с насущными интересами трудового населения практически всех стран мира. Именно поэтому они стали неотъемлемой частью демократических прав и свобод человека и гражданина, приобрели всеобщее признание. Полагаю, что с полным основанием можно говорить о непреходящем историческом опыте Советского государства в та-
кой важнейшей сфере жизни человека, как социально-экономические права.
Разумеется, масштабы и значение исторического опыта Советского государства столь значительны и грандиозны, что в одной статье их возможно лишь обозначить. Они требуют всестороннего и глубокого изучения. Нет сомнения в том, что опыт истории Советского государства найдет своих исследователей и станет достоянием человечества не только в теоретическом, но и в практическом плане.
