CC BY
32УДК 3.07
К ВОПРОСУ ОБ ИСПОЛНЕНИИ БЮДЖЕТА БЮДЖЕТНЫМИ УЧРЕЖДЕНИЯМИ
И.Н. Катюшин, магистрант,
Московский финансово-юридический университет МФЮА E-mail: [email protected]
Аннотация. В статье предпринята попытка выявить на базе общей теории финансового права особенности правового положения бюджетного учреждения, участвующего в исполнении бюджета.
Ключевые слова: финансирование, распорядители, получатели бюджетных средств, бюджетное учреждение.
Abstract. This article is an effort to establish peculiarities of legal status of budget institution taking part in budget execution on the basis of general theory of financial law.
Keywords: financing, managers, budget funds recipient, budget institution.
Бюджетное учреждение, в соответствии со ст. 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации [1] (далее - БК РФ), это организация, созданная органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов.
Бюджетными учреждениями признаются также организации, наделенные государственным или муниципальным имуществом на праве оперативного управления, не имеющие статуса федерального казенного предприятия.
Бюджетные учреждения являются частью бюджетной системы Российской Федерации. Бюджетная система представляет собой со-
вокупность бюджетов всех уровней, основанную на государственном устройстве Российской Федерации, на экономических отношениях, и регулируется нормами права.
Федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации утверждаются в форме законов, местные - в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления или в порядке, установленном уставами муниципальных образований.
Бюджетные учреждения могут финансироваться за счет средств:
■ федерального бюджета Российской Федерации,
■ бюджета субъекта Российской Федерации,
■ местного бюджета,
■ государственных внебюджетных фондов,
■ бюджетов всех уровней,
■ внебюджетных доходов,
■ средств, поступивших во временное распоряжение.
Целевое направление бюджетных средств определено Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О бюджетной классификации РФ» от 23 декабря 2004 г. № 174-ФЗ [2], где приведены функциональная и экономическая классификация доходов и расходов бюджетов Российской Федерации, источники внутреннего финансирования и ведомственная классификация расходов федерального бюджета.
Важную роль в бюджетном процессе, в части, касающейся стадии исполнения бюджета, играют главные распорядители бюджетных средств, распорядители бюджетных средств и получатели бюджетных средств.
БК РФ дает легальное определение названных участников бюджетного процесса, определяет их права и обязанности, устанавливает ответственность за нарушение бюджетного законодательства.
В соответствии со ст. 158 БК РФ главный распорядитель средств федерального бюджета - это орган государственной власти РФ, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, определенным ведомственной классификацией расходов федерального бюджета.
Главный распорядитель средств бюджета субъекта РФ, средств местного бюджета - орган государственной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления, бюджетное учреждение, имеющее право распределять бюджетные средства по подведомственным распоряди-
телям и получателям средств бюджета субъекта РФ, средств местного бюджета, определенным ведомственной классификацией расходов соответствующего бюджета.
В соответствии со ст. 162 БК РФ получатель бюджетных средств (получатель средств соответствующего бюджета) - это бюджетное учреждение или иная организация, имеющая право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год.
Таким образом, главный распорядитель бюджетных средств согласно бюджетной росписи распределяет средства между распорядителями бюджетных средств, которые, в свою очередь, распределяют выделенные средства для непосредственного использования получателями бюджетных средств. Каждый вышестоящий распорядитель бюджетных средств является одновременно и получателем бюджетных средств, т.к. получает и тратит из бюджета в соответствии со своей сметой доходов и расходов и бюджетными обязательствами деньги на заработную плату, командировочные и канцелярские расходы, а также получает деньги на капитальное строительство, если оно предусмотрено.
Объектом финансовых отношений являются фонды денежных средств, их образование, распределение и использование.
Бюджетная смета бюджетных учреждений, являющихся главным распорядителем бюджетных средств, утверждается руководителем главного распорядителя бюджетных средств.
Утвержденные показатели бюджетной сметы бюджетных учреждений должны соответствовать доведенным до них лимитам бюджетных обязательств по обеспечению выполнения возложенных на них функций.
В рамках бюджетной реформы в Российской Федерации в перспективный финансовый план включается распределение бюджетных средств уже не на год, а на трехлетний период. Так, бюджет на очередной финансовый год является частью ежегодно корректируемого финансового документа.
Финансирование деятельности бюджетного учреждения осуществляется на основании бюджетной росписи, составляемой применительно к федеральному бюджету. В течение 10 дней со дня утверждения сводной бюджетной росписи (ст. 217 БК РФ) орган, исполняющий бюджет, доводит показатели указанной росписи до сведения всех нижестоящих распорядителей и получателей бюджетных средств (ст. 220 БК РФ).
В течение 10 дней со дня получения уведомления о бюджетных ассигнованиях бюджетное учреждение обязано составить и представить на утверждение вышестоящего распорядителя бюджетных средств смету доходов и расходов по установленной форме, которую распорядитель бюджетных средств утверждает в течение 5 дней (ст. 221 БК РФ). Расходуются бюджетные средства путем списания денежных средств с единого счета бюджета в размере подтвержденного бюджетного обязательства в пользу физических и юридических лиц (ст. 227 БК РФ).
Смета - финансово-плановый акт, определяющий объем, целевое направление и поквартальное распределение ассигнований, предусмотренных на содержание учреждений и организаций. Назначение сметы заключается в том, что она является планом финансирования учреждений и организаций по расходованию бюджетных средств и документом, на основании которого реальные бюджетные деньги поступают получателю бюджетных средств [3]. Смета является наиважнейшим документом в функционировании бюджетного учреждения, потому что ее объем влияет на финансирование в необходимых размерах.
Финансирование бюджетного учреждения осуществляется строго по мере выполнения обязательств, строго по целевому назначению при соблюдении режима экономии.
Расходы бюджетного учреждения, которые финансируются в соответствии со сметой и бюджетными лимитами для своей деятельности, предусмотрены ст. 70 БК РФ, где закреплено, что бюджетные учреждения расходуют бюджетные средства исключительно на:
■ оплату труда;
■ перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды;
■ трансферты населению;
■ командировочные и иные компенсационные выплаты работникам;
■ оплату товаров, работ, услуг в соответствии с утвержденными сметами и по заключенным государственным или муниципальным контрактам.
Расходование бюджетных средств на иные цели не допускается.
Принцип постатейного выделения средств для конкретного учреждения обеспечивает установление финансового контроля за их нецелевым использованием.
Бюджетные учреждения не имеют права получать кредиты (займы) у кредитных организаций, других юридических, физических лиц, из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
В федеральном бюджете не закреплены конкретные виды доходов за определенными расходами. Поэтому существует возможность обеспечить из общего централизованного фонда денежных средств государства за счет любых поступлений доходов приоритетные направления деятельности государства.
Названные и иные расходы, предусмотренные сметой доходов и расходов бюджетного учреждения, исполняются в соответствии с БК РФ через систему органов федерального казначейства, находящегося в ведении Министерства финансов РФ. Федеральное казначейство организует, осуществляет и контролирует исполнение бюджета РФ, а также управляет доходами и расходами бюджета исходя из принципа единства кассы.
Основным финансовым источником расходов на содержание бюджетного учреждения выступает федеральный бюджет. Поэтому в условиях явной недостаточности и нестабильности бюджетного финансирования по всем статьям расходов будет актуальным решение вопроса о привлечении других внебюджетных источников финансирования. Под внебюджетными средствами в законодательстве понимают средства, получаемые бюджетными учреждениями помимо бюджетных ассигнований [4]. Все внебюджетные средства расходуются строго по целевому назначению, для бюджетных учреждений расходование внебюджетных средств осуществляется в пределах утвержденных смет и в пределах фактически поступивших доходов по каждому виду внебюджетных средств [5].
Дополнительные доходы могут быть получены в результате увеличения перечня платных услуг, предоставляемых на договорной основе бюджетными учреждениями, связанных с выполнением их непосредственных задач.
Наряду с названными задачами и практическими мероприятиями важное значение в формировании бюджетной политики бюджетного учреждения, на наш взгляд, имеет расширение прав руководителей главных распорядителей бюджетных средств.
Контроль является одной из форм управленческого цикла (прогнозирование, планирование, организация, учет, анализ и контроль) и представляет собой систему наблюдения, сопоставления, про-
верки и анализа функционирования управляемого объекта с целью оценки обоснованности и эффективности принимаемых решений, выявления отклонений фактических результатов от нормативных предписаний, ликвидации данных отклонений и недопущения их в будущем [6].
Нецелевое использование бюджетных средств (субсидий, дотаций) имеет место в различных случаях. Так, наиболее серьезным видом финансового нарушения является нецелевое использование средств, выделяемых из бюджетов разных уровней. Государственный контроль за целевым использованием бюджетных средств осуществляется Счетной палатой РФ, Минфином России, местными органами федерального казначейства и другими компетентными органами.
К нецелевому использованию бюджетных средств относятся:
■ направление этих средств на банковские депозиты, приобретение различных активов (валюты, ценных бумаг, иного имущества) с целью их последующей продажи;
■ осуществление взносов в установленный капитал другого юридического лица, оказание финансовой поддержки;
■ расходование средств при отсутствии оправдательных документов, неоформлении или неправильном оформлении первичных документов;
■ недостача материальных ценностей, приобретенных за счет бюджетных средств;
■ расходование бюджетных средств сверх норм, установленных Минфином России.
Также к нецелевому использованию бюджетных средств относится убыль сверх норм материальных ценностей, приобретенных за счет бюджета, и рассматривается как недостача.
Для исключения указанных нарушений главные распорядители средств бюджетных учреждений могут определить нижестоящим распорядителям бюджетных ассигнований правомочия по перераспределению средств по кодам бюджетной классификации или прав по самостоятельному выбору направлений расходования в пределах полученных бюджетных сумм. Данные действия должны быть оформлены надлежащим образом.
В БК РФ предусмотрены определенные санкции за неисполнение либо ненадлежащее исполнение порядка составления, рассмотрения, утверждения, исполнения и контроля исполнения бюджетов всех уровней.
К бюджетным учреждениям могут быть применены следующие меры: предупреждение, блокировка расходов, приостановление операций по счетам в банках, наложение штрафа, начисление пени и другие санкции в соответствии с законодательством.
На конкретных руководителей бюджетных учреждений, получателей бюджетных средств, могут быть наложены штрафы в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях, а в случае наличия в их действиях состава преступления - привлечение к уголовной ответственности в соответствии с Уголовным кодексом РФ [7].
За нарушение бюджетного законодательства применяются меры принуждения в случаях:
■ нецелевого использования бюджетного финансирования;
■ перечисления, неполного перечисления либо несвоевременного перечисления бюджетных средств подведомственным организациям;
■ несвоевременного предоставления отчетов и других сведений, связанных с исполнением сметы;
■ несвоевременного доведения до получателей уведомлений о лимитах бюджетных ассигнований;
■ финансирования расходов, не предусмотренных сметой;
■ финансирования расходов в размерах, превышающих предусмотренные в сметах;
■ открытия бюджетных счетов в коммерческих банках при наличии на соответствующей территории отделений Банка России.
В результате проведенного исследования можно резюмировать, что отличительной особенностью бюджетных учреждений является тесная связь с бюджетами, из которых осуществляется финансирование основной части их расходов. Изменения в бюджете в первую очередь могут отразиться на финансовой обеспеченности бюджетных учреждений, что является причиной их недофинансирования. Возможность привлечения наряду с ассигнованиями из бюджета дополнительных источников, составляющих финансовую базу деятельности бюджетных учреждений, свидетельствует о расширении их возможностей в области формирования, распределения и использования бюджетных средств.
Таким образом следует согласиться с мнением авторов, которые считают, что финансово-правовой статус бюджетных учреждений следует классифицировать в зависимости от полномочий, которыми бюд-
жетные учреждений наделены как участники бюджетного процесса. Их следует подразделить на:
■ главных распорядителей бюджетных средств;
■ распорядителей бюджетных средств;
■ получателей бюджетных средств.
В каждом конкретном финансовом правоотношении бюджетные учреждения имеют специальный финансово-правовой статус [8].
ЛИТЕРАТУРА
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 25.12.2012) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2013) // Российская газета. № 153-154, 12.08.1998.
2. Федеральный закон от 23 декабря 2004 г. № 174-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О бюджетной классификации РФ». Собрание законодательства РФ. 2004. № 52. Ст. 5278.
3. Финансовое право: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. / А.Б. Быля, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева (и др.). Отв. ред. Е.Ю. Грачева, Г.П. Тол-стопятенко. - М., 2007.
4. Положение о внебюджетных средствах учреждений, состоящих на государственном бюджете СССР, утвержденное постановлением Совета министров СССР от 26 июня 1980 г. № 527.
5. Инструкция Минфина СССР от 12 июня 1981 г. № 120 «О порядке планирования, использования и учета внебюджетных средств, а также отчетности по ним».
6. Опальский А.П., Титов Е.В. Бюджет МВД России: вопросы теории о практики: Монография. - М., 2002.
7. Хребтова Т.П. Органы внутренних дел как субъекты финансового права. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2009.
