CC BY
446
К вопросу о вещных правах на землю
Е.А. Галиновская
ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук (г. Москва)
Елена Анатольевна Галиновская, [email protected]
В настоящее время в Российской Федерации правовое регулирование отношений прав на землю основано на обширной и сложной системе норм. В российском законодательстве установлены не только перечень прав на земельные участки, основания и порядок приобретения и прекращения этих прав, но и особенности их реализации. При этом требования о надлежащем использовании земли распространяются на всех правообладателей и связаны с необходимостью обеспечения публичных и частных интересов при использовании ограниченных земельных ресурсов. Для правового регулирования земельных отношений, таким образом, характерно, что использование участка является не только правом, но и обязанностью владельца.
Однако если отношения оборота земельных участков относительно урегулированы, то регулирование пользования землей еще нуждается в совершенствовании. Так, в частности, Земельным кодексом Российской Федерации (ЗК РФ) установлено условие, согласно которому земли в России должны использоваться в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием. Но для большей части земель (за исключением земель населенных пунктов) процедуры определения разрешенного использования фактически не разработаны. На практике возникают сложности и с обеспечением контроля за надлежащим использованием земель, и с привлечением за их нарушение к юридической ответственности.
На фоне проблем законодательного регулирования продолжаются споры по поводу способов определения правового режима земель. В частности, в последнее время вновь обсуждается тема соотношения целевого назначения и разрешенного использования земель. При этом высказываются разные, в том числе и радикальные, мнения о полной «замене» семи установленных ЗК РФ категорий земель институтом разрешенного использования1.
В целом соотношение права на землю и реализации включенного в него правомочия пользования представляет собой достаточно сложную проблему. Не вдаваясь в подробности, можно сказать так: в Российской Федерации действует механизм, в соответствии с которым всем правообладателям предоставляется практический одинаковый «набор» правомочий в отношении используемого участка. Отличие права собственности от иных прав на землю, пожалуй, только в праве собственника свободно распоряжаться своим земельным имуществом. Особые требования и ограничения в реализации правомочия пользования для любого правообладателя определяются в соответствии с установленными в административном порядке категорией и разрешенным использованием земель, то есть их правовым режимом. Такое соотношение прав на землю и правового режима земель подвергается анализу и пересмотру.
Но прежде чем перейти к рассмотрению предлагаемых идей, напомним о действующих правовых условиях.
1 Нами эта точка зрения не разделяется, поскольку институты «категорий земель» и «разрешенного использования» не дублируют, а фактически выполняют разные функции в управлении земельными ресурсами в стране. Подробнее см., например: Галиновская Е. А. Теоретические и методологические проблемы земельных правоотношений. М., 2009.
Согласно статье 9 Конституции Российской Федерации земля и иные природные ресурсы могут находиться в частной муниципальной, государственной и иных формах собственности. Кроме того, статьей 36 Конституции Российской Федерации установлено, что эти конституционные нормы, получившие развитие в нормативных правовых актах, являются основой формирования и регулирования прав на землю.
Земельным кодексом Российской Федерации (ЗК РФ) подтверждено, что право собственности может принадлежать практически всем субъектам правовых отношений (глава III ЗК РФ). Помимо этого, ЗК РФ определены виды прав на землю, которые принято именовать ограниченными (глава IV ЗК РФ):
• право постоянного (бессрочного) пользования;
• право пожизненного наследуемого владения;
• право безвозмездного срочного пользования.
Пользование и владение землей может осуществляться и на основании договора аренды земельного участка. Заметим, что специфика современного правового регулирования такова, что право аренды наряду с правом собственности составляют основу отношений по приобретению и реализации прав на землю. На соотношении этих двух видов права построено большинство правовых механизмов предоставления земельных участков для различных целей из государственной или муниципальной собственности, а также их использования. Так, в частности, при переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования, права пожизненного наследуемого владения, приобретении прав на земельные участки собственниками зданий, строений, сооружений ЗК РФ и другими законами предлагается приобрести участок либо в собственность, либо в аренду.
Таким образом, российское земельное законодательство, следуя закрепленному Конституцией Российской Федерации принципу многообразия форм собственности, рассматривает право собственности как основной вид имущественного права на землю.
Роль иных, кроме права собственности, вещных прав на землю, которые именуются ограниченными правами, в настоящее время заключается преимущественно в закреплении за определенным кругом субъектов прав на земельные участки из земель, находящихся в публичной собственности. Фактически этот же, с течением времени немного измененный подход к правовому регулированию земельных отношений использовался в советский период. Тогда, как известно, право собственности принадлежало только государству, поэтому институт ограниченных вещных прав на землю был более чем актуальным. Само собой, поскольку право государственной (публичной) собственности на землю в России остается ведущим, а этими землями до настоящего времени пользуются лица, которым земельные участки были предоставлены в дореформенный период, практически право постоянного (бессрочного) пользования в перечне прав на землю продолжает занимать то же место, что и раньше.
Представления о вещных правах на земельные участки, находящиеся в частной собственности, гораздо боле ограничены: далее сервитута или безвозмездного срочного пользования законодатель не движется, а арендные отношения с частными собственниками земли воспринимаются как основные.
Собственно, правовой режим земель, а значит, и перечень видов прав, которые можно приобрести на эти земли, определяются исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования. Так, в частности, ЗК РФ не предусматривает приобретение права частной собственности на земли или земельные участки, перечисленные в статье 27 этого кодекса, как изъятые или ограниченные в обороте.
Для целей, связанных со строительством, возможно приобретение только права собственности, права аренды, права субаренды и в случаях, предусмотренных ЗК РФ, - права постоянного (бессрочного) пользования (статьи 30-32 ЗК РФ).
Процедура переоформления прав на землю, предусмотренная Федеральным за-
коном от 25 октября 2001 года № 137-Ф3 «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», предполагает приобретение земельных участков прежними пользователями или владельцами в собственность или в аренду.
Специальными законами также установлен целый ряд нюансов в приобретении прав на землю либо в зависимости от категории земель или основного вида пользования2, либо в границах определенных территорий3, либо в целях определенного использования4.
Есть еще одна особенность, касающаяся правового регулирования прав на землю: не каждый субъект земельных отношений может быть обладателем любого права на землю. Наиболее известный пример - положение статьи 20 ЗК РФ, согласно которому на право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком могут претендовать только государственные и муниципальные учреждения, казенные предприятия, центры исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий, а также органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Помимо определения видов объектов и субъектов, которым может быть предоставлено то или иное право на землю, земельным законодательством (статьи 40 и 41 ЗК РФ) в рамках правомочия пользования предъявлены одинаковые требования к реализации практически всех видов прав на землю и предоставлены одинаковые возможности. Так, в частности, правообладатели земельных участков имеют право:
1) использовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, а также пруды, обводненные карьеры в соответствии с законодательством Российской Федерации;
2) возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов;
3) проводить в соответствии с разрешенным использованием оросительные, осушительные, культуртехнические и другие мелиоративные работы, строить пруды и иные водные объекты в соответствии с установленными законодательством экологическими, строительными, санитарногигиеническими и иными специальными требованиями;
4) осуществлять другие права на использование земельного участка, предусмотренные законодательством;
5) обладать правом собственности на посевы и посадки сельскохозяйственных культур, полученную сельскохозяйственную продукцию и доходы от ее реализации.
Таким образом, в настоящее время закреплено следующее соотношение видов прав на землю и их реализации. Законом устанавливается определенный закрытый перечень прав на земельные участки. Требования к использованию земельных участков на основании установленных законом прав, с одной стороны, определены содержанием правомочия пользования, с другой стороны, реализация всех прав на землю должна следовать установленным в административном порядке целевому назначению и разрешенному использованию земель. Содержание правомочия пользования универсально и может быть реализовано в рамках любого правового титула.
При установлении видов прав на землю в рамках земельно-правового регулирования законодатель опирается на те же институты, которые изначально были вырабо-
2 Об обороте земель сельскохозяйственного назначения : Федеральный закон от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ.
3 Об особо охраняемых природных территориях : Федеральный закон от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ, другие законы.
4 Об обороне : Федеральный закон от 31 мая 1996 года № 61-ФЗ, другие законы.
таны гражданским правом для закрепления прав на различное имущество, в том числе и на земельные участки, которые традиция гражданского права тоже причисляет к вещам (пусть и особого рода).
Имущественный характер прав на землю дает возможность соотнести права на этот объект с правами на иные объекты. Это важно для обеспечения универсальности оборота имущества и прав на него. Установление в праве особых видов прав на землю, особенностей приобретения и реализации прав важно для учета специфики включения земли в общественные отношения, в том числе для правового обеспечения государственной земельной политики и решения специальных вопросов оборота (перераспределения) земель. То, что права на землю по своему происхождению имеют имущественный характер, является как основанием определения соотношения земельного и гражданского законодательства, так и предметом длительной полемики по поводу этого соотношения.
Так, существует мнение, согласно которому эти правовые отношения должны полностью регулироваться Гражданским кодексом Российской Федерации (ГК РФ), поскольку права на землю являются иму-щественными5. Но есть и противоположная позиция: поскольку нормы о правах на землю являются специальными, то есть такими, которые действуют только в отношении такого объекта, как земля, следует поступить наоборот - исключить положения главы 17 ГК РФ, оставив в этом кодексе только общие положения о правах на любые виды имущества, и окончательно закрепить за ЗК РФ роль акта, содержащего специальные положения о правах на землю.
Думается, что спор на эту тему, имея давнюю историю, скорее всего, будет иметь продолжение, в особенности в отношении того, где должны найти место такие права на землю, которые, с одной стороны, обладают всеми признаками прав имущественных, а с другой стороны, могут быть
распространены только на один объект -земельные участки. Волевое решение может быть разным, но сущность таких прав, их «специальное» назначение и российские правовые традиции позволяют закрепить их не только в ГК РФ, но и в ЗК РФ. Заметим, что, в каком бы нормативном правовом акте нормы о правах на землю ни содержались, их характер останется тем же. Это будут все те же специальные нормы о земле, содержание которых будет зависеть от специфики объекта, особенностей предмета регулирования и государственной земельной политики.
В целом нельзя не заметить, что вопросы приобретения прав на земельные участки и их использования для тех или иных целей решаются не сами по себе, а в рамках установленных правовых механизмов. Сам по себе вид права на землю мало что значит без правового механизма, частью которого он является или должен стать. Законотворческая и правоприменительная практика подтверждает это постоянно.
По этой причине, прежде чем вводить новые виды прав на землю, необходимо их проанализировать и решить вопрос, каким образом они могут быть «вписаны» в уже сформированные правовые, экономические и иные связи и отношения по поводу земли.
В настоящее время обсуждается введение такого права, как право застройки (су-перфиций). Основное преимущество этого права заключается в возможности его обладателем осуществления застройки земельного участка. В существующей системе законодательного регулирования, как мы знаем, право осуществлять строительство «включено» в содержание любого из уже установленных прав на землю (кроме, разумеется, сервитута и безвозмездного срочного пользования). Но при этом строительство не может производиться обладателем этого права или лицом, приобретающим права на землю, без получения разрешения на строительство, иной разрешительной докумен-
5 Концепция развития законодательства о вещном праве : проект : рекомендован Президиумом Совета Президента Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства к опубликованию в целях обсуждения ; протокол от 18 марта 2009 года № 3. Ш1_: http://privlaw.ru/index.php
тации, установленной Градостроительным кодексом Российской Федерации. И здесь возникает вопрос, в чем должны состоять отличие и, что важнее, преимущества су-перфиция от иных уже существующих прав на землю. Надлежит ли освободить обладателя этого права (раз оно предоставляется именно для этой цели) от процедуры получения разрешения на строительство? Скорее всего - нет. В противном случае введение одного пава на землю может потребовать изменений не только гражданско-правовых и земельно-правовых, но и административно-правовых процедур застройки. Тем более, если участь, что лишить иных правообладателей правомочия застройки своих земель, а также запретить застройщику обращаться к институту договора аренды для реализации своих целей, мы не сможем. Пожалуй, основным (если не единственным) отличием суперфиция от практикуемых в застройке отношений аренды можно считать то, что возведенный объект переходит в собственность лица, обладающего правом собственности на земельный участок, а не арендатора, как это сейчас распространено. Однако и теперь без внесения изменений в законодательство мало что мешает сторонам решить этот вопрос и в рамках договора аренды. Для обеспечения развития этой практики можно было бы внести некоторые небольшие изменения в законодательство (например в статью 22 ЗК РФ), закрепляющие такое право за сторонами договора аренды.
Как мы знаем, в выборе правового титула на землю застройщик, как правило, исходит из вполне рациональных соображений - удобство для реализации своих коммерческих планов. Какими же должны быть мотивы обращения застройщика к праву суперфиция, если этот вид права, судя по предлагаемому содержанию и объему правомочий (подчеркнем, не с правовой, а с чисто практической точки зрения), почти не отличается от уже апробированной аренды.
И последнее. Известно, что в Российской Федерации далеко не все земли подлежат застройке. В границах целого ряда особо охраняемых природных территорий, охранных зон и тому подобных объектов строительство запрещено. Как следует поступить с уже предоставленным лицу правом супер-фиция в случае, если его земельный участок на основании властного решения окажется в границах такой территории? В этой ситуации обладатель иного «универсального» права на землю сможет найти иной доступный ему вариант использования земли. А обладатель суперфиция?
Собственно, в такой же ситуации может оказаться и обладатель иного предлагаемого вида ограниченного права на землю -права постоянного владения и пользования в сельскохозяйственных и иных целях без права застройки (эмфитевзис)6. В настоящее время лицо, обладающее, например, правом на земельный участок для личного подсобного хозяйства, при включении участка в границы населенного пункта без изменения права на землю может построить на участке дом, получив разрешение на строительство. Обладатель земельного участка под личное подсобное хозяйство на основании права эмфитевзиса в той же ситуации, судя по всему, должен изменить вид права. Кроме того, как представляется, реализация прав на основании эмфитевзиса также мало чем будет отличаться от реализации прав на основании уже действующих договоров аренды земель сельскохозяйственного назначения. Такие существенные дополнительные ограничения в использовании земли нам не представляются достаточно обоснованными.
Приведем еще пример. В настоящее время целый ряд освоения и использования земель предполагает, что называется, «смешанные» формы их использования, где приведенные нами два вида права потребуют раздела земельных участков, находящихся у одного правообладателя. Так, в частности, если в настоящее время дирек-
6 Концепция развития законодательства о вещном праве : проект : рекомендован Президиумом Совета Президента Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства к опубликованию в целях обсуждения ; протокол от 18 марта 2009 года № 3. Ш1_: http://privlaw.ru/index.php
ция национального парка, например, исходя из зонирования этой особо охраняемой природной территории, на основании приобретенного им права постоянного (бессрочного) пользования самостоятельно решает вопрос о том, на каких землях в границах общего участка осуществить допустимую застройку, а на каких осуществлять только природоохранную деятельность, при этом ни образования новых участков, ни изменения вида права ему не требуется, то при переходе тех же национальных парков на приведенные выше виды ограниченных прав потребуются, помимо зонирования, раздел земельного участка и государственная регистрация таких видов права на них, которые в дальнейшем, видимо, придется менять каждый раз с изменением целей использования территории и зонирования. К слову, такое же «универсальное» землепользование, предусматривающее как застройку, так и сельскохозяйственное использование, характерно и для землепользования сельскохозяйственных организаций. В этом случае не видится экономическая и организационная целесообразность выставления землевладельцам таких правовых условий землепользования. И нужно ли говорить о том, к каким затратам на формирование участков и оформление прав это может привести?
Следует заметить, что введение представленного перечня ограниченных вещных прав на землю, в случае ее принятия, внесет изменения в установленную конструкцию соотношения содержания правовых титулов на землю и правового режима земель. Не трудно заметить, что нововведение предлагает отойти от универсальности прав на землю и установить ограничения в пользовании не только в зависимости от целевого назначения (разрешенного использования) земель, но в зависимости от приобретаемого права на землю. По сути, ограничение оказывается еще более жестким, чем сейчас.
В целом представляется, что установление таких прав на землю, которые абсолют-
7 Там же.
8 Там же.
но жестко привязаны к определенному виду использования земли (строительство, сельское хозяйство), вряд ли полностью отвечает нуждам современного, достаточно активного освоения и оборота земель. То же можно сказать и об установлении условий, при которых использование земли зависит не от правообладателя, а от административных актов территориального планирования, градостроительного зонирования (которое отменить невозможно). В этих условиях уже сейчас сельскохозяйственные земли активно переходят в ранг земель населенных пунктов, а земли, предназначенные под застройку, по результатам территориального планирования, наоборот, оказываются в границах территорий, застройке не подлежащих.
Установление такого правового режима земель, при котором правообладателю предоставляются права, предусматривающие любые, не запрещенные законом способы использования земельного участка, а также установление в административном порядке вида использования земель (к слову, утвердившийся во всем мире) в большей степени отвечают современным условиям использования земли, обеспечению соотношения публичных и частных интересов, чем условия, при которых способ использования земли жестко привязан к конкретному вещному праву.
Возможно, некоторые проблемы, связанные с предоставлением земельных участков, например, для строительства и эксплуатации линейных объектов, мог бы решить предлагаемый узуфрукт7 - право личного пользования, ограниченное вещное право личного характера. В силу узуфрукта узуфруктуарий получает правомочия владения и пользования вещью в соответствии с ее назначением8. Однако этому препятствует то обстоятельство, что узуфрукт не может быть установлен для коммерческих целей.
Как представляется, целям развития в России иных, кроме права собственности, видов прав на землю (ограниченных прав) в большей степени отвечают меры по
совершенствованию уже существующего права постоянного (бессрочного) пользования. При этом мы не видим больших правовых препятствий распространения этого права на более широкий, чем определенный сегодня, круг субъектов. Другой мерой может быть совершенствование арендных земельных отношений. Заметим, что это не потребует и больших законодательных усилий.
ЛИТЕРАТУРА И ИНФОРМАЦИОННЫЕ
ИСТОЧНИКИ
1. Конституция Российской Федерации : принята 12 декабря 1993 года по результатам всенародного голосования, проведенного в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1993 года № 1633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации».
2. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ.
3. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ. Часть вторая от 26 января 1996
года № 14-ФЗ. Часть третья от 26 ноября 2001 года № 146-ФЗ. Часть четвертая от 18 декабря 2006 года № 230-ФЗ.
4. Суханов Е. А. Гражданское право России - частное право. М., 2008.
5. Чубаров В. В. Проблемы правового регулирования недвижимости. М., 2006.
6. Степанов С. А. Недвижимое имущество в градском праве. М., 2004.
7. Концепция развития законодательства о вещном праве : проект : рекомендован Президиумом Совета Президента Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства к опубликованию в целях обсуждения : протокол от 18 марта 2009 года № 3. иЯЬ: http://privlaw.ru/index.php
8. Концепция развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе. М., 2003.
9. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / под ред. С. А. Боголюбова. М., 2009.
10. Галиновская Е. А. Теоретические и методологические проблемы земельных правоотношений. М., 2009.
ЮРИДИЧЕСКИЕ СЕМИНАРЫ ДЛЯ ПРОФЕССИОНАЛОВ
5 апреля ОТВЕТСТВЕННОСТЬ СОБСТВЕННИКА И РУКОВОДИТЕЛЯ КОМПАНИИ ПО ДОЛГАМ КОМПАНИИ: новеллы законодательства о банкротстве
6-9 апреля БАНКРОТСТВО ПРЕДПРИЯТИЙ: изменения законодательства и арбитражная практика ю ш ю см о Q.
8-9 апреля ЗАКОН 0 ЗАЩИТЕ КОНКУРЕНЦИИ: комментарий изменений законодательства и практика применения X •S <
8-9 апреля СТРОИТЕЛЬНОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ: подготовка документации и определение стоимости проектных работ L_ о 0-
12-16 апреля СДЕЛКИ С НЕДВИЖИМОСТЬЮ и особенности РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ. Обзор практики рассмотрения споров S о. 0 0
13-15 апреля КАК ВЫИГРАТЬ ДЕЛО В АРБИТРАЖНОМ СУДЕ: подготовка, процесс, рекомендации 1 с
19-20 апреля Защита интересов работодателя при прекращении и изменении трудового договора
19-21 апреля ПРАВА НА РЕЗУЛЬТАТЫ ИНТЕЛЛЕКТУАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ. Комментарий разработчиков IV Части Гражданского кодекса РФ
26-28 апреля НАЛОГОВЫЕ СПОРЫ: Защита прав налогоплательщика
26-30 апреля ДОГОВОРНОЕ ПРАВО: актуальные вопросы судебной практики
28-29 апреля ЭФФЕКТИВНЫЕ СПОСОБЫ ЗАЩИТЫ СОБСТВЕННОСТИ КОМПАНИИ И ЕЁ АКЦИОНЕРОВ
1
СТПТУТ
ШКОЛА ПРАВА
і
ТЕЛЕФОН:
436-08-65
E-MAIL:
INTERNET:
www.statut.ru
L
7А
