CC BY
35
1 fMfc^
КОНЦЕПЦИЯ ПРАВОТВОРЧЕСТВА И ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
К ВОПРОСУ О ЦИФРОВИЗАЦИИ ВЕДОМСТВЕННОГО НОРМОТВОРЧЕСТВА
DOI: http://dx.doi.Org/10.14420/ru.2019.2.2
Гвоздецкий Дмитрий Сергеевич, магистрант Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, преподаватель кафедры конституционного и международного права Московского финансово-промышленного университета «Синергия», e-mail: [email protected].
Залоило Максим Викторович, кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела теории права и междисциплинарных исследований законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, e-mail: [email protected].
Аннотация. Уровень развития цифровых технологий уже сейчас даёт воз-
можность создания необходимых условий для перехода нормот-ворческой работы федеральных органов исполнительной власти на безбумажное взаимодействие. Современные тенденции циф-ровизации охватывают практически все отрасли экономики, государственное управление и, в частности, ведомственное нормотворчество, которое постепенно меняет бумажную форму на цифровую. В этой связи в статье рассмотрены вопросы современного состояния ведомственного нормотворчества в условиях развития «цифровой экономики». Предлагается авторское определение цифровизации ведомственного нормотворчества. Новизна подхода в статье к изучению проблем цифровизации ведомственного нормотворчества позволила сформулировать выводы по рассматриваемой проблематике, в частности, о проведении правовой и антикоррупционной экспертизы ведомственных актов на основе технологий искусственного интеллекта, необходимости создания единой официальной общероссийской платформы электронного правотворчества.
Ключевые слова: цифровизация; ведомственное нормотворчество; федеральные органы исполнительной власти; ведомственные акты.
«К вопросу о цифровизации ведомственного...»
В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 20 февраля 2019 г подчёркивается, что одной из системных задач, которую необходимо решить, является развитие сферы цифровой экономики, в процесс которого вовлекается бизнес и органы власти в качестве пользователей цифровых сервисов 1.
Цифровой прорыв, реализуемый Министерством экономического развития РФ, Министерством цифрового развития, связи и массовых коммуникаций РФ, автономной некоммерческой организацией «Россия - страна возможностей», автономной некоммерческой организацией «Цифровая экономика» Е. В. Ковнира, а также рядом крупнейших организаций в области информационных технологий России позволяет формировать новую ре-гуляторную среду и перспективное направление в совершенствовании нор-мотворческих процедур, осуществляемые федеральными органами исполнительной власти с использованием потенциала цифровых технологий.
Цифровые технологии формируют новую технологическую среду, в которой действует такой социальный феномен, как право. Более того, цифровые технологии начинают диктовать свои условия, к которым необходимо адаптировать правовые институты 2, в том числе и ведомственное нормотворчество.
Нередко разработчики ведомственных актов - федеральные органы исполнительной власти - допускают типовые ошибки, которые содержат противоречивые, а иногда взаимоисключающие положения акта, не соответствуют принципу определённости, нарушают права и законные интересы неопределённого круга лиц. Одним из возможных выходов в сложившейся ситуации будет цифровизация ведомственного нормотворчества на основе использования новейших информационных технологий.
В настоящее время цифровые технологии широко применяются в нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти при подготовке следующих проектов нормативных правовых актов: - проектов нормативных правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции, в порядке, установленном Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждёнными постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 (далее - Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации);
1 Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 20 февраля 2019.
2 Карцхия А. А. Цифровая трансформация права // Мониторинг правоприменения. 2019. № 1 (30). С. 25.
- проектов нормативных правовых актов, подлежащих оценке регулирующего воздействия (далее - ОРВ) в соответствии с пунктом 60 (1) Регламента Правительства РФ, утверждённого постановлением Правительства РФ от 01.06.2004 № 260 и пунктом 3 (1) Правил в порядке, установленном Правилами проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утверждёнными постановлением Правительства РФ от 17.12.2012 № 1318;
- проектов административных регламентов осуществления государственного контроля (надзора) и административных регламентов предоставления государственных услуг федеральных органов исполнительной власти в порядке, установленном Постановлением Правительства РФ от 16.05.2011 № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов осуществления государственного контроля (надзора) и административных регламентов предоставления государственных услуг».
Применение цифровых технологий начинается на этапе планирования нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти - планы подготовки проектов нормативных правовых актов на очередной календарный год, а также информация о внесении в них изменений подлежат размещению на официальных сайтах федеральных органов исполнительной власти в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».
На этапе подготовки проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти цифровые технологии применяются при создании проекта нормативного правового акта в форме электронного документа (за некоторым исключением); при подписании руководителем федерального органа исполнительной власти или его заместителем усиленной квалифицированной электронной подписью проекта нормативного правового акта, созданного в форме электронного документа; при визировании проекта нормативного правого акта и подписания заключения, созданных в форме электронных документов с использованием усиленной квалифицированной электронной подписи и др., при реализации возможности приложения к проекту нормативного правового акта справки в виде электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью руководителя юридической службы федерального органа исполнительной власти, издающего этот акт или реализации возможности визирования нормативного правового акта, созданного в форме электронного документа, руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти с использованием усиленной квалифицированной электронной подписи.
Также установлены особенности согласования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, предусматрива-
«К вопросу о цифровизации ведомственного...»
ющих мероприятия по использованию информационно-коммуникационных технологий, созданию, развитию, модернизации, эксплуатации информационных систем и информационно-коммуникационной инфраструктуры, заключающиеся в том, что указанные документы подлежат направлению в Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации на заключение, в котором даётся оценка целесообразности проведения мероприятий по информатизации и (или) их финансирования.
С применением цифровых технологий осуществляется процедура ОРВ (размещение уведомления о подготовке проекта акта, сводного отчёта о проведении ОРВ в отношении проекта акта, заключения Министерства экономического развития РФ об ОРВ осуществляется по решению разработчика на официальном сайте; с использованием программных средств о размещении уведомления извещаются государственные органы и организации; публичное обсуждение проекта акта также проводится на официальном сайте).
При подготовке проектов административных регламентов предусмотрено размещение соответствующих регламентов, а также сведений о государственных функциях и государственных услугах в федеральных государственных информационных системах «Федеральный реестр государственных услуг (функций)» и «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)»; отдельные административные процедуры (действия) осуществляются в электронной форме. Проект регламента и пояснительная записка к нему размещаются на официальном сайте.
Цифровизация затронула и правила опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти: таковые в соответствии с положениями Указа Президента РФ от 23.05.1996 № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» в течение 10 дней после дня их государственной регистрации подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» или на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www. pravo.gov.ru). При этом Официальным опубликованием нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти считается первая публикация их полных текстов в «Российской газете» или первое размещение (опубликование) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).
Вместе с тем, на сегодняшний день единых правовых подходов к цифровизации ведомственного нормотворчества не существует. Информационные технологии развиваются гораздо быстрее, чем развивается правовое регулирование. В этой связи для развития цифровизации ведомственного нормотворчества необходим комплексный и системный подход, наличие последовательной непротиворечивой правоприменительной практики, создание соответствующих механизмов правового регулирования и применения машиночитаемых норм права.
В настоящее время мы живём в эпоху новых общественных отношений, которые по-новому оформляются в правовые предписания 1. В условиях развития «цифровой экономики» важно, чтобы в систему разработки и оценки ведомственных актов (от экспертизы отдельного проекта акта до правового мониторинга соответствующей отрасли) интегрировались информационные технологии. Основная часть взаимодействия федеральных органов власти в процессе нормотворчества уже сейчас может быть переведена в электронную форму. На текущий момент процессы информатизации в данной сфере, как было продемонстрировано выше, имеют место, однако сводятся к разрозненной деятельности отдельных ведомств, создающих не связанные между собой информационные ресурсы 2.
В этой связи вопрос создания единого портала ведомственных актов является достаточно актуальным. В перспективе он может быть создан на основе существующих государственных баз данных НПА (портал геди-lation.gov.ru, СОЗД ГАС «Законотворчество», портал pravo.gov.ru, портал «Нормативные правовые акты в Российской Федерации»). Цифровое пространство позволит федеральным органам исполнительной власти более эффективно выстраивать нормотворческую работу и существенно минимизирует документооборот 3.
Цифровые технологии в оценке качества ведомственных актов применяются с использованием математического программного обеспечения и других средств автоматизации 4, базирующихся на технологиях формализации и автоматизации правовых процедур с использованием принципов нечёткой математической логики. В этой сфере заложены определённые технологические возможности автоматизации и цифровизации (использование цифровых технологий для получения, обработки, анализа и выдачи конечного результата в виде оценки или прогноза) для прогнозирования качества принимаемых ведомственных актов, выбора оптимальных правовых решений, а также оценки эффективности правового воздействия (регулирования) с анализом и обобщением опросов общественного мнения, заключений экспертов, правоприменительной практики и др. 5 Аналогичные приме-
1 Мацкевич И. М. Интеллектология права. Предварительные итоги математического моделирования закона // Мониторинг правоприменения. 2019. № 1 (30). С. 5.
2 Горбачев С. А., Зудов Ю. В. Совершенствование системы оценки нормативных правовых актов Российской Федерации // Мониторинг правоприменения. 2019. № 1 (30). С. 37.
3 Там же. С. 38.
4 Белов В. М., Зырянова Е. В., Косое Д. Л. Особенности оценки качества нормативных правовых актов. Использование автоматической системы оценки качества нормативных правовых актов // Государство и право. 2017. № 10. С. 105-110.
5 См. в связи с этим: Черногор Н. Н., Залоило М. В. Совершенствование правового регулирования общественного обсуждения проектов нормативных актов // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2018. № 4. С. 74-92; Черногор Н. Н., Залоило М. В. Экспертиза в правотворчестве: проблемы правового регулирования и вопросы его совершенствования // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2018. № 3. С. 100-108; Черногор Н. Н., Залои-ло М. В. Правовой мониторинг: инструментальная ценность и векторы развития // Вестник Московского государственного областного университета. Серия: Юриспруденция. 2018. № 3. С. 8-21.
«К вопросу о цифровизации ведомственного... »
ры есть за рубежом: оценка решений Верховного Суда США с использованием технологии искусственного интеллекта Dr. Watson 1.
Цифровизация ведомственного нормотворчества должна стать предметом самого пристального государственного внимания, т. к. существенно повлияет на эффективность процедуры согласования и принятия ведомственных актов. В свое время технические достижения сыграли важную роль в развитии государственного управления с точки зрения техники и технологий, так же произойдёт и с цифровизацией ведомственных актов.
Процесс цифровизации ведомственных актов достаточно сильно станет зависеть от технологии, формата, стандарта, в рамках которых будут создаваться акты.
Отдельного внимания требует решение проблем по стандартизации и унификации информационных технологий, определению подходов к развитию машиночитаемого и машиноисполняемого нормотворчества, формирование условий для создания инструментария эффективного межведомственного согласования и правоприменения 2. В этой связи, А. Вашкевич полагает, что важно разделять процесс нормотворчества и его автоматизацию, с одной стороны, и перевод норм в машиночитаемый вид и автоматизацию их исполнения - с другой. По его словам, над задачей автоматизации процесса нормотворчества уже ведутся работы в министерствах и ведомствах. Важно определить возможность и потенциальные области применения языка юридического программирования, технических и юридических ограничений, требования к языку программирования и программной среде исполнения машиночитаемых норм. Нормы в виде кода, смогут автоматически исполняться в специальной программной среде. При этом они всегда будут одинаково срабатывать при одних и тех же вводных данных, что позволит уменьшить число случаев злоупотребления со стороны государства и других участников правоотношений. Будут заложены основы для кардинального ускорения и удешевления многих юридических процессов 3.
Технологические решения, позволяющие создавать машиночитаемые нормы на русском языке, ещё не появились. Одновременно с этим, процедура перевода норм права в машиночитаемый вид и автоматизации их исполнения универсален и не зависит от конкретных языковых особенностей. В этой связи следует отметить, что в настоящее время существует несколько альтернативных международных разработок формализованных юридических языков, которые могут быть интерпретированы машиной (Language for Legal Discourse, Legal Knowledge Interchange Format и другие).
1 Карцхия А. А. Цифровая трансформация права // Мониторинг правоприменения. 2019. № 1 (30). С. 27.
2 Вашкевич А. Началась работа по автоматизации правоприменения // Симплоер. URL: https:// www.simplawyer.com/amazing/publications/advgazeta-law-enforcement-automation/.
3 Там же.
Прогнозирование развития ведомственного нормотворчества, основанного на цифровых технологиях, а также формирование общих подходов к совершенствованию процедуры управления изменениями в цифровой среде является одним из приоритетных направлений в работе федеральных органов исполнительной власти.
Переход на цифровизацию ведомственного нормотворчества будет позволять отслеживать ход подготовки федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов, направленных на реализацию федеральных законов.
В итоге под цифровизацией ведомственного нормотворчества следует понимать обеспечение возможности безбумажного взаимодействия разработчика ведомственного акта с иными участниками нормотворческого процесса подготовки проекта акта в режиме реального времени online, позволяющее отслеживать процесс разработки, согласования и утверждения проекта ведомственного акта.
Необходимо отметить, что при создании соответствующей информационной системы нужно учитывать уже существующий порядок разработки ведомственных актов, предусмотренный в Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, положениях приказа Минюста России от 04.05.2007 № 88 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (зарегистрирован в Минюсте России 14.05.2007 № 9449) 1. При этом необходимо иметь ввиду существующие законодательно закреплённые процедуры контроля за принятием ведомственных актов и их последующей реализацией.
Выводы
I. Цифровизация ведомственного нормотворчества способствует более эффективному межведомственному согласованию, повышению корректности и непротиворечивости ведомственных актов, определении взаимосвязанных актов для последующего внесения в них изменений при разработке новых проектов ведомственных актов. При этом переход нор-мотворческой работы федеральных органов исполнительной власти с бумажной на цифровую форму позволяет более качественно конкретизировать, систематизировать и детализировать законодательство Российской Федерации в ведомственных актах, проверять акты на их избыточность и непротиворечивость.
В свою очередь, для граждан появится возможность реализовывать эффективнее общественный контроль нормотворческого процесса, осу-
1 Приказ Минюста России от 04.05.2007 № 88 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».
«К вопросу о цифровизации ведомственного...»
ществляемого федеральными органами исполнительной власти, тем самым подготовка актов станет более прозрачной и предсказуемой.
II. Реализуется возможность автоматической проверки содержащихся в проектах ведомственных актов коррупциогенных факторов и их последующего устранения.
Проведение правовой и антикоррупционной экспертизы ведомственных актов на основе технологий искусственного интеллекта, которые будут сравнивать положения ведомственных актов с запрограмированными в специальной программе правовыми стандартами и логики подготовки актов будет способствовать увеличению результативности в нормотворческой работе федеральных органов исполнительной власти.
При этом противоречия и ошибки законодательства могут выявляться на этапе подготовки или тестирования проекта ведомственного акта.
Толкование ведомственных актов правоприменительными органами будет практически единообразным и не противоречивым.
На основании вышеизложенного, итоговый вывод состоит в необходимости проработать действующее законодательное регулирование в части реализации нормотворческих процедур по подготовке ведомственных актов в условиях развития цифровой экономики в РФ.
III. Целесообразно создание единой официальной общероссийской платформы электронного правотворчества для целей размещения проектов нормативных правовых актов и практики их реализации (с выделением рубрик согласно иерархии источников (форм) права, сфере правового регулирования, уровня организации публичной власти), где будут осуществляться согласование проектируемых актов государственными органами власти; согласовываться экспертные позиции и размещаться экспертные заключения; проходить общественные обсуждения проектов нормативных правовых актов с опубликованием их результатов и сводной таблицы учёта поступивших результатов; отражаться результаты правового мониторинга.
Библиографический список
1. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 20 февраля 2019.
2. Постановление Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».
3. Приказ Минюста РФ от 04.05.2007 № 88 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».
4. Белов В. М., Зырянова Е. В., Косое Д. Л. Особенности оценки качества нормативных правовых актов. Использование автоматической системы оценки качества нормативных правовых актов // Государство и право. 2017. № 10. С. 105-110.
5. Вашкевич А. Началась работа по автоматизации правоприменения // Симплоер. URL: https://www.simplawyer.com/amazing/publica-tions/advgazeta-law-enforcement-automation/.
6. Горбачев С. А., Зудов Ю. В. Совершенствование системы оценки нормативных правовых актов Российской Федерации // Мониторинг правоприменения. 2019. № 1 (30).
7. Карцхия А. А. Цифровая трансформация права // Мониторинг правоприменения. 2019. № 1 (30).
8. Мацкевич И. М. Интеллектология права. Предварительные итоги математического моделирования закона // Мониторинг правоприменения. 2019. № 1 (30).
9. Черногор Н. Н., Залоило М. В. Совершенствование правового регулирования общественного обсуждения проектов нормативных актов // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2018. № 4.
10. Черногор Н. Н., Залоило М. В. Экспертиза в правотворчестве: проблемы правового регулирования и вопросы его совершенствования // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2018. № 3.
11. Черногор Н. Н., Залоило М. В. Правовой мониторинг: инструментальная ценность и векторы развития // Вестник Московского государственного областного университета. Серия: Юриспруденция. 2018. № 3.
