CC BY
38
К ВОПРОСУ О СОЗДАНИИ НАЦИОНАЛЬНОГО АГЕНТСТВА РАССЛЕДОВАНИЙ ИНДИИ: ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
Е.Н. ХОДАТЕНКО,
кандидат исторических наук, доцент
Аннотация. Автор исследует некоторые историко-правовые аспекты борьбы с терроризмом в Индии. Основное внимание уделяется анализу нормативной базы создания Национального агентства расследований Индии, рассмотрению разных точек зрения на функции и структуру Агентства, в историческом аспекте анализируется дискуссия по поводу необходимости его создания. Делается обоснованный вывод о том, что создание НАР является позитивным шагом в деле борьбы с терроризмом, но при этом не является панацеей для предотвращения террористических атак.
Ключевые слова: борьба с терроризмом, антитеррористическая служба, федеральное преступление, взаимоотношения центра и штатов, юрисдикция, компетенция.
CONCERNING CREATION OF NATIONAL INVESTIGATION AGENCY: HISTORICAL AND LAWFUL ASPECT
E.N. HODATENKO,
the candidate of historical sciences, the senior lecturer
The summary. The author researches some historical and lawful aspects of struggling against terrorism in India. In the focus of this article are analyses of the normative documents linked with the creation of National Investigation Agency, examination of different points of views on its functions and structure and consideration the discussion upon the necessity of the foundation of the Agency through the historical perspectives. In the article valid conclusion has been done that creation of new Agency is surely very positive step towards success in the struggle against terrorism but not a panacea to stop terrorist's activity.
Key words: struggle against terrorism, antiterrorism agency, federal crime, Centre and States relation, jurisdiction, representative capacity.
1 января 2009 г. парламентом Индии принят Закон об учреждении Национального агентства расследований (НАР). Создано специальное федеральное агентство в целях «проведения расследования преступлений, посягающих на суверенитет, безопасность и единство Индии, безопасность государства, дружеские отношения с иностранными государствами и преступлений, которые в соответствии с существующим законодательством связаны с имплементацией международных договоров, соглашений, решений и резолюций Организации Объединенных Наций, ее учреждений и иных международных организаций»1.
Несмотря на то, что катализатором учреждения НАР стала серия террористических атак, произошедших в ноябре 2008 г. в Мумбаи, впервые вопрос о необходимости создания такой службы поднимался в середине 1980-х гг., когда был подготовлен правительственный проект поправок в закон о Центральном бюро расследования (ЦБР), наделяющий эту службу полномочиями по расследованию «федеральных преступлений». В последующие годы многие комитеты также выступали в поддержку создания федеральной службы, наделенной полномочиями по организации и ведению расследований отдельных преступлений на междуштатовском и международном уровне.
Основными из таких комитетов были Комитет по полицейской реформе Падманабхайа (2000 г.) и Комитет по реформе системы уголовной юстиции В.С. Малиматха (2003 г.). В июне 2007 г. Комиссия по административной реформе в своем пятом докладе рекомендовала учредить федеральное агентство по расследованию дел, связанных с обеспечением национальной безопасности2.
В целях достижения согласия по этому вопросу в октябре — декабре 2007 г. проведены консультации Премьер-министра и Министра внутренних дел Индии с главными министрами штатов. Однако консенсуса достигнуто не было. В декабре 2007 г. на конференции по внутренней безопасности 24 из 29 штатов отказались поддержать идею о создании федеральной антитеррористической службы. Только штат Панджаб, несколько союзных территорий и северо-восточные штаты поддержали центральное правительство, несмотря на все предпринятые лично Премьер-министром усилия.
После этого по инициативе Манмохана Сингха была создана парламентская комиссия, призванная найти выход из сложившейся тупиковой ситуации. В марте 2008 г. комиссия представила парламенту следующее предложение: вместо создания новой феде-
ральной службы расширить полномочия ЦБР по расследованию преступлений, отнесенных к категории федеральных. По мнению комиссии, ЦБР является той организацией, которая обладает достаточным оснащением для предотвращения и расследования подобных преступлений. Ранее было рекомендовано создать в этих целях единую федеральную службу, однако, с точки зрения комиссии, создание дополнительного ведомства может привести к конфликтам интересов внутри сил безопасности страны, размыванию их юрисдикции и распылению людских ресурсов.
Директор ЦБР Виджай Шанкар заявил, что его служба уже занимается расследованием преступлений, которые в случае принятия плана правительства будут квалифицированы как федеральные, однако по существующему законодательству может это делать только с согласия и при участии полиции штатов. Если предложения будут приняты, в ЦБР будет создан отдельный разведывательный департамент.
Одновременно парламентский постоянный комитет по кадровой политике, законодательству и юстиции в своем 24-м докладе парламенту в мае 2008 г. предложил «создать всеиндийское национальное агентство или реорганизовать ЦБР по подобию американского Федерального бюро расследований (ФБР) в целях ведения всех дел, связанных с терроризмом или имеющих общенациональное значение».
В сентябре 2007 г., отвечая на жесткие выпады в сторону правительства по поводу компетентности подразделений, обеспечивающих безопасность и их способность добывать упреждающую информацию о месте и времени проведения террористических актов, имевшие место в ходе обсуждения в нижней палате парламента последних террористических акций на территории страны, Министр внутренних дел Шиврадж Патил высказался за создание федерального антитеррористического агентства, которое, по мнению аналитиков, обеспечит эффективное взаимодействие между разными подразделениями сил безопасности. «Концепция создания федерального бюро расследования не должна быть огульно отброшена и заслуживает внимательного рассмотрения», — заявил Министр. Вместе с тем он отверг требования об издании специального антитеррористического законодательного акта по подобию ПОТА3, заявив, что это «драконовское законодательство» стало причиной появления большего числа террористов и не привело к сокращению количества террористических актов. Патил особенно подчеркнул, что в этом вопросе центральное правительство постарается заручиться поддержкой штатов.
По мнению Министра, федеральное антитеррористическое ведомство наподобие американского ФБР должно быть наделено широкими полномочиями прежде всего потому, что террористы действуют в разных штатах, и существующая система с разделенной ответственностью между службами и между центром и штатами не позволяет достигать нужного
уровня эффективности. В соответствии с представленной Министром концепцией такие преступления, как терроризм, похищение людей и убийства, распространение наркотиков, должны подпадать под категорию федеральных преступлений, ответственность за расследование которых возлагается на федеральное ведомство, подчиненное исключительно центральному правительству.
Существует много доводов в пользу учреждения НАР. Во-первых, как показали террористические атаки в Мумбаи, террористические проявления приобретают все более широкомасштабный и высокоинтенсивный характер, расширяя собственную географию и приобретая транснациональный и трансграничный характер. Во-вторых, по мнению многих аналитиков, полиция штатов с ее ограниченной территориальной юрисдикцией и недостаточными возможностями и ресурсами не может стать адекватной преградой на пути распространения терроризма4. В-третьих, несмотря на имеющееся сопротивление со стороны штатов, нельзя игнорировать то, что террористические акты не направлены непосредственно на руководство отдельного штата. Их основная цель — идея Индии, включая ее единство и неделимость. Федеральное агентство, обладающее властными полномочиями в сфере борьбы с терроризмом в масштабе всей страны и располагающее соответствующими возможностями, является более надежным средством в деле обеспечения национальной безопасности.
Интересно, что упоминание в негативном контексте ПОТА является явной уступкой бывшего тогда Министром внутренних дел Патила штатам или, по крайней мере, своеобразным предложением сделки в целях добиться от них поддержки своей концепции по созданию нового федерального агентства в обмен на отказ от непопулярного во многих штатах законодательного акта. В пользу такой точки зрения свидетельствует последовательная многолетняя позиция МВД Индии в защиту этого антитеррористического акта, кстати, разработанного и принятого по настоянию этого Министерства, от попыток его отмены в связи с обвинениями в многочисленных злоупотреблениях и нарушениях прав человека.
К концу 2008 г. в вопросе учреждения и функционирования НАР преобладали два подхода. Большинство комиссий и комитетов выступало за создание специализированного подразделения в структуре ЦБР по расследованию федеральных преступлений. Юридически это могло быть закреплено путем издания нового законодательного акта с инкорпорированием в него изменений, внесенных в Закон об учреждении специальной полиции Дели 2003 г. Предполагалось, что в соответствии с новым законом полиция штатов и ЦБР будут обладать конкурирующей юрисдикцией по расследованию всех федеральных преступлений. Однако, как указано в докладе Комиссии по административной реформе «Этика в управлении», если
центр примет решение о ведении конкретного дела ЦБР, полиция штата может только оказывать ему содействие в случае необходимости.
Согласно второму подходу ЦБР не обладает необходимой структурой для предупреждения и расследования террористических актов. Многие штаты не видят в ЦБР независимое агентство и опасаются, что центр будет использовать ЦБР как инструмент умаления властных полномочий штатовских органов власти и управления. НАР, в отличие от ЦБР, должна иметь новую сущность, независимую от действующих организаций. Именно эту точку зрения приняло правительство, учреждая НАР как специальное агентство во главе с генеральным директором, назначаемым центральным правительством. Правительства штатов обязаны оказывать помощь и сотрудничество этому агентству по расследованию подведомственных ему дел.
Закон об учреждении НАР и приложение к нему устанавливает обширный перечень составов преступлений, подпадающих под юрисдикцию НАР. Речь идет о преступлениях, имеющих общенациональное значение. В соответствии с разд. 6 процедура ведения этих дел осуществляется на основании рапорта, направленного в центр правительством штата, на территории которого было совершено деяние, имеющее признаки такого преступления. В течение 15 дней после получения рапорта центр принимает решение об относимости деяния к компетенции НАР. В случае принятия положительного решения центром может принять решение о проведении расследования НАР. Пункт 7 разд. 6 специально оговаривает, что до тех пор, пока не принято решение об участии НАР, расследование дела находится в компетенции соответствующего офицера полицейского участка, в зоне ответственности которого оно произошло.
Законом об учреждении НАР установлена конкурирующая юрисдикция по расследованию федеральных преступлений, означающая, что в случае отказа центра от ведения дела его расследование осуществляется полицией штата. Разделы 8, 9 и 10 определяют степень взаимодействия штатов и центрального правительства и предусматривают возможность инициативного или с предварительного одобрения центрального правительства обращения НАР к правительству штата о продолжении самостоятельного расследования преступлений и особо оговаривается, что «не нарушая положений, установленных этим Законом, ничто не может быть помехой правительству штата в расследовании уголовных преступлений, предусмотренных этим Законом, либо любых иных преступлений, предусмотренных любыми иными действующими законодательными актами»5.
Рассмотрение дел по преступлениям, предусмотренным Законом об учреждении НАР, проводится специальными судами под председательством судей, назначаемых центральным правительством по представлению председателя Верховного Суда Индии. При этом
предусмотрено право Высших судов штатов создавать собственные специальные суды в штатах по рассмотрению дел, отнесенных к юрисдикции полиции штатов.
Создание НАР является позитивным шагом в деле борьбы с терроризмом, но не является панацеей для предотвращения террористических атак. Во-первых, основная компетенция агентства лежит в сфере расследования и уголовного преследования, т.е. начинает реализовываться после того, как террористический акт совершен. Хотя НАР внесет свой вклад в понимание механизмов планирования и осуществления террористических актов, проникновения боевиков на территорию Индии из-за рубежа и их перемещений внутри страны, тактики деятельности террористических групп и т.д., однако сомнительно, что это реально может предотвратить проведение террористических актов.
Законодатель предусмотрел максимально возможное участие правительства и судебных органов штатов в расследовании и рассмотрении дел, подпадающих под юрисдикцию Закона об учреждении НАР. Это участие будет широким после достижения определенной стабильности в деле борьбы с терроризмом и сводиться к минимуму во время чрезвычайных событий, т.е. налицо повторение, только в рамках ограниченного правового сегмента, конституционных особенностей индийского федерализма, о которых говорил один из создателей Конституции Индии доктор Амбедкар, определяя ее характер как федеративный в своем ежедневном проявлении и жестко унитарный в случае наступления каких-либо нестандартных ситуаций.
Несмотря на наличие широких полномочий центрального правительства, Закон об учреждении НАР все же предусматривает процедуру законодательного контроля над применением положений Закона. Наряду с разд. 25, дающим право центральному правительству устанавливать правила или инструкции по применению положений Закона, имеется разд. 26, обязывающий центральное правительство получить соответствующее согласие обеих палат парламента Индии.
Таким образом, штаты принимают участие в им-плементации положений Закона об учреждении НАР посредством их рассмотрения на заседаниях верхней палаты парламента Индии.
1 The national Investigation agency act. 31.12.2008. URL: http://indiacode.nic.in/.
2 Das Pushpita. National Investigation Agency: A good start but not a panacea. IDSA, 12.01.2009. URL: http://www.idsa.in/ publications/stratcomments/PushpitaDas120109.htm.
3 ПОТА — английская аббревиатура «POTA» полного названия закона — Prevention of Terrorism Act, принят на совместном заседании обеих палат парламента Индии 26 марта 2002 г.
4 Mathew Thomas. India's Confrontation with Terror: Need for Bold Initiatives. IDSA, 20.02.2009. URL: http://www.idsa. in/policy-briefs/ThomasMathew25022009.htm.
5 The national Investigation agency act. 31.12.2008.
